城市基層治理的價值多元與價值整合

胡 冰

社會結構的復雜性、利益主體的多元化與各主體需求的多樣性等，在轉型期的中國展現了一幅前所未有的社會畫卷。橫坐標上是多元價值存在的客觀性，縱坐標上是公共價值追求的必要性。縱橫交錯的價值激蕩，既相互促進，也又相互沖突。本文從公共管理的角度，對城市基層治理中的價值多元與價值整合問題作出分析。

一、問題的提出

習近平總書記早在2006年就指出: “構建社會主義和諧社會，重心在基層。基層是社會的細胞，是構建和諧社會的基礎。基礎不牢，地動山搖。”①習近平：《加強基層基礎工作，夯實社會和諧之基》，《求是》2006第 21期。城市基層的價值多元是市場經濟和政治發展的必然結果，是我國社會進步的表現。價值是需要的體現，需要的多樣性必然導致價值的多元化。需要的多樣性又源于利益主體的多元化。縱向上，政府與社會關系打破了傳統的大一統格局，基層的自治要求、社會組織的發展各自有著不盡相同的價值追求和目標，地方黨委和政府及其派出機構（主要指街道辦事處）對基層治理的公共價值和整體目標有方向性的約束。橫向上，基層社區的居民個體、不同利益群體（如原住民、外來人群、租客等）、駐社區的各單位（如政府機構、事業單位、各種所有制企業、學校、醫院等）、各類基層社會組織等，也有著差異性的各種需要和利益訴求。這種多元化的格局是我國歷史上從來沒有過的。

不同價值主體的運動在促進基層繁榮和進步的同時，也存在著價值沖突。正如楊愛杰認為的那樣：“社會基層治理實際上就是協調基層社會不同利益之間以及不同利益主體之間的矛盾、沖突，社會基層各組成要素共同處理公共事物的一個系統與活動過程。”②楊愛杰：《包容性發展理念下社會基層治理的創新策略》，《學術論壇》2012 年第 9 期。多年來，城市基層的各種矛盾正是這種活動過程的必然反映。城市拆遷中的利益博弈、不同群體對公共服務的不同要求、個體利益與社區利益的矛盾、基層社會組織與居民自治間的矛盾、社區利益與基層及社會整體利益的矛盾等等。

近些年隨著協商民主的推進，城市基層創新了多種多樣的價值沖突協調機制，取得了可喜的成績，如社區議事廳、群眾懇談室、居民大會議事機制、社區事務辯論會等等。這些機制和平臺在打造共建共治共享的基層社會治理格局、緩解基層矛盾、整合價值沖突方面發揮了積極的作用。

但在實踐中我們發現，城市基層在某個局部達成的共識或共同價值，有時又會跟整體的公共價值產生沖突。例如，社區在拆遷補償的協商過程中達成居民利益最大化的共識或共同價值，但這種局部的價值整合恰恰和外部更高層面的公共價值、整體利益間產生沖突，他們的利益最大化訴求可能挑戰了相關法規的補償標準、過激的訴求表達可能會沖擊基層社會秩序。有時候甚至在更大范圍引發矛盾。基層社會組織異化以及社會組織在與社區自治組織合作中的利益互換，損害了公共利益。等等。

這些沖突和矛盾，對城市基層治理的價值整合提出了要求。

二、整合：西方公共管理的新趨勢

20世紀，影響西方公共管理的思想主要有傳統科層制和新公共管理。按照橫向分工、縱向分級、法制管理的思想構建起來的金字塔結構，到1980年代遇到了碎片化、封閉性、技術主義等問題，導致管理績效的低下和管理成本的高漲。新公共管理倡導以企業家精神改造政府，實現公共管理的市場化、社會化和私有化，但在提高了效率和控制了成本之后，公共權威的喪失和公共利益的弱化等又成為新的矛盾。于是，關于價值整合的理論逐漸成為理論研究和實踐探索的焦點。

新合作主義。新合作主義（區別于二戰時期的舊合作主義）的杰出代表施密特認為“合作主義作為一個利益代表系統，是一個特指的觀念、模式或制度安排類型。它的作用是將社會中的組織化利益聯合到國家的決策結構中”。①馬建斌：《新合作主義在我國利益協調中的適用性分析》，《開放導報》2008年第3期。其中心任務是將社會利益組織、集中和傳達到國家決策體制中去，因而它代表著國家與社會的一種結構聯系。政府與各利益組織既協作又互利，其間，保持政府的一定權威十分必要。新合作主義承認利益主體多元化的現實，但認為為了防止利益沖突，構建利益表達和利益整合機制尤為重要。

整體性治理。與整體性治理相似的提法還有“整體政府”、“協同政府”、“網絡化治理”等等，其共同點是通過制度化、經常化和有效地“跨界”合作以解決復雜而棘手的公共問題，增進公共價值。②周志忍：《整體政府與跨部門協同》，《中國行政管理》2008年第9期。整體性治理重視公私合伙，強調公眾需求導向，要求政府制度與公眾需求高度整合。旨在通過政府部門間以及政府與外部組織間的協作，化解碎片化的問題。

治理理論。該理論意圖打破傳統公共行政和新公共管理的政府與市場二元化的思維慣性，尋找到所謂的“第三條道路”——社會，構建起政府、市場與社會的多元管理格局，形成三者之間既相互聯系又相互制約的良性互動關系。俞可平教授認為治理指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。③俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000年，第 5 頁。

公共價值管理。1995年，哈佛大學肯尼迪政府學院的馬克·摩爾（Mark Moore）教授首先提出了公共價值的概念，認為公共價值是公民對政府期望的集合，是公眾通過切實的公共政策與服務所獲得的一種效用。杰瑞·斯托克（Garry Stoker）教授甚至把公共價值管理看做是繼傳統公共行政和新公共管理之后的第三種公共行政學范式。公共價值管理理論主張，公共價值關注的是集體偏好，集體偏好的達成并不是通過個人偏好的加總，而需要在基于主體間的審慎協商與復雜互動的過程中達成；創造公共價值的路徑選擇應該根據創造公共價值的具體要求，構建開放靈活的公共服務遞送體系，不再僅僅依靠科層、市場等單一選擇，而是有機整合不同治理機構與機制，實現治理系統的整體優勢。公共管理者的重要使命就是探尋和回應公眾真實的期望。實現公共價值，即不依賴于政府壟斷，也不依賴于市場競爭，而應該是在公共性規范的基礎上通過政府與來自營利部門和非營利部門等的公平競爭以達成一種有關責任、創新和治理績效之間最好的平衡。

三、我國城市基層治理中價值整合

西方各種整合理論的積極意義表現為：一是突破了傳統公共管理的封閉性，建立了面向社會的開放系統。二是突出了協商和協調的重要性，試圖建立政府、市場、社會之間的和諧關系，用協商民主補充選票民主。三是打破了傳統的效率、成本觀，強調公共價值和公共利益的意義，重新肯定政府在維護社會秩序和公共利益方面的權威作用。這些給我們當下的城市基層治理提供了有益的參考。但西方的公共管理理論和實踐，一是幾乎都建立在自由主義的根基之上，沒有脫離其基本的價值觀。二是沒有擺脫二分法的方法論陷阱，強調效率的時候損害了公平，強調公平的時候影響了效率，致使西方的公共管理實踐每隔幾十年就搖擺一次。三是公共管理的中心始終沒有定位明確，當重視效率的時候則以事為中心，重視公平的時候以人為中心，而且是生物學意義上的人的概念。

黨的十八大之前的一段時間，我國的公共管理幾乎對西方的理論和方法取舍失衡。黨的十八大以后，尤其是十九大，確立了習近平新時代中國特色社會主義思想的指導地位，在城市基層治理的一系列基本問題上，我們有了自己的獨特話語，有了中國特色社會主義公共管理以及基層治理的理論體系雛形，這對于探索中國特色的城市基層治理中價值整合意義十分重大。

一是以人民為中心的價值觀的確立。黨的十九大把堅持以人民為中心作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一，提出人民是歷史的創造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量。必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，依靠人民創造歷史偉業。

習近平總書記多次闡釋了“以人民為中心”的意義。指出：“全面深化改革必須以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點，這是堅持我們黨全心全意為人民服務根本宗旨的必然要求。”“如果改革不給老百姓帶來實實在在的利益，如果不能創造更加公平的社會環境，甚至導致更多不公平，改革就失去了意義，也不可能持續。”“我們講促進社會公平正義，就是要從最廣大人民根本利益出發，多從社會發展水平、從社會大局、從全體人民的角度看待和處理這個問題。”①習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《求是》2014年第1期。

這里的人民，不是抽象的人，也不僅僅是大多數人的數量概念，而是政治概念、法律概念、社會關系概念，是在更高層面整合個人利益、部門利益、團體利益、階層利益的概念。表現在城市基層治理上，就是要堅持以問題為導向、以需求為導向、以整體利益為導向。

二是價值整合主體的確立。基層自治不是各自為政，更不是我行我素。西方的城市基層自治始于中世紀以后，其價值整合一是源于契約精神，二是基層各種社團組織的充分發展，三是完備的法律體系，這也是最重要的價值整合工具或主體，當個人利益、社區利益、社團利益與社會整體利益沖突時，法律就會發揮作用（同時，也受到政府政策的約束）。新中國的城市基層自治始于1954年，以《城市居民委員會組織條例》頒布實施為契機，但后來受到諸多政治運動的沖擊，基層自治名存實亡。改革開放后過度行政化或邊緣化，又使得居民自治舉步維艱。加之我國缺乏自治的歷史傳統、法律法規不甚完善、居民政治素養的欠缺，要走一條西方基層自治的道路，不符合我國的國情。但基層的各種利益矛盾和沖突又切實存在，而且有時還比較激烈，因此，如何既尊重基層價值多元的現實，又不讓多元價值影響整體利益和社會正義，就成為我國基層治理必須回答的問題。

發揮基層黨組織的作用，實現黨對基層治理的全面領導，就成為城市基層價值整合的必然選擇。黨對基層治理價值整合的作用，一是在黨的領導下，逐步完善基層治理的制度體系，并監督其實施。二是通過各級黨組織的作用發揮，維護以人民為中心的核心價值。三是基層各級黨組織，將各種沖突和矛盾在超越個人利益、社區利益和社會組織利益的基礎上，進行價值整合。黨組織的價值整合主體作用與居民委員會發揮自治功能、社會組織發揮自身優勢并不矛盾。居民自治組織、各種社會組織在黨的領導下、在政府政策的引導下、在法規的框架內開展活動，有廣闊的空間。只要跟整體價值不沖突，它們在基層微觀事務中，有大量的工作可做。

三是整合方法論的確立。西方公共管理二分法的方法論，無法從根本上使社會治理走出利益沖突的困境。習近平新時代中國特色社會主義思想中的統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰略布局，以及十九大提出的加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制等，都為公共管理以及基層治理確立了方法論原則。這個方法論不是西方的效率與公平二分法，也不是效率與公平簡單合并，而是系統的、整體的方法論。在城市基層治理的價值整合中，就是要將基層治理納入國家治理體系與治理能力現代化的大體系之中，就是要從經濟、政治、文化、生態等多方面思考和設計基層治理政策和工作方案，就是既要發揮好黨的領導作用，也要發揮好政府、社會、公眾作用。

四是整合路徑的確立。黨的十九大提出打造共建共治共享的社會治理格局，要加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。在城市基層治理的路徑上，我們不是在政府、社會、公眾間做出選擇，或者衡量孰輕孰重，而是要走一條自己獨特的路徑，那就是共建共治共享。這一路徑不是簡單的要素相加，而是基于共同核心價值的、有領導的、有參與和協作的治理新格局。