賦予副省級城市、省會城市黨委黨內法規制定權的理論探討

任 澎，王 譯

（武漢大學法學院，湖北 武漢 430072）

2016年12月，中共中央印發了《關于加強黨內法規制度建設的意見》（以下簡稱“《意見》”），文件要求探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規制定權。2017年5月，中央決定在沈陽、福州、青島、武漢、深圳、南寧、蘭州等7個副省級城市和省會城市開展黨內法規制定試點，為期1年。這是為在全國全面穩妥推開賦予副省級城市、省會城市黨委黨內法規制定權先試先行、探索實踐，有助于充分地發揮地方黨委的首創精神，在實踐中檢驗具體機制的成效并及時總結經驗，為全黨全國提供可復制、可推廣的制度成果，并形成對中央黨內法規體系的有益補充[1]。但此項賦權也并非“一賦了之”，受賦權地區的黨委制定黨內法規的體制機制還不甚健全，還存在不少理論問題亟待厘清并及時加以規范。本文將就此進行探討。

一、地方黨委黨內法規制定權的歷史沿革

改革開放之后，我們黨的黨內法規制度建設開始走向了程序化、科學化的階段。1990年7月，中共中央頒布了《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），對于黨內法規的制定主體、適用范圍等進行了具體的規定。《暫行條例》在第一章總則第二條中規定：“黨內法規是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區、直轄市黨委制定的用以規范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內各類規章制度的總稱。”明確將省、自治區、直轄市黨委確立為黨內法規的制定主體。但是此后較大篇幅是對于黨的中央組織和中央紀委、中央各部門制定黨內法規的規劃、起草、審定、發布等活動進行的具體規定，對于省一級黨委制定黨內法規的活動僅在第六章附則第二十九條中規定，“依照本條例的基本精神進行”。這在實踐中導致了省、自治區、直轄市黨委在制定黨內法規時出現了無權制定、越權制定、重復制定等不規范現象。

2013年5月，中共中央發布了《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》），這被認為是中國共產黨的首部黨內“立法法”，對于新時期規范黨內法規制定工作，推進黨的建設制度化、規范化、程序化具有重要意義[2]。《制定條例》將《暫行條例》名稱中的“程序”二字刪掉，增加了制定活動的實體性要求，特別是對于黨內法規的制定權限作出了專門規定，在第一章總則第三條中明確指出了中央黨內法規的制定權限范圍和省、自治區、直轄市黨委的黨內法規制定權限范圍，在很大程度上避免或減少了無序制定現象，維護了黨內法規制度體系的統一。同時，將省、自治區、直轄市黨委制定黨內法規的活動納入了《制定條例》的適用范圍，改變了《暫行條例》對于地方黨委制定黨內法規的規定過于模糊的現象[3]。在《制定條例》的指導下，部分省份也相應出臺了相關的實施辦法，如江蘇省頒布了《中共江蘇省委關于貫徹〈中國共產黨黨內法規制定條例〉的實施辦法》，河北省頒布了《中國共產黨河北省委員會黨內法規制定細則》，分別就本省制定黨內法規的權限范圍、制定原則、制定程序等進行了細化規定。

但是，《暫行條例》和《制定條例》這兩部黨內法規均規定了黨內法規在地方的制定機關是省、自治區、直轄市黨委，因此省一級的黨委是黨內法規在地方唯一的也是最低的制定主體。省一級黨委制定的黨內法規中多為宏觀性、原則性的規范，針對地方在基層黨建和作風建設等動態過程中出現的各類問題，省一級黨委制定的黨內法規難以靈活、完全、精細化地加以規制。而副省級城市和省會城市黨委又因缺乏必要的黨內法規制定權限，無法制定行之有效的黨內法規，以應對本地區的現實問題。但《關于加強黨內法規制度建設的意見》發布后，黨中央開始賦予副省級城市和省會城市黨委黨內法規制定權的探索，這一局面將得到轉變。

二、賦予副省級城市、省會城市黨委黨內法規制定權是必然趨勢

（一）副省級城市、省會城市在黨的建設工作中具有特殊地位

此次作為受賦權主體的副省級城市、省會城市在本地區一般居于核心地位，具有強大的帶動和輻射作用，在人口數量、國民經濟、城市規模等領域走在全省甚至全國前列。眾多社區、企業、高校往往集中于副省級城市、省會城市之中，近年來隨著城市化進程加快和城市管理體制改革不斷深化，社區結構、城市經濟成分、高校管理模式也發生了深刻變化，這就對副省級城市、省會城市做好黨的建設工作提出了新的更高要求[4]。

現有的城市社區在開展黨的建設工作時存在著一些突出問題：一是體制不順，黨組織橫向協調和縱向領導的權威性較小、“管不了”轄區各相關單位；二是服務資源短缺，服務能力相對不足；三是黨員的參與意識參差不齊，多數居住在社區的在職黨員、駐區單位黨員、新經濟組織和新社會組織中的黨員共建意識比較淡薄。這些問題嚴重影響城市基層黨組織的生機與活力，影響黨的執政能力提高和執政基礎的鞏固[5]。

副省級城市、省會城市也往往密集分布著國有企業和諸多非公有制企業。其中國有企業黨的建設有兩大問題，一是現代企業制度中的法人結構和黨組織如何有機結合，二是黨的常規活動及黨務工作如何融入企業并發揮應有的作用[6]。非公有制企業黨的建設普遍存在三方面的問題，一是誰來抓非公企業黨的建設，二是如何實現黨組織和黨的工作在非公企業有效全覆蓋，三是怎樣確保非公有制企業黨建能夠可持續發揮長效作用[7]。因此，在企業中做好基層黨建工作值得副省級城市和省會城市黨委認真關注并總結提升。

同時，副省級城市、省會城市一般也存在著諸多高等院校及科研機構，隨著改革開放進程的不斷深入和高等教育事業的快速發展，新時代高校黨建和青年學生核心價值觀建設也面臨著各類的新挑戰新問題，例如，如何進一步理順高校領導體制、完善黨委領導下的校長負責制；如何不斷加強院系黨組織建設，增強高校基層黨組織凝聚力；如何處理好黨建與團建的關系，抓好以黨建帶團建等等[8]。

綜上，副省級城市和省會城市黨委在黨的建設方面具有獨特而重要的作用，賦予其在基層黨建、作風建設等領域的黨內法規制定權，有利于充分地發揮基層組織在推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧中的作用，有利于提升基層黨組織和黨員隊伍的創造力、凝聚力、戰斗力，為黨內法規制定權主體繼續擴容探索出新的方法、形式和途徑。

（二）堅持民主集中制、發揮地方黨委主觀能動性的必然要求

民主集中制是我們黨長期堅持的一項原則，既要維護中央權威和統一領導，又要充分發揮各級黨組織的積極性、創造性。黨的十八大以來，中央和地方各級組織抓基層黨建的力度大為增強，然而我們也應清醒地認識到，當前基層黨建工作中還存在著諸多突出、棘手的問題。創新主體權力越位，創新對象權利受侵現象也時有發生；眾多項目同時由不同部門推行，彼此之間缺乏聯系，不求整合；評價基層黨建工作的機制也不夠健全[9]。在黨的作風建設方面，形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風最為人民群眾深惡痛絕，反“四風”又具有長期性、復雜性、艱巨性。雖然中央黨內法規和省級黨內法規具有普遍適用性的特點，但也只能是對相關領域做原則性的概括規定，很難做到而且無需做到事無巨細均加以規制。在上位黨規無法及時供給時，就需要率先賦予副省級城市和省會城市黨委以黨內法規制定權。

在黨內法規制度推進的過程中，副省級城市和省會城市黨委有其獨特優勢，更易于把握地方的特殊性。針對基層黨建和作風建設等領域出現的問題，在不同的地域會出現異質性，因此也就形成了多元化的解決方式需求。這就使得具有獨特的“地方性知識”成為必要，由掌握更多本地信息、了解更多本地實際情況的地方黨委來制定黨內法規則更具有針對性和精確性。同時，副省級城市和省會城市黨委制定的黨內法規也彌補了上位黨內法規過于原則性的制度短板，結合實際情況制定對上位黨內法規具有執行性和補充性的黨內法規，豐富了基層治理的制度資源。

（三）彌補黨內規范性文件不足的要求

長期以來，制定和頒布黨內規范性文件一直都是各級黨組織開展工作的重要方式，對于統籌協調黨的建設工作發揮了重要的作用。但是，相較于黨內法規，黨內規范性文件的規范性不足，效力位階還較低。在表述形式方面，黨內法規的內容應當用條款形式表述，而規范性文件一般不用條款形式表述，政策性話語居多；在內容方面，黨內法規通常要對違規責任及其追究作出明確規定，規范性文件則不一定要作出這方面的規定；在審核批準程序方面，黨內法規更為嚴格，一般要求采用會議審議批準方式，而規范性文件多采用領導傳批方式；在效力方面，同一主體制定的黨內法規與黨內規范性文件，前者效力一般高于后者[10]；在發布形式方面，黨內法規在獲批準后一般應當公開發布，而黨內規范性文件一般無此要求，這也就在客觀上導致了普通黨員無法獲知黨內規范性文件；在貫徹執行方面，黨內法規的貫徹執行依靠黨的紀律和其他各種規范，有剛性約束力和強制力，而規范性文件的執行通常要靠黨內的行政措施和方法，約束力和強制力較黨內法規弱[11]。

因此，賦予副省級城市、省會城市黨委一定的黨內法規制定權，有利于有效彌補其制定的黨內規范性文件的不足，為治黨管黨提供更具權威和約束力的、明確具體便于執行的行為規范，使黨的建設沿著科學化、制度化軌道不斷向前推進。

（四）形成完善的黨內法規體系的必然要求

《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013－2017年）》提出黨內法規制定工作的目標是“基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規制度體系框架”，到建黨100周年時，“全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系”。賦予副省級城市、省會城市黨委黨內法規制定權，有利于形成不同位階、不同效力的黨內法規，促進黨內法規體系內部總體科學和諧統一；有利于使黨內法規體系更加符合我國國情和各地實際情況，切合黨的建設和黨的工作實際需要；有利于及時總結黨的建設和黨的工作實踐，并將實踐中的經驗上升為黨內法規，并繼續服務于黨的建設和黨的工作，使黨內法規建設始終隨著實踐的發展而發展，隨著實踐的進步而不斷完善。

三、賦予副省級城市、省會城市黨委黨內法規制定權可能出現的問題預測

（一）立規主體下探帶來立規質量下滑

立規應當是一種以精確的方法和技巧來準確表述客觀規律的科學活動和技術活動[12]。但此次將黨內法規制定權下放至副省級城市和省會城市黨委，短期來看，會造成立法質量的下滑。

1.立規機關工作人員的素質會影響立規質量。因副省級城市和省會城市的黨委是首次被賦予黨內法規制定權，其立規機關中大部分工作人員沒有相關的工作經驗，有的地方立規機關的人員無論在立規觀念、立規技術運用、立規經驗方面甚至文化水平上都遠遠滿足不了從事制定黨內法規的需要。而且，部分地方黨委目前還沒有專門從事立規工作的內設機構，個別地方更是嚴重缺乏相關的專業人才。此外，雖然同為副省級城市或省會城市，但地處東部沿海地區的城市黨委在人才等硬件條件上也是普遍優于中西部地區的城市黨委，這種客觀因素造成的差異不得不引起重視[13]。在此情況下制定的法規很可能會過于籠統，過多重視定性要求而忽視定量要求，使得黨內法規缺乏可操作性[14]。

2.與現實契合度不夠緊密影響立規質量。根據中央的本意，在中央黨內法規出臺后，地方黨委在出臺細化措施或配套規定時應著重結合本地特色，但實踐中多為簡單地模仿上位黨內法規，甚至只是機械地照搬照抄，為制定而制定，不考慮自身實際[15]。因此，不能不考慮有的副省級城市、省會城市可能只是為了完成中央交代的立規任務而制定沒有針對性和可行性的黨內法規，使得制定的法規與地方實際難以對接，不僅造成立規的落后，更是容易導致黨內法規實際執行中的困難[16]。

（二）制定程序不夠嚴密的擔憂

目前，地方黨委在制定黨內法規的過程中調查研究不夠充分，沒有深入基層一線，沒有了解真情實據，存在閉門造車的現象，規定的措施辦法不切合實際，缺乏針對性；征求意見不夠全面，沒有廣泛聽取黨組織、黨員及專家學者的意見[17]。此次賦權之后，很可能會出現副省級城市、省會城市黨委包辦黨內法規建設的全部工作，而基層黨組織和黨員在制定過程中的參與度低，只能執行和遵守黨內法規，這不僅與黨內民主和現代法治對法律制定的要求相悖[18]，而且在黨內法規正式出臺后其接受度和認同度也會大打折扣。

（三）與上位黨內法規相抵觸

在制度系統論中，“只有同一母系統內的各個系統遵循同樣的邏輯運行時，整個系統才是良性互動的。”[19]同國家法律體系一樣，黨內法規制度體系同樣要注意科學規劃，避免制度沖突。《制定條例》第二十五條第三款規定，省區市黨委制定的黨內法規不得同中央紀委、中央各部門制定的黨內法規相抵觸。根據類推解釋的原則，副省級城市、省會城市制定的黨內法規同樣不得與中央黨內法規、中央紀委、各部門制定的黨內法規相抵觸，同時也不得與作為其上位法規的省級黨委制定的黨內法規相抵觸。在《制定條例》中，已對中央黨內法規，中央紀委、中央各部門和省級黨委制定的黨內法規的權限做了明確規定，此番對于副省級城市和省會城市只賦予了基層黨建、作風建設領域的黨內法規制定權。在具體運行之中，因制定水平、地區利益等因素影響，可能會出現副省級城市、省會城市黨委制定的黨內法規同上位的黨內法規相抵觸或者沖突，甚至出現其超越自身權限制定黨內法規，從而侵越了上位黨內法規的權限。因此，確保副省級城市、省會城市黨委制定的黨內法規與上位黨內法規不抵觸、相協調是在試點過程中需要注重并加以解決的問題。

（四）與法律銜接不暢

現代化治理模式的建構，不僅需要傳統的以國家法為代表的“硬法”的參與，也需要以黨內法規為典范的“軟法”機制的協同。因此，“軟硬混治”的新型治理模式的確立，就為黨內法規與國家法的交融和合作奠定了時空范疇和制度空間[20]。但是我們不能否認，在規范對象、制定程序、適用范圍、技術要求、程序要求等方面，黨內法規與國家法律之間存在著很多的不同，這就容易導致副省級城市和省會城市黨委制定的黨內法規與國家法律存在銜接不暢的現象。

目前副省級城市和省會城市黨委制定的黨內法規是調整基層黨建和作風建設等領域的，由于黨員干部存在身份競合，所以在對其進行規制時會存在黨內法規與國家法律邊界不清的現象。此外，地方黨內法規立規工作部門與國家立法工作部門之間缺乏聯動機制，導致二者之間的銜接不夠，調整領域存在空檔和斷層。同時，地方黨內法規可能會對國家法律保留的領域進行規制，侵犯國家立法權限。此外，法規之間競合處理不協調，對于既違反地方黨內法規又違反國家法律的黨員是先依據法律移送司法機關還是先依照黨紀進行處理，目前僅是依靠慣例來實行，尚未有規范有效的機制來予以協調[21]。

四、完善副省級城市、省會城市黨委黨內法規制定權的法治路徑

（一）不斷提升副省級城市、省會城市黨委制定的黨內法規質量

1.要做好立規人才的培養和儲備工作。黨內法規的制定對于立規人員的素質要求非常苛刻，需要加強對于副省級城市和省會城市黨委立規工作人員的業務培訓，培養一批具有堅定政治信仰和改革創新精神，并對國家法律體系和黨內法規體系均能良好掌握的專業立規人才，提高其立規水平。此外，也有必要嘗試建立長期的立規人才儲備計劃，從優秀的黨務工作者、司法機關工作人員、律師、高校教師中遴選出立規人才儲備庫，以為將來在全國全面鋪開賦予副省級城市、省會城市黨委黨內法規制定權奠定堅實的人才基礎。

2.提高黨內法規的針對性和可行性。針對工作中可能出現的“克隆”現象，要樹立問題意識，堅持從本地區實際出發，在研究新情況、總結新經驗的基礎上確定制定項目。要注意增強黨內法規的可操作性，黨內法規的內容一定要具體明確、簡便易行，既有實體要求，又有程序規定；既有原則，又有具體；既有權利，又有義務；既有行為要求，又有責任追究，切實提高制定的黨內法規的針對性和可行性[22]。

（二）推動制定程序的完善

要以落實黨員的知情權、參與權為重點，在盡可能大的范圍內征求意見，建立基層黨組織和普通黨員的參與機制、黨內法規制定過程的信息公開機制以及黨內法規的民主表決機制，以充分吸收基層黨組織和普通黨員參與到黨內法規的制定過程中來[23]。對設計黨的重大政策、黨內重要決策、黨員重大利益等事項的黨內法規，可以向全黨征求意見；對社會關注度高的重要黨內法規，可以進行黨外論證，通過舉辦聽證會、專家咨詢會等方式征求專家學者和普通群眾的意見[24]。

（三）增強與上位黨內法規的協調性

1.確保與上位黨內法規不抵觸，遵循上位黨內法規保留原則。不抵觸是黨內法規制定必須遵循的基本原則，副省級城市和省會城市制定的黨內法規不能同黨章、中央黨內法規、中央紀律檢查委員會、中央各部門制定的黨內法規和省級黨委制定的黨內法規相抵觸。同時，將行政法學中法律保留原則遷移到黨內法規體系中，在副省級城市、省會城市黨委制定的黨內法規與上位黨內法規的關系中，也應當嚴格遵循上位黨內法規保留原則，強調某些事項只能由上位黨內法規來制定。《制定條例》第三條規定了八項只能制定中央黨內法規的事項，同時也對中紀委、中央各部門制定的黨內法規和省級黨委制定黨內法規的范圍作了明確界定，目前《意見》也只賦予了副省級城市、省會城市黨委在基層黨建、作風建設方面的黨內法規制定權限，因此其在制定黨內法規時應嚴格遵循上位黨內法規保留原則，不侵越上位黨內法規的制定權限。

2.增強對上位黨內法規的執行性和補充性。我們黨實行民主集中制的原則，強調民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合。運用民主集中制指導黨內法規的制定，其導向就是副省級城市、省會城市黨委制定的黨內法規必須以上位黨內法規為依據，增強對上位黨內法規的執行性和補充性。

一要注重對上位黨內法規的執行性。上位黨內法規一般具有全面性和較高程度的抽象性，副省級城市、省會城市黨委制定黨內法規時需要結合本地區的黨情、市情、民情對上位黨內法規進行細化，使得上位黨內法規在本地區生根發芽。二要增強對上位黨內法規的補充性。對于上位黨內法規并未作出規定的事項，副省級城市和省會城市黨委可以在權限范圍內發揮自身的主觀能動性，制定規范本地區特定事項的黨內法規，對上位黨內法規作出補充。

（四）促進與法律的銜接和協調

一是副省級城市、省會城市黨委在制定黨內法規時不得侵越地方立法權限，不得對法律保留的領域作出規定，對應當由設區市立法所規定的城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等事項不應涉及。二是不與地方立法相沖突，黨內法規對黨組織的工作、活動和黨員行為的規范，不得與國家法律、法規等對普通公民、一般社會組織的具體規定相沖突[25]。三是要做好與法律的銜接和協調，形成制度合力。建立副省級城市、省會城市黨內立法規部門與本級人大的溝通協調機制。研究解決黨內立法與國家立法中需要雙方協作和配合解決的問題，共同開展論證與調研，保證相互銜接與照應，確保副省級城市、省會城市黨內法規立法規劃與國家法制建設的總目標相配套，內容上與國家法律相協調[26]。

同時，從規范體系的自身發育程度來看，由于黨內法規體系目前還處于發展階段，此番賦予副省級城市和省會城市黨委黨內法規制定權更是尚處于試點探索階段，相較而言，國家法律體系具有相對完整的內部體系和較為嚴謹的內部邏輯，就需要黨內法規以國家法為鏡鑒，從而促成其內部體系的規范化和內部邏輯的合理化[27]。

（五）健全黨內法規備案審查機制和實施后評估制度

1.副省級城市、省會城市黨委制定的黨內法規要向所在省、自治區、直轄市黨委備案。《制定條例》第三十條規定：“中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規應當自發布之日起30日內報送中央備案，備案工作由中央辦公廳承辦。”根據下備一級的原則，省級黨委應當根據工作需要建立起備案制度，副省級城市、省會城市黨委制定的黨內法規應在發布后一定期限內報送省級黨委備案，具體的備案工作可以由省級黨委的辦公廳（室）承辦。備案審查的內容包括是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸，是否同憲法和法律不一致，是否同上位黨內法規和規范性文件相抵觸，是否與其他同位黨內法規和規范性文件對同一事項的規定相沖突，規定的內容是否明顯不當，以及是否符合制定權限和程序等六項[28]。針對副省級城市和省會城市黨委報備不及時不規范、反饋不及時不全面、糾正不及時不到位的情況，完善備案工作考核評價機制，增強剛性約束。

2.建立副省級城市、省會城市黨委制定的黨內法規實施后評估制度。為及時掌握黨內法規的執行情況、實施效果、存在問題，可以借鑒全國人大常委會、國務院立法后評估的經驗和中央紀委黨內法規實施后評估的做法，對于副省級城市、省會城市黨委制定的黨內法規實施后評估的主體、內容、方式、標準和步驟作出規定，適時組織專門力量對一些關系全局、黨員群眾關注的重要黨內法規開展實施后評估，積累制定經驗，提高制定質量[29]。●