大數據時代行政執法精細化的邏輯、面向與進路

賀譯葶

（湖南工業大學法學院，湖南 株洲 420012）

精細化是現代管理學中格外強調的一種管理理念，它被視為科學管理的第二個層次，而第一個層次為規范化，即在實現規范化的基礎上，更高層級的管理目標為精細化，精細化特別強調標準的全面執行及細節處理的程序化。精細化管理理念自科學管理之父泰勒提出后，即沿用推崇至今，足見其實用價值。十八屆五中全會公報提出要加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建、共享的社會治理格局，首次在政府公報中強調將精細化管理理念應用于社會治理領域，而行政處罰是政府進行社會治理的重要手段，亦是政府在社會治理過程中頻繁應用的強有力的治理方式。那么，推進社會治理的精細化，必然要求政府社會治理方式的精細化，亦涵蓋行政處罰的精細化。

一、行政執法精細化的內涵與要求

從字面上理解，精細化中的“精”主要指精確，“細”指細致、具體，而“化”則指趨向精確、細致、具體的一種事物發展狀態。目前，行政執法精細化并沒有明確的內涵，但通過不同學者對社會治理精細化的描述，不難引申出行政執法精細化的內涵與要求。

（一）社會治理精細化涵括行政執法精細化

社會治理精細化即指“在社會治理活動中引入精細化理念與原則，利用更低的成本、更專業的治理手段，實現更優質、更關注細節和更加人性化的治理效果。即按照精益、精確、細致、嚴格的原則，以標準化、科學化、規范化、人性化的思路，實現社會治理理念、制度、手段和技術的精細化，實現社會治理活動的全方位覆蓋、全過程監管、高效能運作。”[1]社會治理精細化主張通過培育社會治理的精細文化、構建“精明行政”體系、構筑多元主體治理格局、建立現代信息技術與基層社會治理的互促機制等方式，實現精細化社會治理的轉型提升[2]。由此可見，精細化強調的是細致、專業、規范、全面、高效等目標，提倡科學量化、信息共享、協同合作，將社會治理事務化繁為簡，化模糊為清晰。那么，行政執法精細化即為在行政執法過程當中引入精細化的理念，以更低的執法成本、更規范更專業的執法手段，實現更優質、更關注細節和更加人性化的執法效果。“精細化”的行政執法應處處體現精確、細致、嚴格、高效要求，通過建章立制、細化規則、信息共享、優化流程等來全面提升行政執法效能。

（二）行政執法精細化是基于規范化基礎上的精細化

雖然社會治理精細化可涵括行政執法精細化，但社會治理側重強調的是政府、社會組織、企事業單位、社區以及個人等多元治理主體通過合作、平等對話、溝通協商的方式來處理社會事務，解決社會問題或者規范社會組織、個人的行為。這其中，社會治理既包含公權力介入的“他治”情形，即為存在不能依靠公民或私人主體自治解決的社會秩序問題時，由國家機關出面治理的情形，也包含社會組織、社區、社群自我調節、良性互動的“自治”情形。雖然這種“自治”也是在法律規制的前提下，由社會組織或公民個人自我管理、自行治理、自主行使權利，但其遵循的是“法無禁止即可為”的原則，因而在選擇治理的方式、手段、模式時皆具有較大的靈活性。但行政執法作為一種典型的“他治”手段，格外強調合法、公正、嚴格、文明等規范性要求，行政主體依照行政執法程序及有關法律法規的規定，做出影響相對人權利義務的行政法律行為，應由法律嚴格規制，其靈活性自然就不及自治手段。而精細化的社會治理更關注人性化的治理思路和人性化的治理效果，那么自治主體在治理的過程中必然不會限制對治理方式靈活性的考慮，甚至只要某一靈活性的治理方式是有效的，即會為社會自治主體所采納，甚少因受到不規范之指責而棄用。反觀行政執法主體在選擇執法手段、方式時則要審慎得多，行政機關這種國家機器意義上的組織作為他治的主體，對管轄范圍內的公民、組織而言是一種必要的法律預設，其法律地位及其在社會治理中的角色決定了行政機關參與社會治理的手段應更強調法律意義上的規范性，即不得因精細化對靈活化和人性化治理理念的追求而犧牲法律對行政執法規范化的基本要求。因此，行政執法精細化是基于規范化基礎上的精細化，是對現行行政執法體制機制、方式方法進行改進、優化和提升，是精確判斷和把握影響行政執法各種影響因子，精準規制行政執法全過程，把濫用職權、消極作為、肆意裁量等偶發行為出現概率降到最小的行動過程。

（三）行政執法精細化致力于解決“粗放式”處罰流弊

與“精細化”行政執法相比照的是“粗放式”處罰，“粗放式”的行政執法主要有以下表現：一是執法與否存在隨意性，即行政機關作為或不作為，全部作為或者部分作為皆有較大的解釋空間，導致處罰不力；二是濫用處罰權，譬如行政處罰中偏重以財產罰替代人身罰，或者以財產罰為目的限制人身自由，導致處罰不規范；三是超越職權，如行政處罰中存在以罰代刑的錯誤做法或者在欠缺法律依據的情況下實施了具有處罰或制裁性質的行政行為；四是裁量隨意，行政執法中存在同案不同罰、執法不公、執法隨意的情形，導致處罰欠缺公信力。“粗放式”行政執法的危害顯而易見，而行政執法精細化的目的即在于消除“粗放式”行政執法的弊端與漏洞，提升行政執法的規范性、科學性及實效性。在大數據時代，抱陳守舊的行政執法理念必然為時代所淘汰，行政執法精細化是政府社會治理創新與變革的必然方向，而大數據時代則為行政執法精細化提供了資源與技術條件。

二、大數據技術與行政執法精細化的邏輯關聯

當前，大數據技術在各領域各行業的融合發展已經成為勢不可擋的時代潮流，無論司法審判工作方式，還是政府監管模式皆在大數據技術的沖擊下發生著重大改變。大數據時代的到來，意味著擁有并善于利用大數據技術，相當于掌握了改進工作模式的利器。大數據技術對于提高行政執法決定的科學性、行政執法工作的預判能力、處罰效率效果及處罰行為的正確度皆大有裨益，而科學化、高效化、精確化皆為行政執法精細化的內在要求。

（一）大數據技術的應用催化行政執法精細化

十八屆四中全會提出要“加強行政執法信息化建設和信息共享，提高執法效率和規范化水平”，這意味著利用海量信息與大數據技術優化行政執法工作勢在必行。一方面，大數據計算、互聯網鏈接等新技術的應用，給行政執法的變革與創新帶來了機遇。藉由大數據資源與技術可以將互聯網、云計算以及智能終端技術與行政執法工作智能融合起來，實時收集行政執法所需的信息，并借助智能終端技術促成行政執法過程的精準化、數據化和科學化。如通過對海量執法信息的整合與各類執法、監管數據的共享，可有效降低執法成本，合理分配執法之人力資源；通過對執法信息的全面掌握及精準分析，可科學組織、指揮、協調各部門的執法活動，促進行政執法之部門協同；通過利用互聯網技術，建立數據分享平臺，可調動公眾廣泛參與行政執法活動的積極性，并藉由數據分析結果對行政執法活動做出客觀評價，增加公眾對行政執法工作的認同度，實現行政執法監督與評價的精細化。另一方面，大數據時代對行政執法工作提出了更高的要求，數量龐大、來源分散、繁雜多變的大數據將倒逼傳統行政執法模式的轉換，探索并掌握與行政執法密切相關的數據收集、分析及應用技術，依托大數據建立起運轉高效行政執法體系。傳統的行政執法模式是一種經驗式、隨機式的執法模式，對違法行為的查處力度往往取決于對違法信息的發現及掌握程度，處罰往往是一項概率性事件。大數據的到來，一定程度上改變了公眾行為的方式與路徑，在數字世界里，人人都會留下電子“腳印”或“指紋”[3]。這意味著，在大數據時代，人們的行蹤、喜好、行為方式等都被數據信息嚴密監視著，大數據技術的應用亦改變著行政違法的方式與路徑，因此，行政執法環境的變遷倒逼著行政執法朝著精細化執法模式轉型。

（二）大數據技術的應用可提高行政執法的效率

行政執法效率低、成本高昂、執法效果不明顯一直是其倍受公眾責問的三大主因。而行政執法成本大小又取決于行政執法的反應時間與行動速度，執法反應時間愈短，采取行動的速度愈快，那么投入的行政執法成本就相應愈少。但行政執法效率的提升及行政執法成本的控制又應以確保行政執法效果為前提，否則執法將失去其現實意義。現實當中導致行政執法效率低、執法效果不佳的原因很多，如監督檢查不力、執法信息收集不完整、執法職責配置不明、執法專業化程度不高等等，而這些問題皆可以通過海量信息共享和大數據技術來改善。如通過搭建行政執法辦案信息共享系統，對執法部門職責進行條目化處理，并對外公布，可以實現行政職責權限的清單化，有效規避執法部門推諉扯皮、消極作為的問題。通過建立統一的行政執法信息監督與統計系統，可優化公民舉報途徑，及時獲取行政違法信息，并快速定位證據獲取渠道。依托大數據技術營建行政監管體系，可彌補運動式、補救式執法治標不治本或反應延遲的缺憾，運動式、補救式的執法活動往往出現于負面影響較大的食品安全問題、環境污染問題或治安管理頻繁爆發時，雖在短期能一定程度地遏制行政違法行為，但卻治標不治本，風頭過后，問題又會重新浮現出來。但借助大數據監管體系，可將海量監管信息轉化為有參考價值的行政執法決策信息，從而提高行政執法的反應速度及有效性。

（三）大數據技術的應用可提升行政執法的精準度

行政執法精準度是行政執法精細化的內在要求，而且也是對行政執法質量進行考核關鍵要素。而海量行政執法信息的收集和大數據技術的應用則能有效提高行政執法的精確度。行政執法的精確度至少應包含以下幾方面的要求：一是行政主體適用法律法規正確；二是行政執法主體認定事實清晰；三是行政執法主體掌握違法證據充分確實；四是行政主體鎖定違法對象精準及時；五是行政執法主體應用執法程序正確規范。以行政主體在執法過程中對法律法規的適用為例，其適用法律法規錯誤的情形在實踐中經常發生，“主要表現為行政法原則與行政法規則、行政單選規則與行政多選規則、行政法上位法與行政法下位法、行政實體法與行政程序法和行政法條款項的適用錯誤。”[4]而通過海量執法信息的收集和大數據分析技術，可將行政主體適用法律法規錯誤的情形進行清晰辨認，析出行政主體適用法律法規錯誤的高頻問題及案件類型并予以重點應對。按照一些學者的理解，行政主體適用法律法規錯誤的范疇包括：置換法律法規位置的錯誤適用；混淆法律法規門類的錯誤適用；誤讀法律法規條文的錯誤適用；顛倒法律法規規制事項的錯誤適用以及曲解法律法規原則的錯誤適用等幾種情形[5]。那么通過行政執法海量數據的分析可精準掌握法律法規適用錯誤在實踐當中的分布概率，并提前采取預防措施。再如，通過對海量環境大數據的收集分析、比對、交互共享及科學建模，可準確預測各類環境污染事件的發展態勢，提前掌握企業排污規律及高危排污信息，及時掌握可能存在違法違規問題的企業信息，進行重點監督檢查，實現對潛在行政違法對象的精準監控。

三、大數據背景下行政執法精細化的實踐面向

（一）以大數據技術推進行政執法權限配置的精細化

行政執法權限配置的精細化可以緩解行政執法權責不明確所導致的競相執法或相互推諉問題。實踐中，行政執法權的配置有單獨授予執法權、多部門分別授權、授予一部門相對集中處罰權幾種模式。這種執法權的配置模式通常又與國家的行政管理體制密切掛鉤，但都存在一定的問題。在“條塊分割”的行政管理體制下，行政執法權一般會依照不同領域配置給相關的政府管理部門，如環境執法權配置給環保部門、治安管理權配置給公安機關，由此形成眾多執法主體。這種執法權限配置模式的弊端在于執法主體過多，權限交叉重疊的概率增大，易導致多部門重復處罰。實際上，擁有環境執法權的政府機構不僅限于環保部門，譬如涉及到噪音污染時，公安部門亦擁有相應的執法權，但噪音是否超出合理的分貝卻往往需要環保部門來測量，因而現實中就可能出現公安部門想執法，但卻因缺乏充分的執法依據而不作為的現象。再以地方控煙執法為例，過去主要由衛生部門來負責控煙執法工作，但近年來的地方控煙立法中，有不少城市選擇了新的執法權配置模式，即由不同部門在各自分管領域分別行使控煙執法權[6]。設置這種權力配置模式的初衷在于改變單一部門執法力量薄弱的舊狀，實現多部門執法資源整合，提升執法力度，但卻又易導致多部門職能難以協調、相互推卸責任、執法工作進展不順的問題。除此之外，實踐當中還有綜合執法模式，即以設置相對集中執法權為前提，將執法權交由一個行政機關行使，但這種執法權配置模式也存在一定問題，如執法權限范圍不明確，綜合執法機關與被集中的行政執法機關之間的關系不協調等問題。由此總結目前行政執法權限配置存在諸種問題的原因：即在執法權責明確的情形下，存在執法力量薄弱的問題；在執法資源整合的情形下，存在執法權限交叉重疊的問題；在執法權限集中行使的情形下，又存在權限范圍難以科學確定的問題。而海量執法信息的收集及大數據技術的應用則可以有效緩解行政執法權限配置過程中的此種困境。

一方面，通過海量執法信息收集與大數據技術的應用，可以精準定位并科學分析目前行政執法權限配置的問題。如在類型化的基礎上，將針對某一監管領域的行政執法權限單獨行使、多部門共同行使以及相對集中行使的幾種情形進行海量執法數據統計分析，析出不同行政執法權限配置模式下的執法效果及其所應對的執法問題之解決程度，以此計量行政執法權不同配置模式下的科學性及有效性，將之作為考量執法權限優化配置的參數。另一方面，通過海量執法信息收集與大數據技術的應用，可以精準掌握不同行政執法機構應用行政執法權的情況，辨別高頻應用的行政執法權及低頻應用的行政執法權甚至設而不用的形式化行政執法權，以此作為科學配置行政執法權的參考依據，譬如，考慮將多部門存在交叉重疊、設而不用的行政執法權予以收回或者單獨配置給執法效果較佳的某個政府部門。此外，借助大數據技術，分析相對集中執法權的權限邊界，探索以海量數據計量來剔除行政執法權限配置模糊的爭議問題。

（二）以大數據技術推進行政執法權力運行及監督的精準化

行政執法不力往往與執法信息收集不完整、執法人員官本位思想嚴重、執法人員專業素質不高、行政執法欠缺有效監督或行政執法欠缺法律法規依據等因素有關。通過對行政執法大數據的云計算，則可較為精準地捕獲一定區域或領域內行政執法權運行過程中存在的問題及行政執法權運行的規律，精準確定一類行政執法問題的存在是由執法人員專業素養不高所致還是因信息收集不完整所致，實現對行政執法權力運行的精準預測與控制。譬如，如若是因行政執法信息收集不完整導致執法不力，那么通過海量執法信息的收集與分析可以提前預測特定區域或特定領域違法行為發生發展的態勢，提前采取監管措施，實現預防違法的作用，或者提前鎖定可能的行政違法對象，一經確認出現行政違法事實即可立馬采取執法行動。行政執法監督向來被視為規范行政執法權力規范行使的利器，但現有的行政執法監督遠沒有發揮出應有的作用，“重立法、輕執法、忽視監督”現象仍然普遍存在[7]，究其原因，既與監督部門缺乏獨立性，權力不足有關；也與監督不力，懲治不嚴有關；更與公民參與監督困難、民主監督不力有關[8]。那么，通過高效采集、有效整合、充分運用國家權力機關、司法機關、社會公眾等不同監督主體參與監督的大數據資源，可以清晰評估不同監督主體參與行政執法監督的成效及存在的問題，并采取針對性改進措施，促進行政執法監督的精細化。

（三）以大數據技術推進行政執法裁量的趨標準化

行政執法裁量的趨標準化并不等于刻板化，亦非要將所有的自由裁量行為皆轉變為羈束行政行為予以嚴格控制，而是要細化行政裁量基準，使行政執法裁量權的行使更為規范合理。“即使是在法律規則規定完備的情況下，也無法避免行政執法人員在事實判斷、法律的取舍上融入個人的價值因素、個性甚至情感，而影響決定的作出。”[9]也就是說自由裁量權無處不在，而行政執法裁量的趨標準化即在于減少裁量的隨意性，盡量避免根據個人偏好、情緒、經驗判斷等肆意作出裁量決定。中共十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度”，首次將建立健全裁量權基準制度上升到了國家戰略層面。但實踐中面臨的困難卻是如何對行政裁量權基準進行科學合理的定位及如何實現行政裁量權基準的科學構造。藉由海量行政執法裁量信息和大數據分析技術，有助于科學評估行政裁量基準生成過程中存在的問題，把握當前行政裁量基準生成模式的缺點及基于不同技術構造形成的行政裁量基準在實踐當中的應用現狀，以行政執法大數據為行政執法裁量基準內容的形成、要素的提取及權重的賦予提供智識基礎，形成更為精確的執法裁量控制模式。

（四）以大數據技術促進行政執法參與主體的多元化

行政執法參與主體的多元化鼓勵除行政主體之外的其他社會組織、公民個人參與到行政執法事務當中來，凝聚行政執法力量，提高行政執法的治理效果。目前，多元主體參與行政執法的方式主要有以下幾種：一是以陳述和申辯為主要表現形式的自助型參與；二是以提供執法決策建議和批評權力濫用為主要表現形式的監督型參與；三是以舉報違法行為和協助執法機關執法為主要表現形式的協助型參與；四是以參與行政執法合作或以私法化手段實現行政執法目的為主要表現形式的合作型參與。借助海量行政執法信息的收集歸類、建模分析，可以清晰獲取多元主體在行政執法過程中參與的比重數據，知悉不同主體參與行政執法的概率、參與的環節、可能采取的方式、路徑及其對行政執法結果產生的影響大小的數據信息，實現對多元主體參與行政執法的精確評估與科學預測，為完善行政執法多元參與法律制度提供更為直觀的參考。此外，行政執法參與主體多元化需以政府信息公開為前提，即公眾參與權的實現應以享有充分的知情權為保障，而大數據技術則為政府信息公開開辟了一種新的模式，即建立一種更具精準回應性的政府信息公開模式，通過對公眾參與行政執法的海量數據的分析，獲取不同參與主體的真實需求及參與規律，從而實現信息需求定位，為特定參與主體提供精準信息。當前，許多國家與國際組織在積極推動政府數據開放（open government data），由政府機關將所持有的大量數據進行數字化，以不受限于特定軟件的特定格式存儲于固定網址，使公眾可以通過網絡搜索并獲得所需數據資料。而政府數據開放有助于保障透明參與，改進公共治理，促進經濟社會發展[10]。未來行政執法過程中不同參與主體的互動必然是基于大數據推動下的更為智能、更為靈活、更為科學的協作方式。

四、利用大數據實現行政執法精細化的科學進路

（一）觀念塑造：理性利用而非全然依賴大數據執法

大數據技術在各領域各行業的迅速發展極大地突顯出其在治理過程當中的工具價值，并逐步影響著行政執法人員的工作及思維方式，而大數據時代亦對行政執法人員提出了更高的要求，即推動執法人員改變過去經驗式、隨機式、概率式的執法方式，轉而借助大數據分析來提升行政執法的效率及精準度。這就要求行政執法工作人員必須主動樹立“用數據說話”的思維意識，把學習和掌握大數據分析及應用技術作為提升行政執法工作質量的重要任務。但大數據技術在我國發展的時間并不長，目前整個人類文明所掌握的全部數據，有百分之九十以上是過去幾年的時間里獲取的，并不能完全呈現出客觀事物或行為發展的全部規律，更何況，在已掌握的數據當中不排除有一部分是“泡沫”數據或者虛假數據。在未來時間里，數據信息還會大幅增加，雖然行政執法人員所掌握的數據量越大越有助于客觀呈現其所想要獲取的執法規律信息，但現有的大數據分析與應用技術并不成熟，海量數據在帶來更多分析文本的同時，也產生了大量的數據噪音，如果數據質量不能被確保，那么數據分析結果對人們權利產生不良影響的概率則更高。大數據本身具有海量、多元、復雜、多變等特征，必須借助先進的計算方法與分析技術才能提煉出有價值的數據信息，這就涉及到數據的算法問題，不同的算法亦可能會得出不同的分析結果，且不排除過程中存在算法偏好的問題，影響人們對事物或行為的客觀評價。因此，在現階段，行政執法人員一方面應樹立開發及應用大數據的思維意識，另一方面又不能全然依賴大數據進行執法活動，行政執法的精細化，需通過大數據搜集與分析技術的發展成熟來逐步推進。

（二）條件鑄造：充分挖掘并合理共享數據資源

大數據在行政執法當中能夠發揮何種作用及將作用發揮至何種程度皆取決于大數據基礎設施的建設完備程度及大數據資源被開發利用的水平。而現實情況并不樂觀，據統計，在國內現有的3000多個政府數據庫中，真正流通起來被利用的不足10%[11]，這說明，現階段對大數據的開發利用還遠遠不夠。目前，行政執法領域的信息化基礎設施建設尚有欠缺，覆蓋全國范圍的執法大數據信息網絡系統尚未建立，地方政府對信息數據基礎設施建設的投入力度明顯不足，并且政府部門間獨立行動的傾向明顯，使得執法數據庫的建設與運行標準并不一致，甚至對同類執法數據的語義表述或者主觀認識都有較大差異。譬如，南寧市交警部門對在一個月內有闖紅燈、運輸撒漏等違法違規行為的駕駛員，采取三次即列入“黑名單”的措施，而廣東省公安廳對外公布的《廣東省道路交通安全信用管理辦法（試行）》中則將交通安全違法記錄累計十次以上的列入一般交通安全失信“黑名單”。顯然，二者對于是否將道路交通違法行為納入“黑名單”的標準并不一致，如果兩項執法信息都通過云端信用信息數據庫的建立，納入到執法信息數據庫信息當中，可能會影響信用信息大數據分析結果的客觀性及數據應用的公正性。此外，雜亂無序的海量執法信息如果不能被科學有效地整理分析，那么它終究只是對人類無用的數據資料，對于執法機關而言，既要做到數據信息互通有無和資源共享，也需盡快建立相對一致的執法數據庫數據錄入與運行標準，為憑借大數據技術的應用實現行政執法的精細化鑄造條件。具體而言，政府應當加大對大數據基礎設施建設的投入，包括硬件、軟件、元數據等基礎設施的投入，建立覆蓋全國范圍的執法大數據信息網絡系統，統一數據庫信息整合標準及開放共享的政府數據內容標準，避免因數據分析的偏離導致執法不公或者因數據信息開放引發隱私權保護爭議。

（三）人才培育與吸收：促成大數據應用技術與行政執法工作的銜接

通過大數據技術、云計算以及智能終端技術與行政執法工作的智能融合實現行政執法的精細化必然要求執法機關具備充足的大數據專業人才，既要懂得有關行政執法的專門法律知識，也需懂得大數據收集、分析與利用技術。而目前，政府部門還沒有形成專業的大數據人才隊伍，對大數據資源的處理更多地停留于簡單收集與統計層面，復合型的大數據人才還極為欠缺。據專家估算，目前中國大數據市場人才需求量至少有150萬人[12]。大數據人才是具有復合型專業知識的人才，既要懂得IT、系統、硬件和軟件等技術的應用，也要懂一定的統計學、數學及算法知識，同時還要配備從業領域的專業知識，政府可以此為導向培育復合型的大數據人才。具體而言，政府可依托高校、科研機關及企業建立大數據人才“產學研”聯動培養機制，充分發揮其各自的人才培養優勢，既鼓勵從高校、科研機構吸收大數據專業人才進入公務員隊伍，同時也注重把現有的行政機關工作人員送到高校、科研機構或企業去學習大數據知識。政府既要從國內吸收大數據人才，也要從海外吸收緊缺的專業技術人才回國就業。從《2016年普通高等學校本科專業備案和審批結果的通知》中可知，我國已有北京大學、中南大學、中國人民大學等三十多所高校成功申請“數據科學與大數據技術”本科新專業，意味著很快我國第一批“數據科學與大數據技術”專業的高校畢業生即將出爐，政府可通過完善與大數據相關的職業發展規劃來吸引這些高校畢業生就業。此外，出國學習數據科學的人亦不少，我國亦可通過打造人才待遇政策來吸引世界知名大學及研究機構中的留學人才回國就業。

（四）立法跟進：以相匹配的法規體系促進大數據技術在行政執法中的應用

大數據技術的發展與應用催生了一系列新的社會關系形態，也一定程度上改變了人們行為的方式，并沖擊著傳統的政府治理方式，迫使原有規范不得不做出新的調整，甚至圍繞大數據時代所面臨的新問題設計新的制度規范。就行政執法而言，盡管執法者可借助大數據技術來提升行政執法的精準度和效率，但這僅僅是就過去常見的違法形態而言的，如通過個人消費大數據信息來追蹤其納稅能力或繳納罰款的能力。而現實當中可能存在大量利用數據造“假”的行為，即采集的資料可能是真實的、客觀的，但因采用了不同的數據分析方法或處理方式，而得出不同的分析結果，或者說通過技術化地處理大數據信息得出一個被預設好的結論，而實際上所有的數據分析軌跡都是人為預設的。那么，在這種情形下，要論證大數據分析的方式不客觀或不公正本身存在較大困難，或者即便客觀上能夠證明大數據的定向取值存在人為偏好，但卻難以評判這一利用數據算法引導預設結論的行為是否應當承擔法律責任以及承擔何種法律責任，而現有法條對此類行為又欠缺明確的規制依據。這意味著，大數據技術的發展雖然為行政執法的精細化帶來機遇，但同時也潛藏著各種挑戰。當務之急，是盡可能地制定及完善與大數據開發應用相關的法律法規。譬如，跟隨《貴州省大數據發展應用促進條例》、《貴陽市政府數據共享開放條例》的腳步，逐漸完善大數據安全管理法，提升數據處理的嚴謹性與規范性，避免數據被攻擊、竊取或非法使用；完善政府數據共享開放條例，對數據共享平臺的構建、數據共享的范圍、方式、途徑、標準等予以明確規定，避免數據更新不及時或共享標準不一。如果立法大數據系統收集、儲存的數據存在著數據噪音的話，其會影響良好的法律制度的制定，進而對人們的權利會造成不好的影響，因此，必須構建確保數據質量的法律制度[13]。此外，還可借鑒西方國家的立法經驗，制定適宜我國的個人數據保護法或者通用數據保護條例，解決個人數據信息保護與網絡服務提供與監管的難題，將能識別個人身份的數據信息與其他信息區分開來進行重點保護。

總而言之，大數據雖然涵蓋了所有能夠記錄的數據信息，但這些信息只有在被充分分析挖掘后才能釋放出潛在價值，否則它只是一堆數據而非大數據，無以發揮其在行政執法中的應用價值。要以大數據推進行政執法的精細化既涉及執法中如何科學、規范地開發利用大數據的問題，又涉及理性應對大數據技術對行政執法工作提出的種種挑戰。因而，利用大數據的前提是明確大數據技術到底可以為行政執法工作帶來何種改變或沖擊，是遵循傳統行政執法規則借助大數據技術進行技術性執法效果提升，還是基于大數據技術的開發利用對行政執法工作進行重新布局，都有待實踐檢驗。●