“南京府”考

◎ 孫曉燕

在南京歷代沿革中有一個非常獨特的名稱：“南京府”。這個名稱第一次正式把“南京”這個在不同朝代用在不同地方的方位都城尊號，變成了特指一個具體地點的行政區劃專名。這個南京行政區劃史上非常重要的名稱，由于存在時間很短，故不為人所在意，方志史籍皆一筆帶過，即便詳細如《南京建置志》也僅收錄為一則四句話的條目。

【南京府】中華民國臨時政府于1912 年1 月成立之初，即下令改革地方行政區劃制度，撤道廢府，改廳、州為縣，推行省、縣兩級制。首先撤銷江南鹽法道兼江寧道及江寧府，又廢上元、江寧兩縣，改設南京府（依照唐宋古制，建都之地設府，為特殊政區），直隸于臨時政府內務部。南京府設民政長官公署以治理地方行政。江蘇省都督府則自江寧再移吳縣（蘇州）；原江寧府所轄的句容、溧水、高淳、六合、江浦5 縣，則劃由江蘇省直接管理。南京府存在近兩年，于1913 年12 月16 日撤

銷，改置江寧縣。（南京地方志編纂委員會編：《南京建置志》，海天出版社，1994 年7 月版，第218 頁）

這兩百余字的條目大致地介紹了“南京府”，但因民初史料破碎，故難免有疏漏瑕疵。筆者翻閱故紙，對“南京府”做了些許考證。

1911年10月10日武昌起義爆發后，江寧府末代知府楊鐘羲見勢棄官出走上海。11 月7 日在上海、蘇州、杭州、鎮江等地紛紛舉起義旗后，駐扎在南京城外秣陵關的新軍第九鎮統制徐紹楨也率部起義。但因南京城垣高厚、清軍彈藥充足、兵將眾多，義軍攻城未果，敗退鎮江。隨后徐紹楨和前來支援的浙軍、蘇軍、鎮軍、粵軍、滬軍及海軍，共同推舉江蘇都督程德全為海陸聯軍總司令，于12 月2 日光復南京。光復后的南京既是江蘇都督府所在地，又被十七省代表議定為未來的中華民國首都。但卻因各路人馬云集，任意號令、爭搶地盤，反而陷入到處是都督、人人稱司令的無政府狀態。

1912 年1 月1 日孫中山在南京就任臨時大總統后，開始解決南京軍民兩政問題。一方面下令滯留在南京的各路人馬繼續北伐，委任徐紹楨為統一管理駐屯南京各軍的南京衛戍總督；另一方面決定江蘇都督府回遷蘇州，將民國首都和江蘇省會分開。1 月9 日江蘇都督莊蘊寬離寧赴蘇，并設立江寧民政廳，暫由都督府外務司司長馬相伯兼理江寧民政長，留寧處理南京的行政事務（《申報》，1912 年1 月10 日，專電）。1 月31 日內務部總長程德全將法制局局長宋教仁擬定的《南京府官制草案》呈交臨時大總統孫中山提請參議院審議。2 月3 日孫中山委任方潛為首任知事，組織“南京府”，以取代江蘇省設立的江寧民政廳。（《臨時政府公報》第六號，1912 年2 月3 日，《內務部委任南京府知事令》）

對于中華民國首都南京，新生的南京臨時政府的計劃是，撤銷縣衙同處一城內的原上元、江寧兩縣，設立一個特殊的“南京府”建置，以符合民國首都的尊崇地位。“南京府”直隸于內務部，設知事一名，為薦任官，受各部總長指揮監督，執行法律命令、管理所屬行政事務、任免統轄所屬人員、發布相關行政命令、制定府署內辦事細則，并可以委任下一級地方官。“南京府”內設秘書、民治、勸業、主計、庶務等一廳四科，配備秘書長一人、秘書二人、科長四人、科員八人、視學二人，及工師、工手、錄事等。

1912 年2 月3 日內務部公布臨時大總統委任南京府知事的命令后，江蘇都督府聞訊立刻公開致電大總統、各部長、都督，“凡國有省有及地方所有財物均有主權，不宜稍涉牽混，前清政府直接管理者自可酌歸國有，其余江寧官廳及江寧府所管應仍分歸省有及地方所有……”（《申報》，1912 年2 月4 日，公電）江蘇臨時省議會則以議長張謇等人名義致電大總統、陸軍部、財政部、南京府，“所有政府與江蘇都督權限亟宜劃清，以垂永久……南京府祗以上江兩縣為范圍，應僅管兩縣收支，各不侵軼。庶幾機關明晰，民間稍輕負擔，事理不至紛歧……”（《臨時政府公報》第十號，1912 年2 月3 日，蘇州來電）兩則電文反映了江蘇省對新生的“南京府”的疑慮，首先前清時期江寧府是屬于江蘇省的，民國成立以后已經沒有江寧府，只有吞并上元縣后的江寧縣了；其次中央設立直轄的“南京府”，必須和過去的江寧府有所區別，只能是以上江兩縣為范圍成立的新“府”，而不能是過去擁有七個縣的江寧府的繼承；最后就是“南京府”地面上原有的官署地產財物如何分配，未來的稅收開支由誰負擔，中央必須得給江蘇省一個明確的交代。

此時的南京臨時政府對外正在和袁世凱進行南北議和，對內法制局有一大堆法律法規正在制定，自然無暇厘清江蘇省和“南京府”之間的關系，只能讓首任知事方潛先干著再說。方潛雖然是江蘇人，但他首先是同盟會會員，一切以臨時政府馬首是瞻。可是他這個“南京府”知事，屬于內務部薦任官，級別在部里不如司長，在省里不如廳長，手下十幾號人，權力不如縣長。“南京府”地面上軍隊歸陸軍部、鐵路歸交通部、學堂歸教育部、銀行歸財政部、警察歸江蘇省、稽查歸衛戍總督，就連掩埋暴露尸棺這樣的事情都處理不了，還需孫中山親自下令給內務部派專員處理。“南京府”要權沒權、要錢沒錢、要人沒人，更別說維持治安、整頓市容、制止軍隊查封占用民房學堂、保護市民私人房屋財產這些事了。很快由地方士紳富商所組成的江寧自治公所就上書孫中山，懇請另行選派南京府知事。雖然方潛也做了種種努力，如添聘士紳為顧問、和江寧商會合議辦案等，但仍然覺得力不從心，無法紓解困局，“潛以菲材，忝茲重任，若不自引退以讓賢者，不特隕越貽羞，有傷總統之明，亦有背潛之初志。”終于在3 月6 日被孫中山獲準辭職，赴安徽都督孫毓筠處謀事。（《臨時政府公報》第三十號，1912 年3 月6 日，《大總統令內務部許南京府知事方潛辭職薦員接任文》）

1912 年3 月7 日孫中山對南北議和做出重大讓步，向參議院提出袁世凱不必在南京就任臨時大總統、臨時政府地點暫設北京、總理在南京組織政府后偕參議院遷往北京等八條辦法。消息一出，南京謠言滿天、各界人心惶惶。面對南京衛戍總督要撤銷、“南京府”將改為江寧民政廳等傳言，3 月12 日孫中山一方面讓內務部遵照參議院議決辦理南京府官制，回絕士紳讓江蘇都督移駐江寧的請求；一方面給“南京府”下達了調查城內外官荒地、禁種禁食鴉片、救濟貧老旗民、禁止鄉民演戲賽會等一系列命令，以示“南京府”的存在。（《臨時政府公報》第三十六號至第四十二號，1912 年3 月12 ～19 日）

1912 年3 月20 日南京本地士紳辛漢，被舉薦成為“南京府”第二任知事。辛漢是祖籍紹興的富商，飽讀詩書、閱歷廣泛。“該員學而優則仕，正宜為父母之邦力謀幸福，即使見聞偶有未周，父老鄉人斷無有不竭誠相告者。”起用他的目的很明確，就是因為辛漢有學識、有人脈、有資產，可以起到穩定人心、保靖閻閭、安民生業的作用。孫中山為了表示對辛漢支持，當天就撥專款給“南京府”，用以平抑米價、賑濟饑民。隨后內務部、實業部組織多個墾牧公司和江寧自治公所共同領墾開荒，教育部也在南京開辦新學堂，一些私人財產得到軍隊退賠。（《臨時政府公報》第四十三號至第四十六號，1912 年3月20 ～23 日）

這些舉措讓前途迷茫的南京城漸漸平復下來。

1912 年4 月1 日孫中山在南京正式卸任臨時大總統，4 月6 日新任國務總理唐紹儀率內閣和參議院一同遷往北京。同日以黃興為留守，統轄南方各軍的南京留守府也正式成立。4 月14 日袁世凱公布《南京留守條例》七條，其中第四條規定“關于南京府知事交涉巡警所管事務均歸留守統轄”，第五條規定“南方各軍及南京地方各官廳之人員現由留守會同江蘇都督任免”。“南京府”從法律上由內政部直轄地方變成留守府直轄地方。經過近兩個月的軍隊整頓，黃興提議取消南京留守機關，以保持全國行政統一。6 月1 日袁世凱令“所有南京留守機關候程德全到寧接收后準即取消……凡向隸留守府者均歸江蘇都督程德全接收管轄……”（《申報》，1912 年6 月3 日，命令）6 月14 日隨著江蘇都督程德全到寧接收南京留守府，“南京府”在脫離四個月后又回歸于江蘇省。

從臨時政府的角度看，“南京府”從法理上失去了存在的基礎，業已恢復為江蘇省江寧縣。然而江蘇省對“南京府”的實際操作卻與接收前的態度迥異。

南京光復后，江蘇都督搶先于1912 年1 月16 日下令裁撤江寧府，將上元縣并入江寧縣，并設立江寧民政長辦理行政事務。隨后江蘇臨時省議會議決江蘇暫行地方制案，“第一條，凡地方無論舊稱為州為廳為縣者，一律稱縣，各設一縣民政長，同城州縣均裁并為一，其縣名由都督定之。舊時府及直隸州均裁……”。在所附江蘇六十縣一覽表中，明白顯示“江寧縣兼轄舊時上元縣地（廢府）。”（《申報》，1912 年1 月19 日，要聞）在得知臨時政府將遷往北京的消息后，1912 年3 月16 日江蘇臨時省議會議決否認參議院議決南京府制案，表示“南京系完全江蘇轄地……與江蘇義務有關系者概作無效……電請大總統迅將此項官制取消……”（《申報》，1912 年3 月25 日，要聞）兩則江蘇臨時省議會的議決說明江蘇省在本省行政區劃上的態度是，反對南京脫離江蘇省、否認“南京府”，只承認自己設立的合并上元縣后的江寧縣。

江蘇都督程德全接收南京留守府后，6 月17 日宣稱“江蘇一省擬定第一級民政廳三處，一上海一蘇州一江寧。刻留守府既已取消，聞南京府不久將照第一級民政廳組織……”（《申報》，1912 年6 月17 日，要聞），當日在接見原留守府人員時，又表示“本都督承接留守機關，名義雖有改更，事實仍無二致。”（《申報》，1912 年6月20 日，要聞）待到江蘇都督程德全接收滬軍都督府后，又表示“南京現擬設立承政廳，組織成立后南京府即行取銷。”（《申報》，1912 年8 月20 日，專電）即便承政廳成立后，這邊剛說“南京府昨已取消，改為江寧縣。”（《申報》，1912 年12 月7 日，專電）“江蘇各縣民政長現遵大總統命令已一律改為縣知事。”（《申報》，1912 年12 月10 日，專電），那邊卻是“南京府辛知事迭次堅請辭職未準，昨具呈都督省長請于變通辦理，暫不改組。”（《申報》，1913 年1 月14 日，專電）直至1912 年1 月8日袁世凱公布《臨時大總統關于暫行劃一地方官制令》后，國務院通電咨詢各省執行執行情況時，才于1 月22日宣布“南京府二十日起已實行改為縣知事。”（《申報》，1913 年1 月22 日，專電）1 月23 日宣布“江寧縣知事辛漢因病辭職，昨經省長暫準另委該縣第一科長鐘洪聲暫行署理。”（《申報》，1913 年1 月23 日，專電）1 月24日辛漢被江蘇省議會選舉為國會參議院議員。至此，“南京府”和辛漢的知事生涯終于落下帷幕。

綜上所述，施政于原上元、江寧兩縣范圍的“南京府”前后存在近一年，共有兩任知事：方潛（1912 年2 月3 日 至3 月6 日）、辛 漢（1912 年3 月20 日 至1913 年1月20 日）；分為三個時期：內務部之“南京府”（1912 年2 月3 日至4 月6 日）、留守府之“南京府”（1912 年4月6 日 至6 月14 日）、江 蘇 省 之“南 京 府”（1912 年6 月14 日至1913 年1 月20 日）。