中國生態政治建設演變歷程及優化途徑

程向僅，劉 偉

（曲阜師范大學政治與公共管理學院，山東 日照276826）

現代工業文明使西方資本主義國家資本得到大量積累，但也給社會造成了巨大的損失，導致生態環境急劇惡化，因此，人類對生態環境的關注逐漸提高。生態環境問題進入政治學視野，生態政治被納入政治學研究領域。生態環境保護逐漸由邊緣走入政治決策的中心，生態環境保護逐漸成為國家政策的重要組成部分，在當今21 世紀，生態政治成為國際發展的新趨勢。

一、生態政治的基本內涵

生態政治作為一門新興的政治分支學科，對政治學的研究領域和研究方法作了創造性的拓展，生態學與政治學的結合構成了生態政治學的理論體系。對于生態政治的內涵的界定，學術界存在著各種不同的觀點。張友漁認為生態政治學是運用生態學的觀點研究社會政治及其環境相互關系現象的一種理論和方法[1]。劉京希先生認為，生態政治不僅是重視維護和改善生態環境的政治，而且內涵上生態政治理論從對自然生態的維護為中心轉變為以政治的生態化為中心[2]。肖顯靜從自然與社會系統相統一的角度，認為生態政治主要是研究政治與環境之間關系的科學，將建立可持續的社會、自然、經濟作為其思考的中心[3]。因此，總的來說，生態政治是以環境與生態為主要對象，研究人類生態與社會政治系統之間的關系。

二、中國生態政治建設發展40 年

新中國成立至今，隨著經濟發展形式的不斷轉變，生態形勢日益嚴峻。對生態認識的不斷加深，我國政府在進行生態治理的過程中呈現出不同的特征，就其發展階段而言，主要分為如下三個階段：

1.我國生態政治建設初步開展階段。

自新中國成立以來，國家集中力量主要在建國和恢復國民經濟上，生態環境問題并未被關注，“大躍進時期”生態環境遭遇了一次災難式的破壞，隨后文化大革命時期，對于生態環境來說更算得上是一場浩劫，日趨嚴重的生態問題逐漸開始受到政府的關注。20 世紀70 年代至90 年代初，是我國生態政治建設初步開展階段。在1973 年全國第一次環境保護工作會議召開，通過了《關于保護和改善環境的若干規定》，生態環境問題開始進入國家的政治生活。周恩來總理在這一時期指出資本主義國家有環境污染問題，社會主義中國同樣也有[4]。從20 世紀80 年代開始，生態環境問題在政治上受到高度重視。1983 年，將環境保護確立為基本國策。1989 年通過了《環境保護法》，至此具有中國特色的環境保護制度終于以國家法律形式確立。這一時期，中國逐漸開始意識到生態政治建設的重要性，并開始制定一系列戰略方針，制度政策以及法律法規，筆者將其視為我國生態政治建設的初步開展階段。

2.我國生態政治建設自我完善的發展階段。

20 世紀90 年代，是我國生態政治建設自我完善的發展階段。隨著改革開放建設以來，我國進入社會主義市場經濟時期，經濟得到迅速發展，但經濟的增長是建立在以犧牲生態環境為代價基礎之上的增長模式。環境污染、水土流失、資源浪費等生態環境問題日趨嚴重，受到政府的高度重視，在這一時期，我國的生態保護事業取得了很大的成就。1992 年政府提出環境發展的“十大對策”，明確指出可持續發展道路是當代中國及未來的必然選擇；1995 年，可持續發展成為國家的基本戰略；1997 年提出實施科教興國戰略和可持續發展戰略，提高資源利用效率，加強環境污染治理。這一時期，中國的生態政治建設得到政府重視，國家也出臺一系列政策進行改善生態環境問題，我國逐漸調整經濟的結構模式，我國以往對于生態問題的破壞不斷得到改善，但仍然需要國家政策的不斷完善。

3.我國生態政治建設全面發展階段。

2002 年，大會制定了“全面建設小康社會”的戰略目標，強調把可持續發展放在突出地位，堅持保護環境的基本國策。2012 年，十八大明確指出科學發展觀是黨必須長期堅持的指導思想，并寫入黨章。2015 年通過了《生態文明體制改革總體方案》，明確提出了構建生態文明制度體系。2016 年11 月《“十三五”生態環境保護規劃》成為“十三五”統籌部署全國生態環境保護工作的基本依據。2017 年4 月，國家通過《關于推進綠色“一帶一路”建設的指導意見》。“十三五”規劃將更是中國第一個通篇貫穿綠色發展理念與舉措的五年規劃。21 世紀以來，我國生態政治建設進入全面發展階段，黨中央、國務院把生態文明建設和生態環境保護擺在更加重要的戰略位置，習近平總書記曾多次強調，綠水青山就是金山銀山，統籌推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設，走出一條經濟發展和環境改善的雙贏之路。

三、我國生態政治建設過程中存在的問題審視

中國特色社會主義進入新時代，經濟的高速發展創造了前所未有的世界性奇跡。2017 年我國的GDP 排名世界第二，僅次于美國。這一時期，在追逐經濟最大利潤的同時也導致總體的生態環境形勢非常嚴峻，我國政府一直積極進行生態政治建設，但仍面臨著很多困境。

1.經濟發展與生態利益的平衡矛盾。

改革開放以來，國家大力發展經濟建設，我國長期以來的政績評價指標主要圍繞國內生產總值的增長率，在不斷追逐經濟利益的同時給我國生態環境造成了災難性的后果，經濟發展與生態利益產生了矛盾的失衡。據統計，當前我國1/3 的城市人口呼吸著嚴重污染的空氣，大面積國土被酸雨侵蝕。隨著工業化進程加快，鋼鐵、化工、水泥等高污染行業注重追求市場利潤，大氣污染物的排放量長年居高；礦產資源的過度開采導致地面塌陷、洪澇災害等時刻威脅著人類的生存。工業污水的排放造成嚴重的水質污染，目前59%的河段不適宜作為飲用水水源，72%的湖泊和水庫已被污染，35%的地下水源不合格。日益嚴峻的生態污染問題讓我們看到，在追求經濟利益的同時不能忽略生態利益的建設。我國在大力發展經濟建設的背景下，對自然資源展開了大規模的開發與消耗，特別是國家支柱性產業對能源的消耗與環境破壞巨大，經濟利益與生態利益產生了前所未有、難以調和的沖突[5]。

2.生態管理體制不完善，主體結構單一。

當前中國的生態危機面臨著多方面的復雜形勢，要求政府出臺全面、系統的政策來解決生態環境問題。但目前我國的生態管理體制不完善，缺乏一整套系統的生態發展與經濟建設一體化機制，環保政策的監督與懲罰機制不健全。我國實行的生態管理體制是由上至下的一種單向管理模式，生態環境建設的決策缺乏民主性和實際性。生態政治建設的主體一般為政府部門，官員的生態政治行為缺乏監督，在當前社會瘋狂追逐經濟利益的背景之下，一些地方性政府既承擔著發展地方性經濟社會發展的任務，又具有保護地區環境的責任，造成環保部門的虛位。我國現行的是部門行業條塊分割的資源環境管理體制，政出多門、責權不清，環保政策不配套，缺乏連續性和協調性，沒有形成長效運行機制[6]。生態管理體制的不完善以及生態政治建設主體的結構單一，造成了生態環境治理過程中的無效與滯后。

3.生態法律法規政策不健全。

我國生態環境方面的法律體系雖在近幾年得到很大程度的完善，但仍存在諸多問題需要改進。從生態法律的整體性來說，生態環境的法律制定缺乏系統性。一方面，在整套的法律法規中存在法律漏洞，這就給部分企業行為帶來可乘之機，逃脫法律制裁，使得環境保護得不到實際預期的效果；另一方面，生態環境的保護法律不健全，涉及領域不全面，目前還沒有達到一個全方位的系統體系。劉希剛認為資源環境保護工作沒有真正走向法制化和規范化建設的軌道。法律和規章制度缺位，可操作性差，缺乏有效的責任追究和獎懲制度。同時政府生態治理手段有很大的局限性，在行政手段與法律手段的問題上，隨著生產技術的日新月異，環保工藝也得到突飛猛進的發展，政府很難及時修訂相關法規和標準。

4.權力監督體系不完備：權力腐敗嚴重。

塞繆爾.P.亨廷頓認為:“腐敗是政府官員違背公約的準則以謀取私利的行為。”[7]習近平總書記的反腐倡廉戰略思想是其治國理政思想的重要組成部分，權力腐敗所帶來的嚴重性是其大力整治政治環境，從嚴治黨的一個主要原因。政府的腐敗問題實質是利用公權謀取私利，體現在生態環境危害方面，就比如部分政府官員與企業之間的權錢交易行為，企業通過賄賂政府官員來為自己謀取更多的利益，而政府官員也通過受賂獲取更多的錢財，從而造成自然資源過度開采、環境污染超標等環境危機。政府腐敗的主要原因是權力監督體系的不完備，對于權力的約束力得不到有效制約，就容易造成腐敗問題的產生。

5.國民整體生態環保意識淡薄。

黨的十八大報告提出建設美麗中國，把生態文明建設放在突出地位，將生態文明建設納入社會主義現代化建設“五位一體”總體布局。目前公民的生態環保意識相對淡薄，特別在自身利益面前，表現的尤為明顯。周朗生博士在對我國公眾進行環保知識的一項調查中顯示，一套滿分130 分的環保知識題，人均得分僅28 分，凸顯出公眾環保知識水平低下、觀念意識淡薄，這也是我國生態政治建設面臨的首要困境。在人類生態意識極其淡薄的當前，只有政府通過實施生態普及教育、建立生態教育體系，才能使全社會形成一種新的生態價值觀，實現人類與自然的新和諧[8]。所以，提高國民生態環保意識成為生態政治建設極其重要的任務。

四、我國生態政治建設的基本路徑分析

1.轉變經濟發展方式，調整產業結構。

我國實行可持續發展的戰略模式，注重經濟的長遠發展以及生態環境的保護，當前加強我國生態政治建設的首要任務是轉變經濟發展方式，構建和諧可持續的產業經濟結構，而轉變經濟發展方式的關鍵在于提高科學技術創新，發展新型工業化，對產業經濟的高端技術升級的同時減少產業的能源消耗，加快建設資源節約型和環境友好型社會，發展循環經濟，推動產業向生態化轉型；郇慶治在分析福建的生態文明建設中認為建設美麗福建的核心是轉變經濟發展方式，堅持綠色低碳的發展導向[9]。“校正的國民產值”是扣除社會和環境成本之后的國內總產值[10]。我國改革開放以來，隨著經濟發展所帶來的巨大成就之外，資源的消耗量急劇增加，自然資源的過度開采使得環境壓力越來越大，發展循環經濟，使用新能源，倡導綠色發展的科學發展觀才是解決問題的關鍵。

2.完善生態管理體制，主體參與多元化。

十八屆三中全會以來，習近平強調推動我國國家治理能力和治理體系現代化，為國家長治久安提供一整套完備的制度體系。但當前我國生態環境的管理體制仍不健全，對于政府各部門的職能應進行明確劃分，通過法律的強制性權威規定各部門的設置，將經濟發展與生態環境保護分別交由兩個部門進行管理，以免出現環保部門虛位的現象；另外，充分發揮公眾參與的作用，不僅可以監督政府環境管理部門的職能發揮，而且在生態政治建設的過程中，公眾主體加入生態政治參與的活動豐富了參與主體的多元化，有利于提高政策的科學性以及政策落實的有效性。生態政治建設是涉及全國人民切身利益的重大舉措，必須有廣大人民群眾廣泛的政治參與，增強政府與民眾之間的溝通與合作，加大政府對公眾參與的支持力度；同時健全完善對生態環保組織的管理與培訓機制，提高其政治參與的能力與水平[11]。

3.健全生態法律體系，加大環境執法力度。

隨著經濟的不斷發展和社會的進步，法律體系的健全應當具有時代性，需要不斷進行革新與完善才能夠緊跟時代的步伐，使法律體系更具有系統性和整體性，這樣才能減少在經濟發展過程中由于法律漏洞而導致的生態環境破壞現象，影響人們的正常生活。據報載，全國人大常委會已將《環境經濟促進法》列入立法計劃，明確生產者責任與消費者義務，以及政府采購行為規范；此外，環境經濟發展的規劃制度、產業指導制度、重點污染企業強制實施環境經濟制度等，在《環境經濟促進法》中也將有明確規定。生態惡化已經直接影響到人民群眾的生命健康和社會的發展進步[12]。生態問題的解決迫切需要依靠法治這一現代政府最主要的社會管理手段，法制建設已經成為保障生態政治目標實現的重要途徑。必須加大生態環境法律法規的宣傳教育力度，在逐步完善生態法律體系前提下進行法律監督，實行嚴格、公正的行政執法和司法，切實發揮生態環境法律規范的調整作用和保障作用。

4.完善權力監督體系，制約權力腐敗。

習近平總書記一直堅持從嚴治黨，大力整治政治環境的反腐倡廉戰略取得很大的成效，解決政治腐敗的主要途徑就是完善權力監督體系，制約權力腐敗。主要包括兩個方面的內容：首先是賦予環境管理部門充分的監督權，管理和監督現代經濟快速發展過程中出現的生態環境問題，保證權力的分工明確，防止權力腐敗；其次，充分發揮公民的監督權，拓寬更多公民參與政治的途徑進行參與政治生活，監督政府官員的工作落實情況，加強我國政治體系的公開性與民主化，保證政治體系的廉潔透明。建立健全全國統一的環境監管體制，完善監督制度和機制，進一步強化環境監管的外部監督以及行政機關的內部監督[13]。我國當前權力腐敗危害的嚴重性，彰顯了我國健全權力監督體系的迫切需要，生態政治視閾下我國的和諧社會構建更需要民主化、法治化、科學化來構建政治中的權力監督體系。

5.堅持以人民為中心的發展理念。

現階段社會我們必須改變傳統觀念，打破以往盲目追求經濟利潤的思維模式，重視人與自然的和諧相處，不能沒有限度的肆意開采自然資源，過度浪費污染我們的生態環境。由于目前我國整體國民環保意識比較淡薄，所以應該更好地堅持以人民為中心的發展理念，轉變國民的價值觀念。首先，加強生態文化的宣傳教育，利用各種媒體途徑比如報紙、網絡、電視、報欄等進行宣傳，創造一個生態文明的生活氛圍，更加有效地發揮文化宣傳的功能，增強整體國民的環保意識和生態觀念。其次，將生態理念引入課本，增加生態理論的知識內容。根據憲法規定，我國實行九年義務教育的制度，適齡兒童與青少年在接受教育的過程中，增加對于生態理論的知識教育，促進現代社會的和諧發展。

五、十九大報告中習近平新時代生態政治思想研究

1.綠色中國：綠水青山就是金山銀山。

我國改革開放以來經濟建設取得重大成就，國內生產總值從五十四萬億元增長到八十萬億元，穩居世界第二；同時也造成環境的急劇惡化，人與自然的矛盾日益凸顯，習近平在十九大報告中指出，樹立綠水青山就是金山銀山的理念。“兩山”理論的重要思想主要經歷了三個認識階段:第一階段，只要金山銀山，不要綠水青山；第二階段，既要金山銀山，又要綠水青山；第三階段，綠水青山就是金山銀山。當前我國在追求經濟增速的過程中，越來越重視經濟的健康發展，報告明確指出貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系，推動經濟持續健康發展，建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系，發展綠色金融，并倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式。據統計，黨的十八大以來，我國煤炭消費比重下降8.1 個百分點，清潔能源消費比重提高6.3 個百分點。習近平的生態政治思想對國家的生態政治建設具有至關重要的意義，對中國特色社會主義建設和中華民族的永續發展具有關鍵性的價值。

2.文明中國：生態文明建設理念。

“生態興則文明興，生態衰則文明衰”。生態文明建設作為“五位一體”總布局的重要部分內容，是建設中國特色社會主義事業的重要部署，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，形成生態經濟、生態政治、生態文化、生態社會的格局，建設美麗中國，實現中華民族的永續發展。十八大以來的五年生態文明建設成效顯著，全黨全國在貫徹綠色發展理念的自覺性和主動性顯著增強，生態文明制度體系加快形成。習近平總書記依據我國具體的實際國情，聯系馬克思主義生態哲學思想與我國的實際生態問題相結合，形成了現階段新時代背景下的中國特色生態文明體系，為中國的生態文明建設事業提供了科學的理論基礎，更為全球的生態保護事業提供了寶貴的借鑒經驗。

3.美麗中國：人與自然是生命共同體。

中華民族偉大復興的中國夢提出“兩個一百年”奮斗目標，第一個階段到中國共產黨成立100 周年全面建成小康社會，2020 年的小康社會是體魄健康的社會，協同推進人民富裕、國家富強、中國美麗；第二個階段是到新中國成立100 周年建成富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家，2049 年建成美麗中國，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈、氣潔的美好家園，實現中華民族永續發展。我國在制定發展目標的過程中把生態建設作為極其重要的部分內容，習近平指出人與自然是生命共同體，人與自然其實是一種共生關系，以往在經濟發展過程中忽視生態環境而導致的生態危機也讓我們吸取了很多的經驗教訓。十九大報告中提到堅持人與自然和諧共生，建設美麗中國。例如農村生活垃圾治理工作，將村民的生活垃圾集中治理，按照可回收垃圾、可堆肥垃圾、建筑垃圾和其他垃圾等進行分類處理，對改善農村環境，建設美麗鄉村具有現實性意義。

4.和諧中國：實現人民美好生活愿望。

當前我國社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾。新時代社會在物質財富得到極大滿足的情況之下，人們深刻認識到環境的污染對他們的正常生活造成了嚴重的影響，于是對于美好生活環境的需求愿望日益強烈。比如我國霧霾污染問題非常嚴重，其中華南、西南、華北和長三角地區的污染程度較深，2013年我國霧霾污染已經波及到100 多個大中型城市，霧霾含有對人體有害物質達20 多種，污染程度已經嚴重影響到人們的正常出行。因此，國家對于生態環境的建設是構建社會主義和諧社會的重要任務，是滿足人民美好生活期待的重要奮斗目標。