全球公共政策的協商民主邏輯及其實現路徑

汪家焰，錢再見

(南京師范大學1.公共管理學院；2.地方政府治理創新研究中心，江蘇 南京210023)

全球化進程的縱深發展在推動世界經濟與政治進步的同時，也帶來了各種全球性問題和全球性風險。這些問題與風險困擾著世界各個國家和地區的發展，使得全球治理面臨著諸多挑戰。近些年來，隨著國與國之間的交往日益增多，國際事務和國內事務的邊界不斷受到挑戰，諸如全球金融危機、恐怖主義、互聯網安全、環境污染、氣候變暖等全球性公共問題日益突出，沒有一個國家可以置身事外。從全球治理的角度來說，全球公共問題的解決過程就是一個制定和實施相應全球公共政策的過程。在現代民主社會，公共政策是一個民主的決策過程，全球公共政策亦應如此。正如“全球公共政策”概念的倡導者之一沃爾夫岡·賴尼克(Wolfgang H.Reinicke)所說：“從質量方面來看，全球公共政策需要在國家之間建立一種新的合作形式。成功的全球公共政策，不僅需要各參與其中的主體在既定的國內主權基礎上展現出合作的意愿，而且還需要他們在實踐中承認并接受其他國家關于集體利益的觀念以及對公共物品的定義。”[1]85-86習近平在十九大報告中發出構建人類命運共同體的時代呼吁，并指出：“中國秉持共商共建共享的全球治理觀，倡導國際關系民主化……中國將繼續發揮負責任大國作用，積極參與全球治理體系改革和建設，不斷貢獻中國智慧和力量。”[2]60構建人類命運共同體理念的提出，無疑為促進全球公共政策提供了一種新的方案，就是以協商民主促進全球公共政策民主化和全球善治的實現。本文正是在這一背景下對全球公共政策的協商民主邏輯及其實現路徑進行的一項初步探索。

1 全球治理中的全球公共政策邏輯：協商民主的視角

自冷戰結束以后，多極化世界格局逐漸形成，在高度復雜性和不確定性的治理環境下，靠某一個或幾個國家解決全球性問題的時代已難以奏效，而是需要全球各個國家共同參與、相互合作。隨著全球化進程的不斷深入和世界政治經濟格局的深刻變革，全球治理理論興起。全球治理是“國際體系中以主權國家為核心的各個行為體的共同合作，通過正式的制度和非正式的安排，協調各自利益和政策，以應對全球化時代人類社會所面對的各種跨國和國際挑戰，并支持各個國家實現國家治理水平提升的活動”[3]。治理強調的是多元治理主體的協作[4]，全球治理理論的核心內涵體現的是全球共治，而非強國主導的霸權政治，集中體現為“平等、民主、合作、責任和規則”等五個關鍵詞[5]。因此，從民主的邏輯上我們可以推斷出，與全球治理相適應的民主機制應當是協商民主。協商民主被認為是一種“人民通過廣泛參與、信息共享和公開討論的途徑行使權力并達成共識的公共決策方式、公共組織形態和公共治理形式”[6]。戴維·米勒(David Miller)也認為：“當決策是通過公開討論過程而達成，其中所有參與者都能自由發表意見并且愿意平等地聽取和考慮不同的意見，這個民主體制就是協商性質的。”[7]201由此可見，協商民主倡導的理念與全球治理的核心內涵是一致的。盡管說以協商民主來推進全球治理還未在全球舞臺上發展成熟，但應是作為全球各國共同努力的目標。

以聯合國等國際性組織為基礎的全球治理機制得到了一定的發展，并促進了各主權國家在解決全球共同問題時逐漸由以國家利益為核心的對抗路線走向以民主協商、談判為核心的合作治理。中國也積極參與全球治理，并一直以負責任的大國形象秉承和平共處、構建和諧世界的理念積極參與全球治理，從推動金磚國家、上海合作組織、“一帶一路”倡議等區域性合作框架，到提出構建人類命運共同體的全球治理理念，中國政府在全球治理的協商民主實踐中發揮了重要的作用。從實踐來看，全球治理往往都是通過制定和實施相應的全球公共政策來實現的。全球公共政策是指各個主權國家、國際非政府組織等治理主體為了解決關乎全球公共利益的公共問題，在全球范圍內制定和實施的公共政策，它具有全球公共性、正義性、普遍約束力等特征。與國內公共政策相比較，全球公共政策過程超越了主權國家的權力結構，主權國家不再是公共政策過程中的唯一權力主體，而是作為全球公共政策網絡中的一個行為主體參與全球公共政策的過程。因此，要使全球公共政策建立在民主而非霸權的基礎之上，就需要各個行為主體平等參與、協商決策、達成共識和共同分擔全球公共政策責任。由此可見，協商民主與全球治理、全球公共政策具有緊密的邏輯關聯：協商民主是全球治理的應然方式，而全球治理則是通過具體的全球公共政策來實現的，因而構建民主協商的全球公共政策模式就成為實現全球治理民主化和全球善治的應然邏輯。具體而言，這一邏輯體現在以下三個方面。

1.1 維護全球治理中主權國家平等性的內在要求

在國際關系中，堅持主權國家相互平等是首要原則。對于全球治理來說，主權國家無論大與小、強與弱，其參與全球治理的平等權利都應當得到切實的保障。換而言之，任何一個國家都有參與全球治理過程并理性表達自身利益訴求的平等權利，而不是弱國只能淪為強國獨奏的聽眾。全球智囊組織羅馬俱樂部的創始人奧銳里歐·貝恰(Aurelio Peccei)指出：“從長遠來看，作為富裕的國家，要認識到這個狹小的地球不是他們隨意地相互爭奪，打敗別國，或者依仗強大，使弱小國家服從，從而使自己獲得利益的場所，而是我們大家分開而又共同居住的地方，是大家互相依存的地方，是共同富裕或貧窮的地方……那種企圖分割世界，使其變成狹隘的民族國家的大雜燴的想法和做法，只會阻礙我們很好地利用地球，擴大現代人日常的惡行所帶來的惡果。”[8]62-63如果不能有效解決各國在全球治理過程中話語權力不平等的現象，全球治理會淪為少數幾個強權國家利用全球舞臺追求自身利益的工具。

從全球公共政策過程來說，構建一種協商式的全球公共政策模式正是維護全球治理中主權國家平等性的內在要求。艾麗斯·馬瑞恩·楊(Iris Marion Young)認為，協商民主包括四個要素：一是“包容性”，所有受到影響的公民都應當被包括在討論與決策過程中;二是“政治平等性”，所有受到影響的公民都享有平等的權利和有效的機會來表達他們的利益和想法;三是“合理性”，參與者要有開放的胸懷和認真傾聽的態度，愿意在深思熟慮后改變個人不合理的偏好;四是“公開性”，參與者應當以他人可以理解和接受的方式公開說明自己的利益和偏好[9]23-25。在全球治理場域中，協商民主的這四個要素同樣適用，參與全球治理的各個主權國家只有在平等參與到全球公共政策的公開協商討論中，才有可能合理表達自己的政策訴求和利益偏好，并以相互包容的心態去傾聽他國的利益和想法。通過這一充分協商討論而制定出的全球公共政策，才能體現出各個主權國家在全球治理中的參與效能感，相互之間的主權平等性方能得到有效的保障。

1.2 化解全球治理中全球負外部性的有效方式

全球公共問題的不斷涌現是全球化進程中各主權國家之間相互依賴程度日益加深的結果，因此，這些問題具有全球公共性，需要世界各國共同面對、共同解決。正如聯合國前秘書長科菲·安南所說：“全球化和相互依賴促使我們去重新思考我們該如何管理我們的共同活動和共享利益，因為我們今天面對的許多挑戰超越了任何一個國家可以獨自解決的地步。在國家的層面，我們必須更好地治理;在國際的層面，我們必須學會一起更好地治理。有效的國家對兩種任務而言都是必不可少的。”[10]8-17從全球治理的角度來講，全球公共性來源于公共問題的“全球外部性”特征。伊安·戈丁(Ian Goldin)認為，全球“相互依賴的水平已經倍增，源自高速推進的全球化的外部性或溢出效應也在倍增”[11]6。就性質而言，外部性存在正外部性和負外部性之分，前者是指對他人造成某種有利影響，后者則是指對他人造成不利影響而又不用承擔賠償。如果一國的行為對他國或地區帶來益處或損失而沒有因此獲得報酬或承擔賠償，就是全球外部性的體現。然而，在實踐中大多數全球公共問題都具有負外部性。由于這種負外部性超越了主權國家的邊界，而在國際層面上又不存在超越主權國家的世界性政府，傳統政府框架下靠行政與法律手段化解全球外部性的決策機制在全球層次上難以奏效。

為應對全球公共問題而制定相應的全球公共政策時，世界各個國家存在著不同的利益訴求、價值觀念和政策主張，因而容易存在分歧與沖突。在以和平與發展為時代主題的全球化時代，為了達成符合全球公共利益的全球公共政策，就要求各個主權國家行動者進行協商合作、共同討論解決問題的方案。協商民主通過理性平等的協商討論、審慎思考，能夠包容他者與自己不同的政策主張，甚至改變自己不合理的政策偏好，降低對他國造成的負外部性。弗蘭克·費希爾(Frank Fischer)指出：“一個政策論點是否有效，取決于在相關的參與者之間進行開誠布公的意見交流時，是否能夠抵擋得住最廣泛的反對和批判。有效的政策主張一定來自于七嘴八舌爭論不休最終達成共識的辯論過程。”[12]226從這個角度來說，構建協商式的全球公共政策模式是化解全球治理中負外部性的有效方式，它可以使全球各主權國家在制定全球公共政策的過程相互坦誠地進行充分交流與理性辯論，最大程度地達成共識，制定符合全球公共利益的全球公共政策，從而有效解決全球公共問題。

1.3 克服全球治理中票決民主機制缺陷的必要補充

從民主的實現形式來說，有票決民主和協商民主的區別。實際上，對于現代民主實踐來說，這兩種民主形式都是不可或缺的，它們各自并不能成為獨立而完整的決策過程，只有兩者有機結合，才能真正實現決策民主化。在公共政策過程中，由于利益訴求的多元化，意見分歧是客觀存在的，協商也不可能達成完全一致，最終決策方案的選擇還需要通過票決民主來實現，否則只能議而不決。所以，協商論者埃爾斯特(Jon Elster)認為“協商絕對不可能是達成集體決策的唯一程序，它總是需要投票或討價還價或兩者一起作為補充”[13]80。但是，這并不意味著協商民主不重要，缺乏充分協商討論的票決民主很容易成為世界體系中不平等的根源。

在當前的全球治理體系中，票決民主依然是發揮重要作用的一種民主形式，尤其是聯合國中常任理事國的“一票否決制”常常成為大國之間利益博弈的工具。作為全球公共利益承載者的全球公共政策，更加需要通過協商民主與票決民主的相互結合才能及時有效地解決全球公共問題。但是，國家的實力強弱往往意味著其在票決中的實際影響力大小，主權國家之間的實力不均衡也就給票決民主在全球公共政策過程中占主導地位提供了可能，這也是當前全球治理過程中利益博弈的現實寫照。因此，在全球治理中引入協商民主的機制，通過構建協商式的全球公共政策模式可以使各參與方在決策之前進行充分的協商辯論，各自的利益都得到合理的表達，并在協商討論中實現偏好轉換和理性說服。以此克服全球治理中票決民主機制的缺陷，提升全球公共政策的合法性和有效性。

2 協商民主促進全球公共政策的功能及其限度

如上所述，全球治理的協商民主模式強調各參與治理的行為主體通過理性平等的對話來共同商討解決全球問題的方案，從而實現多方合作共治。就全球公共政策過程而言，這一治理模式具有維護全球公共政策的正義性、提升全球公共政策制定的效率、增強全球公共政策的約束力等積極功能，進而促進全球公共政策公共性的本質屬性和全球公共利益的實現。然而，由于主權國家在當前的全球治理體系中仍然占據主導地位，全球公共政策過程中的協商民主運行還面臨著諸多挑戰與困境。

2.1 維護全球公共政策的正義性

作為對社會價值的權威性分配，公共政策在倫理向度上以正義性為價值導向。公共政策的正義性是達成政策共識、實現公共利益的基本前提，全球公共政策亦是如此。公共政策的正義性是指有效消解政策負外部性的一種政策狀態，是在政策實踐中對政策的負外部性進行有效避免和治理的一種政策結果。具體而言，政策正義需要滿足兩個條件，即在既定的政策條件下根據政策的規定，如果一個主體既不會因為他的行為而對他人的利益產生不利影響，也不會因為不能獲得他應得的行為收益而蒙受損失，那么這項政策就是正義的。在這里，兩個條件是嚴格限定并且同時滿足的，缺少一個就不能構成政策正義[14]。正義有程序正義和結果正義之分，就公共政策而言，由于決策主體的有限理性，制定一個判定決策結果正義的統一標準是不現實的，因此公共政策的正義性還需要通過程序正義來維護。公共政策的程序正義是指在公共政策議程設置、制定、執行、監督、評價與終止的全過程中，按照法定的順序、方式與步驟做出政策選擇，以最有效的方式實現公共利益，并充分保障公民民主權利的制度性選擇與行動秩序的總和。對全球公共政策來說，其正義性體現在全球治理體系中的各主權國家依照全球秩序中的國際法、國際公約等國際法律規章，平等地參與全球公共政策過程，共同制定有利于各國利益的全球公共政策，消解全球外部性，最大限度地實現全球公共利益。協商民主的一個基本要素和基礎性條件就是強調參與協商的各主體擁有平等的話語權力，并明確要求協商過程中的話語權力以公共利益為導向，協商參與主體在平等、理性、公開的討論中，超越權力的自利性傾向，實現公共政策的正義性目標。正如菲利普·N.佩蒂特(Philip Noel Pettit)指出的，“任何民主的做事方式，都應該是包容性的、理性判斷的和對話的……它必須是開放的，是指每個人都可以聽到，必須是非強制性的，是指人們不必擔心說出自己的想法;它必須近似于哈貝馬斯所強調的理想的言論條件”[15]。

在全球公共政策的制定過程中，通過引入協商民主的決策方式，有助于優化全球治理的決策過程。這可以為各個全球治理主體提供一個平等協商的有效平臺，促進作為治理主體的各主權國家平等參與全球公共事務的協商，表達各自的利益訴求。同時，治理主體以“他者的身份”聽取其他國家的意見，實現政策偏好轉換，就某一問題逐漸達成共識，將其納入全球決策議程，最終制定出符合正義性的全球公共政策，有效應對全球公共問題。然而，在當前的全球治理體系中，主權國家依然是占主導地位的治理主體，由于發展水平的地區差異，各個主權國家之間的實力是不均衡的，導致他們話語權力的不平等。當今的全球治理體系仍然是工業化進程中塑造起來的“中心-邊緣”結構，這無疑是協商民主在促進全球公共政策正義性進程中必須克服的一道障礙。

2.2 提升全球公共政策制定效率

根據公共政策系統理論，信息系統是公共政策系統中的一個基礎性子系統。從某種意義上來說，公共政策過程就是信息的獲取、加工、傳遞、流動、轉換與利用的過程。尤其是在信息化時代，決策效率需要充足的決策信息作為保證，因此，信息系統的運行影響著整個公共政策過程的運行效果甚至直接影響一項公共政策的成敗。在全球公共政策的制定環節中，需要各個參與主體共享決策信息，相互了解對方的“底牌”才能有效制定符合各國共同利益的公共政策。協商民主強調協商主體之間的信息共享，可以為決策提供充分的信息資源。艾米·古特曼(Amy Gutmann)和丹尼斯·湯普森(Dennis Thompson)指出：“公開是協商的核心，只有在協商過程切切實實地公開的前提下，才能保證民主的責任。在理想型的協商模式下，公民之間是相互負責的，而協商的公開性則要求協商過程的參與者負有說明其提出某項立法或政策動議的道德合理性的責任與義務。”[16]3-7在全球公共政策制定中，各主權國家通過公開透明的協商討論，擺明自己支持或反對某項政策方案的理由或建議，使得這些與協商相關的決策信息可以為各參與主體公開獲取，從而增進相互之間的了解和知情度，并有效地促進政策偏好的轉變，逐漸達成政策共識，推進全球公共政策的制定。

然而，在參與全球協商時由于各主權國家的國家利益與全球利益之間存在一定的張力關系，完全的信息公開是比較困難的。在全球公共政策制定環節中呈現的是一個典型的“黑箱狀態”。與國家內部治理不同的是，全球治理中不同主權國家之間的協商不僅關乎基于全球共同利益的相互妥協與合作，還關乎國家之間因利益分歧而存在的權力較量與競爭。對于主權國家來說，掌握信息的多少就意味著參與協商過程時話語權力的大小，亦即對協商決策過程的影響力和控制力的大小。約瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph E.Stiglitz)指出：“民主過程中的實質性參與，要求參與者必須獲知充分的相關信息，而保密則減少了公眾可獲得信息的質與量，使公眾參與陷入步履蹣跚的困境。”[17]115-156在全球公共政策協商的場域中，主權國家之間實力的強弱差異決定了協商過程中的信息不對稱。一些西方強國為了維護自己國家的利益，在針對不利于自己國家利益而又不愿意做出讓步的時候，就會打著保護國家信息安全或國家機密的理由，選擇隱瞞自己的政策偏好，阻礙政策共識的達成，從而使原來不合乎全球正義的政策得以維持，背離了全球公共利益。這既不利于全球公共政策的有效制定，也不利于全球公共問題的及時解決。

2.3 增強全球公共政策的權威性和約束力

政策制定以后的關鍵是政策執行，即將政策文本轉化為政策行動，解決實際的問題。對全球公共政策來說，經各個國家協商討論達成政策共識以后，最重要的就是各個國家采取一致的集體行動，將政策落實下去，解決全球公共問題。全球公共政策要得到各國政府的有效執行，需要有較強的權威性和約束力。馬克·沃倫(Mark E.Warren)認為：“權威與協商民主之間存在一種必要而共生的關系，它可以促進健康的協商式決策。”[18]換言之，在全球治理中，協商民主是一種有效的民主決策方式，而政治權威則有助于協商民主決策的順利實施，二者相互促進。協商民主鼓勵多元主體參與決策協商，吸收來自多方的智慧，促進決策的科學化與民主化。各主權國家在就全球公共政策進行充分協商的過程中，經過理性的辯論和說服，分歧逐漸縮小，共識逐漸形成，由此制定出的全球公共政策符合各國共同利益的政策，自然會得到各國的普遍認同，因而具有較強的權威性，對各國都具有普遍約束力。

然而，由于在全球治理場域中缺乏“世界性政府”這樣的權威主體，不像國內政策執行中有一個政府的權威進行引導與規制。在全球意識尚未形成的情況下，主權國家之間的競爭狀態會向全球治理領域延伸，將全球治理當作維護本國利益的博弈場，而全球公共政策正是他們競爭博弈的工具。由此，即便是當各國就全球公共問題應對達成共識并制定相應政策后，常常會在具體的執行細則和沖突解決方案上發生分歧，靠協商形成的約束力很難對所有國家起作用。缺乏全球性權威主體的規制，全球公共政策的普遍約束力必然會被削弱，尤其是對那些霸權觀念依然很強的西方發達國家來說，靠自我約束來嚴格執行協商制定的全球公共政策幾乎不可能。

3 優化全球公共政策過程的協商民主路徑

當前，面對全球治理體系中的諸多挑戰，化解全球負外部性，解決全球公共問題簡單來說有兩個方法：要么阻止全球化進程，使全球問題回歸國家內部問題;要么以開放包容的心態相互合作，共同協商解決。人類文明的進程顯然不會也不能走閉關鎖國的歷史退路，各國應共同面向未來，秉持人類命運共同體的全球治理理念，改變現有全球治理體系中的不合理因素。為全球公共政策過程中協商民主的有效運行創建有利條件，使之成為一種可行的全球決策模式，從而促進全球公共問題的有效解決，實現全球公共利益，增進全球福祉。

3.1 構建全球公共政策議程設置的協商機制，消解協商主體話語權力的不平等性

公共政策過程的民主化不僅僅是在決策制定時有民主，更重要的是在議程設置環節實現民主。政策議程設置是指社會問題被認定為政策問題，并被納入決策機構的議事日程或行動計劃的過程。在復雜性社會背景下，面對紛繁復雜的全球治理難題，每個決策者的注意力總是有限的，只能同時關注有限的政策議題并做出決策。正如托馬斯·R.戴伊(Thomas R.Dye)所言：“決定哪些問題成為政策問題，甚至比決定這些問題的解決辦法更為重要。”[19]28對全球公共政策議程設置來說，沒有平等參與協商的話語權力，全球公共政策的共識便無法達成。例如，全球氣候變暖是一個已經被科學證明的事實，但由于西方一些發達國家為維護自身的利益，刻意認為全球變暖不是一個全球問題。從1972年第一次國際環保大會公布的《聯合國人類環境會議宣言》，到1992年聯合國環境與發展大會通過的《聯合國氣候變化框架公約》，再到1997年的《京都議定書》和2009年的《哥本哈根協議》，各個國家之間經歷了長達30多年的談判與協商，仍然對采取什么樣的政策方案來應對存在較大的分歧。因此，在主權國家仍然占主導地位的全球治理體系中，首先需要構建全球公共政策議程設置的協商民主機制，消解協商主體話語權力的不平等性，在協商討論中把全球各國共同關心的問題及時納入全球決策議程。在這里，羅爾斯提出的正義原則對構建平等的全球公共政策議程設置的民主協商機制不無啟發。

一方面，根據機會公正平等原則，構建平等的全球公共政策議程設置話語表達機制。無論國家的強與弱、富與窮、大與小，賦予參與全球治理的各個主權國家平等參與全球公共政策協商過程的話語權力。在國家間實力存在客觀差別的情況下，盡管不可能確保各個國家在全球治理中發揮同等作用，但他們在全球公共政策過程中平等的發言權則應予以保障。在全球公共政策議程設置環節，任何事關全球公共利益的問題無論由誰提出，都應該被納入全球協商的程序中。尤其是西方一些發達國家應摒棄霸權政治的行動邏輯，以人類命運共同體的理念看待各個國家在聯合國的合法平等地位，認真傾聽并尊重他們的聲音。同時，廣大發展中國家可以根據區域發展的共同利益聯合起來，以區域性組織的形式增強自己在全球舞臺上發聲的力度，從而使那些具有全球負外部性的全球和區域性公共問題及時納入全球決策議程并得以解決。

另一方面，根據差別原則，構建弱國在全球公共政策議程設置中的協商能力提升機制。國家實力的強弱必然決定著他們在全球公共政策議程設置過程中發聲的力度是有限的。一些大國強國應該本著全球正義的道義責任感，在全球治理中承擔起大國責任，對那些落后欠發達的國家和地區提供支持與援助，幫助他們提升參與全球公共政策議程協商的能力。只有當這些國家有效解決好國內基本的發展問題，他們才有信心和能力參與全球治理的協商過程，在全球舞臺上表達自己的利益訴求，從而為全球公共政策的正義性貢獻自己的一份力量。否則，即便有平等的參與協商的機會，也會心有余而力不足，最終變為只有那些大國強國關心的問題才能進入全球決策議程，全球協商也會蛻變為不平等的話語霸權，從而損害全球公共政策的正義性。

3.2 優化全球公共政策制定的信息公開機制，防止協商決策過程中的“黑箱”操作

政策議程設置意味著問題即將進入決策程序，但對全球治理來說，與國家內部決策相比，制定出臺解決全球公共問題的有效方案比就全球公共問題達成共識要難得多。因為，從全球政策議程設置到備選方案的選擇中間還有一個國家間利益博弈的過程。從決策的角度來說，博弈就意味著各國在協商決策過程中刻意的“有所保留”，表面上就共同關心的問題協商達成一致意見，實際上依然各自堅持自己的利益和政策立場，相互拉鋸，最終只能在博弈中互相猜忌而損耗資源與時間，導致解決問題的政策方案遲遲不能出臺，錯失問題解決的良好時機。因此，需要構建一種透明的全球治理體系，優化全球公共政策制定的信息公開機制，保證各參與方在全球公共政策制定環節秉持相互信任的原則，相互交換信息，防止協商決策過程中的“黑箱”操作，促進協商結果的早日達成，從而及時解決關乎人類命運的全球公共問題。

一方面，各主權國家在面對全球公共問題時應摒棄狹隘的國家中心主義觀念，樹立一種全球觀念和全球意識。理性審視國家利益和全球利益的關系可以發現，二者其實并非是相互對立的。全球利益實際上是利益發展的一種高階狀態，它離不開國家利益而單獨存在。全球利益是各主權國家的國家利益的聚合，是全球公意的體現。全球問題和全球風險給世界各國帶來的危害是共同的，每個國家都應該擺脫國家中心主義的窠臼，以一種全球意識和全球思維來思考問題，在不傷害本國國家利益的前提下與其他國家攜手合作，共同協商解決問題的方案。實際上，國際關系并不一定是零和博弈，國家之間可以通過合作來實現利益的最大化。只要各個主權國家協調好國家利益與全球利益的關系，暫時的妥協與損失也許帶來的是長久的和諧與共存。羅伯特·基歐漢(Robert O.Keohane)指出：“國家將更傾向于獲取更大的雙贏結局——以能夠帶來更大的總體收益的方式解決國際問題——即使其直接收益可能會有所損失。當他國收益時，它們也將從中收益。共享的利益將因此進一步擴大。”[20]122

另一方面，國家之間應建立完善的互通對話的長效機制。全球治理需要各參與主體就全球治理議題展開對話，互通信息，為制定有效的全球公共政策提供信息支撐。一是可以借助聯合國等國際組織平臺，建立全球治理問題共商對話機制，就全球治理議題互通信息，展開協商，相互了解各自的政策偏好，求同存異;二是可以利用外交平臺，建立國家之間的全球治理信息交換機制，使不同國家就同一全球問題交換意見與政策偏好，促進相互學習、相互理解，實現偏好轉換，達成共識;三是可以充分利用互聯網平臺，建立全球治理信息共享機制，使各國在應對諸如全球疾病預防等一些緊迫的全球公共問題和全球風險時，能夠及時實現信息共享，快速了解事態的進展，果斷采取一致行動，促進全球公共政策的順利達成。

3.3 完善全球公共政策執行的公共問責機制，克服協商結果落實的“集體行動困境”

全球公共政策制定出臺以后，還要確保其能夠得到各參與方的有效落實。其實，與國家治理一樣，全球治理也是一個權責統一的過程，即它不僅要求在全球治理中優化配置公共權力，也要求對全球決策“落地”結果進行一定的問責，從而保障全球公共政策的權威性和約束力。全球治理和全球公共政策過程是在各主權國家、全球和地區性非政府組織等多元主體中展開的一項“聯合活動”。恩格斯曾指出：“聯合活動就是組織起來，而沒有權威能夠組織起來嗎?”[21]275權威作為人類社會客觀存在的一種社會服從關系，在任何社會發展階段，對于聯合活動的組織與秩序的維持都具有重要作用。在全球公共政策過程中，為了防止協商制定的政策在執行中落入“集體行動困境”，就有必要通過全球公共問責機制予以矯正。這種全球公共問責機制有賴于一種合理的全球主權國家間權威關系的形成。

破解全球公共政策執行的集體行動困境，需要通過重構主權國家間的權威關系來完善全球公共政策執行的公共問責機制，從而提高全球公共政策的權威性和約束力。根據馬克斯·韋伯的劃分，權威有三種類型：傳統型權威、魅力型權威和法理型權威[22]77，在全球治理領域，權威的來源應是一種法理型權威。在“中心-邊緣”結構的全球治理體系中，通過霸權與依附關系形成的權威是一種不符合全球正義的權威，在其規制下的全球公共政策執行必定反映的是西方發達資本主義國家的利益，是對全球公共利益的一種背離，問責無疑是一句空話。因此，需要告別霸權邏輯下的不平等的國家間權威關系，重構一種基于平等合作的新型國家間權威關系。如上所述，協商民主的優勢在于，通過充分協商制定的公共政策是符合全球公共利益和全球正義的，在協商過程中能夠改變原來不同的利益偏好，進而形成一種共生共存的關系，主權國家間的權威關系也得以重構。經過協商得以重構的權威已經不是霸權邏輯下的權威，而是一種全球共生共存的權威。通過這種全球共生共存的國家間權威關系重構，保證全球公共政策執行的問責機制才能夠真正發揮作用。為此，一方面從主觀上來講，各個主權國家應在全球協商決策的治理實踐中形成合作共治的全球治理理念，相互監督并遵循共同的全球規則體系，在處理全球事務中相互尊重彼此的國家利益，共同維護全球公共政策的權威性。另一方面，從客觀上來說，需要進一步改革全球公共政策執行問責的組織與制度體系。具體來說，各個主權國家應在以聯合國等全球性國際組織為基礎的全球框架下，進一步改革提升聯合國作為協調全球治理主體的組織獨立性和權威性，維護各主權國家在聯合國中的平等代表性，并完善國際法律法規，制定違背全球公共政策的懲戒機制，提高全球公共政策執行不力的成本，形成對全球治理各個參與主體的普遍約束力。通過主客觀兩方面的努力，逐漸形成有力的全球公共政策執行的公共問責機制，從而有效克服全球協商決策結果落實的集體行動困境。

4 結語

全球公共問題和全球風險的日益凸顯迫使全球各個國家必須采取共同行動，走向合作共治的全球治理道路。在全球治理過程中，圍繞解決全球公共問題和化解全球風險而制定的全球公共政策應該是符合全球公共利益和全球正義的政策。協商民主的理論特質與實踐優勢為全球公共政策過程民主化提供了一條可行的路徑，從而有助于維護全球公共政策的正義性，提升全球公共政策制定的效率，增強全球公共政策的權威性和約束力。當然，構建協商式的全球公共政策模式任重而道遠，需要全球各主權國家堅持以全球公共利益為價值導向，秉持構建人類命運共同體的全球治理理念，通過充分的民主協商縮小分歧，最大程度達成共識，制定相應的公共政策，并共同維護其權威性，使全球公共政策文本轉化為解決全球公共問題和化解全球風險的有力行動方案，實現全球善治的目標。