如何賦予省級政府更多自主權?

陳天祥

(中山大學中國公共管理研究中心/政治與公共事務管理學院，廣東廣州510275)

1 問題的提出

中國的省級政府作為最高一級的地方政府，是中央政府直接作用的對象，同時它又對其他層級的地方政府起領導作用，因此它是國家行政體系中承上啟下的重要環節，亦可稱為中間政府。在談論“賦予省級及以下政府更多自主權”時就必須首先搞清楚如何賦予省級政府更多的自主權，否則，所謂給地方政府更多自主權就無從談起，因為憲法第一百零七條規定“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、計劃生育等行政工作，發布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員”。另外，根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條規定，縣級以上的地方各級人民政府“領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作”。也就是說，省級政府實際上領導省級工作部門及以下層級政府的工作。事實上，現有探討中國央地關系的文獻多指向中央政府與省級政府之間的關系。

在央地關系的已有研究文獻中，對央地職權配置存在兩種看似矛盾的觀點。一種觀點認為，中國存在比較明顯的地方分權，如經濟上的多層次多地區的M型結構和“中國特色財政聯邦主義”[1-2]，地方政府有既相對獨立于上級又相對獨立于公眾的“地方政府自主性”[3]。中央政府采取行政逐級發包和屬地化管理相結合的方式，使每級地方政府在自己的轄區內都自成體系和相對獨立[4]57等。另一種觀點則認為，在1994年分稅制改革后，中國存在財權上移與事權下沉的趨勢[5]28，導致“懸浮型政權”現象[6]。中央政府通過人事權、財政權(轉移支付)和其他政治上的權力中止和矯正地方政府的行為，都顯示出中央政府具有統攬地方政府權力的行政體制特征。同時，不管是學術界還是實踐界，人們常常議論的“一統就死，一放就亂”的現象，實際上反映的是不同層級政府間權力配置的不確定性。

之所以會出現上述看似自相矛盾的觀點或讓人迷惑不解的國家治理現象，一是與中國作為一個超大型國家面臨的治理復雜情境有關，它決定了中國國家治理的特殊復雜性。二是與中國作為單一制的國家結構形式有關，它決定了不同政府層級間的權力配置必須兼顧有統有分，有利于調動中央和地方兩個積極性。三是與現有憲制中對不同層級政府的權力配置和職能界定存在一定的模糊性規定有關。有學者對新中國成立以來的央地權力配置現象進行歷時性考察，總結其特點是“復雜且靈活的動態調整”，包括漸進式的集(分)權、有選擇的集(分)權和差異化的集(分)權[7]，就是對上述復雜現象的一種概括。

但是，現有研究文獻鮮有探討不同層級政府之間的職能和權力配置究竟該如何具體劃分和設置的問題，沒有展示每一層級政府應當具有哪些方面的職能和權力。因此，本文準備探討在中國國情下中央政府與省級政府之間職能和權力劃分的原則是什么，現有的省級政府的職能和權力配置中存在哪些不足，在“賦予省級及以下政府更多自主權”的總原則下如何給予省級政府更多自主權等問題。

十九大報告提出“賦予省級及以下政府更多自主權”，可能有兩層意思：一是將省級政府單列，既體現了在中央與地方二分的基礎上進一步細分不同層級的地方政府職權，而且突出省級政府的地位;二是“更多自主權”，表明在以往的央地關系調整中雖然從原則上堅持發揮中央和地方“兩個積極性”，但實際操作時中央占據決定性的地位[8]，因此報告用了“更多自主權”的措辭。也就是說，以往在發揮地方積極性方面存在不足，發揮地方的積極性不夠充分。因此，本文從賦予“省級政府更多自主權”這一立場出發，著重從中央政府下放權力的角度去探討如何賦予省級政府更多的自主權。

2 省級政府職責配置的原則

在闡述上述問題之前，首先必須搞清楚中國的國情，這是討論省級政府職權配置的基本前提。

第一，中國是一個單一制國家，這就決定了我們必須在全國一盤棋上討論省級政府的職權范圍和大小。也就是說，不能脫離單一制這個國家結構形式來討論省級政府的職權，中國的省級政府不可能像聯邦制國家中作為聯邦成員的職權那么大，任何層級的地方政府都必須服從上級與中央的領導和管理。

第二，中國是一個超大型的國家，一些省級行政轄區面積和人口相當于一些中等國家甚至一個大國的規模，公共事務數量龐大而復雜。此外，不同省(自治區、直轄市)之間的經濟社會發展水平、社會結構等存在很大差異。這就決定了必須給予省級政府較大的職權。如果過分強調中央政府的統制，既會挫傷省級政府的積極性，也會使中央政府的政策悖離省情，重復“一統就死，一放就亂”的局面。

第三，中國的省級政府屬于典型的中間政府，在省級政府以下還有三級地方政府層級(直轄市為兩級)，它們也需要更多的自主權。因此，在討論賦予省級政府更多自主權時需要兼顧其他地方層級政府的職權配置。與省級政府面臨相同的情境，我國的一些市(地)、縣(市)的管轄范圍也很大，不同市縣之間的經濟社會發展水平差異同樣很大，也需要賦予這些層級的地方政府更多的自主權。因此，省級政府的職權需要適度設置和調整，有收有放。總的來看，對省級政府職權配置的討論應主要限于宏觀方面，不宜賦予省級政府直接從事管理經濟社會事務的權力，否則，會引發與中央政府職權過度集中而導致同樣的“一統就死，一放就亂”問題。

第四，確定合理劃分中央政府與省級政府職責的原則。首先必須厘清政府與市場、政府與社會的職能邊界，這是基本前提。其次是要確定中央政府與省級政府的職責范圍。中央政府的職責范圍包括：保證全國經濟社會穩定和發展，維護全國統一的市場;維護國家法制統一;協調省際間的事務;提供全國性的公共物品;負責國防、外交、國家安全等全局性事項。省級政府的職責范圍包括：全省范圍的發展戰略、法制建設;提供全省性的公共物品;省內市(地)際之間的協調事務;等等[9]。

有的學者根據中共十六大報告中提出的政府職能的四大板塊，即經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，提出了劃分央地之間職責的基本原則[10]：經濟調節職能由中央政府主導;市場監管職能由中央和省級政府主導;社會管理職能中央定政策，地方管執行;公共服務職能調整重在事權與財力匹配。這種思路具有一定的啟示意義。綜合我國政體特點與中央全面深化改革部署尤其是十九屆三中全會要求，本文提出省級政府在四個職能領域的職責定位原則。

一是在經濟調節領域的省級政府職責定位。除了執行中央的經濟調控政策外，應該使省級政府在經濟調節方面更加有所作為，賦予其更多的經濟調節權力。具體可以包括：在與中央的產業政策不沖突的情況下制定全省范圍內的產業政策，促進省一級的產業結構轉型升級和協調省內的產業布局，防止產業結構雷同、惡性競爭和地方保護主義;制定省級財稅政策，包括省級權限范圍的稅率調整政策，制定財政收支平衡政策;制定省內的收入分配政策，促進收入分配公平等。

二是在市場監管領域的省級政府職責定位。市場監管屬于中央和地方共管的職能。近年來一些市場監管機構由垂直管理變為屬地管理，因此，應根據這一改革的動向加大省級政府市場監管方面的職權。具體可以包括：對中央制定的市場監管法律法規、市場競爭規則和標準進行細化，制定相應的實施細則和操作規程，統一全省范圍內的市場監管標準;行使省屬權限范圍內的市場準入審批權力;決定市場監管機構省以下垂直管理的制度安排;協調全省范圍內的市場執法活動等。

三是在社會管理領域的省級政府職責定位。除了執行中央的社會管理政策外，省級政府的具體職權可以包括：制定實施全國性社會管理法律法規的實施細則;組織登記和監管在省民政部門注冊登記的社會組織;制定全省范圍內的社會管制和社會服務政策;協調全省范圍內的社會管制、社會服務(社會救助等)活動等。

四是在公共服務領域的省級政府職責定位。除了執行中央的公共服務領域政策外，省級政府的具體職權可以包括：制定全省范圍的公共服務發展規劃;統籌本省范圍內的基本公共服務均等化政策和措施，如教育、醫療、衛生等;組織實施全省范圍內的公共服務設施建設和管理，包括道路交通、文化體育、環境治理、防災減災、治安等。

3 省級政府職權配置存在的問題

3.1 從法制建設看省級政府職權配置存在的問題

單一制的國家結構形式決定了上下級政府之間的領導與被領導關系。為了落實縣級以上的地方各級人民政府“領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作”，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條進一步規定，縣級以上的地方各級人民政府可以“改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令”;第六十四條規定“省、自治區、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請國務院批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案。自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的局、科等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案”;第六十六條規定“省、自治區、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導，并且依照法律或者行政法規的規定受國務院主管部門的業務指導或者領導。自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導，并且依照法律或者行政法規的規定受上級人民政府主管部門的業務指導或者領導”。因此，我們可以看到，地方政府工作部門不僅受本級人民政府統一領導，還接受上一級政府的工作部門的業務指導或領導。也就是說，上級政府將直接制約下級政府的職責權限的配置和行使，這就為上級政府及其工作部門干預下級政府及其工作部門提供了法律依據。這是導致不同層級政府之間職責不清、權力向上集中、下級政府自主權不足的主要原因。

3.2 從“三定”方案看中央政府與省級政府間職權配置存在的問題

除了憲制性文件外，“三定”方案是觀察政府職權配置的另一個重要窗口。通過對比上下級政府的“三定”方案，可以發現存在的最大問題之一是職責的高度雷同。這里以發展和改革委員會為例進行分析①2018年為中央和省級政府機構改革年，此文成稿之時國務院機構改革方案雖然已經公布，但各部門的具體職責尚未公布，省級政府的機構改革方案也未定案，因此，本文將比較中央政府組成部門和省級政府組成部門改革前的職責。另外，這些職能的具體表述請參見中華人民共和國國家發展和改革委員會的網站。從網站查詢來看，國家發展和改革委員會調整出去的職能可能由于新部門組建及其承接職能等原因，至2018年12月16日還未從國家發展和改革委員會網站中刪去。。在中央層面，國家發展和改革委員會網站顯示其職責共有15項;在省級層面，廣東省發展和改革委員會網站顯示其職責共有17項。經過對比可以發現，中央和省兩級的發展和改革委員會的職責中共有15項是相同的，只是在前后順序與表達方式上有細微的差別。

國家發展和改革委員會與廣東省發展與改革委員會相同的15項職能為：擬訂并組織實施國民經濟和社會發展戰略規劃和年度計劃，提出國民經濟發展、價格總水平調控和優化重大經濟結構的目標、政策;監測宏觀經濟社會發展態勢;負責匯總分析財政、金融等方面的情況，參與制定財政政策、貨幣政策和土地政策，擬訂并組織實施價格政策;承擔指導推進和綜合協調經濟體制改革的責任;承擔規劃重大建設項目和生產力布局的責任;推進經濟結構戰略性調整;承擔組織編制主體功能區規劃并協調實施和進行監測評估的責任②根據2018年3月公布的國務院機構改革方案，此項職責已調整至新組建的自然資源部。;承擔重要商品總量平衡和宏觀調控的責任;負責社會發展與國民經濟發展的政策銜接;推進可持續發展戰略，負責節能減排的綜合協調工作;組織擬訂應對氣候變化重大戰略、規劃和政策③根據2018年3月公布的國務院機構改革方案，此項職責已調整至新組建的生態環境部。;起草國民經濟和社會發展、經濟體制改革和對外開放的有關法律法規草案;組織編制國民經濟動員規劃、計劃;承擔國家國防動員委員會有關具體工作;承辦國務院交辦的其他事項(廣東省發改委：承辦省人民政府與國家發展和改革委員會交辦的其他事項)④此次機構改革方案中將國家發改委的農業投資項目調整至農業農村部，重大項目稽察調整至審計署，價格監督檢查與反壟斷執法職責調整至市場監督管理總局，藥品和醫療服務價格管理職責調整至國家醫療保障局，組織實施國家戰略物資收儲等職能調整至國家糧食和物資儲備局。。

作為省級層面的廣東省發展和改革委員會除了國家發改委的這15項職能外，還包括2項職能：指導和監督國外貸款建設資金的使用;牽頭擬訂社會信用體系建設發展規劃、制度規范。其他政府工作部門的職責描述情況與發展和改革委員會的情況相類似，這里不一一羅列。

雖然從縱向職責對接的角度看，這樣的規定并無明顯的不妥之處，但仔細推敲便可以發現，它最起碼存在以下問題：一是政府與市場的邊界不清，為政府干預部分市場活動(如商品定價)提供了制度空間;二是中央政府工作部門與省級政府工作部門職能非常雷同，會固化“職能同構”的弊端;三是對職責的文字表述含糊，如較多使用“負責”“組織實施”“承擔”“參與”“研究”“指導”“協調”“會同有關部門”等字眼，既會造成職責的行使存在較大的不確定性，權力的伸縮彈性大，為政府部門干預市場和社會提供了方便，也為政府部門推諉職責提供了借口;四是上下級政府工作部門之間的領導或指導關系使下級政府工作部門的職權易受到上級政府工作部門的干預和影響，下級政府工作部門不敢堅持自己的主張去制定符合本地實際的經濟社會政策。

3.3 從政府權責清單看中央政府與省級政府職責分工存在的問題

進入中央人民政府網站和省級人民政府網站便可查看到“政府權責清單”頁面，認真分析后會發現它們存在以下一些問題：

一是行政許可問題。根據前述的央地間職責分工的原則便可以做出判斷，中央政府工作部門的一些職責可以下放給省級政府工作部門或者由市場調節，如國家發展和改革委員會擁有的行政許可事項中的石油天燃氣(含煤層氣)對外合作項目、糧食煤炭出口配額、固定資產投資項目節能評估和審查等7個許可、工業和信息化部的監控化學品生產許可等29個許可、交通運輸部的38項許可等。一般認為，衡量行政審批事項的尺度有三個：倫理尺度，即審批應限定于市場失靈的領域;技術尺度，即從技術能力來看行政審批能夠修補市場的缺陷;經濟尺度，即成本效益原則[11]122-131。因此，應該對現有的行政審批項目進行認真的審查，繼續向市場和社會放權，同時，對確需進行許可或審批的，考慮能否將它們下放給省級政府工作部門或者地市級政府工作部門，從而提高審批效率。

二是中央政府的權責清單中只有行政許可事項，沒有規定其他權責事項，特別容易發生中央政府工作部門隨意向省級政府及以下政府工作部門發布命令和指揮的情況，妨礙下級政府及其工作部門的自主權。

三是一些證件的核發被劃入省政府各部門的權責清單的“其他”事項中，讓人懷疑存在比較明顯的人為操作以阻止減少行政許可事項的意圖，容易變相擴權。

四是雖然行政許可事項減少了，但存在較多的行政處罰和行政檢查事項。且行政檢查多規定“定期”或“不定期”，職責界限比較模糊，容易導致行政對經濟社會活動的不當干預。

五是根據省級政府的主要職責偏重宏觀層次的原則，可以發現省級政府工作部門仍然擁有過多的直接管理經濟社會事務的權力，如過多的行政許可事項。

3.4 中央政府與省級政府之間權力運行過程中存在的問題

中央政府與省級政府間權力運行過程中主要存在以下兩個問題：一是權責不對稱。省級及以下地方政府承擔了大多數的公共服務供給職責，但財權明顯不足，因為中央政府將初次財政收入的約一半收走。二是中央政府經常會用一些行政命令(指令)的方式向全國各級地方政府提出要求，削弱了省級政府的自主權。行政分權化的改革使地方政府有了部分的剩余控制權，成為了相對獨立的利益主體，產生了央地之間的利益博弈，典型的例子是產能過剩和房地產調控。前者如20世紀90年代的紡織業和進入21世紀后的鋼鐵、煤炭、玻璃、造船、光伏、LED等，后者如進入21世紀在城鎮化浪潮推動下一輪又一輪的房價高歌猛進。中央政府三令五申，發布各種各樣的文件和通知等，限制產能和控制房價，但效果不盡如人意。一些地方政府居然與中央政府玩起了“躲貓貓”的游戲，對中央的宏觀調控政策進行選擇性執行或變相抵制。此外，根據我國法律，中央政府部門和地方政府可以頒布行政規章，它們一般都用“規定”“辦法”的名稱，但現實生活中不少政府的工作部門習慣用行政規章之外的辦法干預經濟社會生活，如出臺“意見”“實施意見”“指導意見”“決定”“通知”“函”等，以及上級領導發表講話、會議紀要和備忘錄等，都要求下級政府執行和貫徹。

多年的經驗證明，濫用行政命令或指令調控經濟社會生活的結果，除了會侵蝕市場和社會調節機制外，也會削弱下級政府的自主權，嚴重者會遭致下一級政府的抵制或選擇性執行，這是導致“一統就死，一放就亂”的重要原因之一。我們不是說不需要中央政府對經濟過熱進行調控，有些時候還十分必要，如2004年中央政府對“鐵本事件”的處置，關鍵是如何把握好分寸，做到集權與分權之間的恰當平衡，既保證全國一盤棋，又不會挫傷地方的積極性，實現央地之間權力運行的有序化和良性化，以及政府與市場、社會關系的穩定化。我們要否定的是中央政府或上級政府將行政命令作為一種常態化的手段，且不受任何限制。行政命令的濫用還會使地方政府無所適從，陷于被動應付的境地，無法根據本地的經濟社會發展實際相機履行治理責任，誘使他們將責任上移，逃避責任，也就失去了設置中間政府的應有之義。再有，中央政府在發布行政命令時，經常采取一刀切的辦法，就可能存在調控政策或措施適合一些地方實際但不適合另一些地方實際的問題，導致調控與不同地方之間的資源稟賦不匹配。

4 賦予省級政府更多自主權的可選方式

4.1 夯實賦予省級政府更多自主權的憲制基礎

要從根本上解決央地之間，包括中央政府與省級政府之間的職責權限，關鍵之舉是實現不同縱向政府間職責的法治化，從憲法和組織法的修訂開始，突破口是采取列舉的方式明確不同層級政府間的經濟社會治理責任。

憲法是構建科學的國家治理體系的根本保障，也是劃分不同層級政府之間職責的根本依據，因此，需要對現行憲法做必要的修訂，修訂的方向是將原來模糊和籠統的條文變為更加清晰和明確的表述。為了維持憲法的權威性和嚴肅性，應當對憲法第一百零七條“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、計劃生育等行政工作，發布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員”后面增加解釋性的條文，用列舉的形式規定各層級政府的事權。

此外，其他法律的修訂要與憲法修訂配套推進，如修訂地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，對地方不同層級政府的職責做進一步的細化規定。同時，將該法第六十四條修改為“省、自治區、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民代表大會決定，并報國務院備案。自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的局、科等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民代表大會決定，并報上一級人民政府備案”。修改第六十六條籠統規定各級政府工作部門受本級人民政府統一領導，并受國務院主管部門或上級政府主管部門的業務指導或者領導的表述，明確哪些工作部門受國務院主管部門或上級政府主管部門的領導，哪些工作部門受國務院主管部門或上級政府主管部門的指導。根據組織管理的一般原則，一個下級只接受一個上級的指揮，而雙重領導則會破壞這個原則。

因此，地方政府的工作部門接受上級政府主管部門的領導的情況宜少不宜多，但又必須考慮到全國一盤棋的實際，發揮“兩個積極性”，為此，可以考慮這三點：(1)繼續保留上級政府可以撤銷下級政府的行政規章的法定原則，但必須從程序上嚴格要求，非到萬不得已，不采取這個做法;(2)除少數部門(如公安機關等)可以實行雙重領導外，其他工作部門接受上級主管部門的指導;(3)原則上，上下級政府工作部門之間確需采取領導與被領導關系的，多采用垂直管理的形式，且以省級政府以下垂直管理為主，從而賦予省級政府更多的自主權。

4.2 完善政府職責體系，為賦予省級政府更多自主權打下堅實的微觀制度基礎

一是明晰政府與市場、政府與社會之間職能劃分的依據和標準。根據中共十八屆三全會提出的“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”“著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題”，組織社會上的專家與相關政府部門聯合進行扎實的調研工作，還可以輔之以公民聽證會、公開征求意見等形式，真正弄清楚中國國情下政府與市場、政府與社會的職能合理邊界，為政府職能轉變提供理論依據和衡量標準。

二是改革“三定”方案編制方法。改變原來的上下級政府之間對工作部門職責的雷同表述，中央政府工作部門的職責重點是全國性的發展規劃、法律法規和政策規定。同時，只對中央政府工作部門對全國性經濟社會生活的宏觀調控權做一些原則性規定，由省級政府工作部門根據本省的實際出臺具體的實施細則，這樣做可以減少地方政府對中央政策選擇性執行的機會，提高政策的執行力，削減“一統就死，一放就亂”的制度基礎。此外，減少“三定”方案對政府工作部門職責的模糊表述，多用“決定”“批準”“核準”“監管”(列明事項和權限)等，并設定某項事務的終極權限。而對部門內設機構的職責描述宜用“擬定”“編制”“審核”“組織實施”“管理”等表述，從而明晰各級政府工作部門及其內設機構的職權。

三是進一步推進和完善政府權責清單制度。政府權責清單制度與“三定”方案之間有著緊密的聯系，后者是前者的制度依據，前者是對后者的進一步細化。例如，“三定”方案規定政府某部門具有某個經濟與社會領域的審批權，但可以同時擁有多個審批事項權限。政府某部門對經濟社會事務監管權的行使也可以采用多種方式，如檢查、取證、處罰、強制、沒收、取締等。根據筆者對各地公布的權責清單的考察，發現其內容大多只停留于公布事項目錄、權力行使部門和法律依據，人們無法從中知曉權力的運作過程，因而難以對其進行有效的監督。因此，改革方向應朝具體化和操作化發展，以更好地約束變相攬權現象，也更有利于規范行政權的行使過程。就賦予省級政府更多自主權而言，目前的主要任務是將中央政府原有的一些行政審批事項下放給省級政府，不應該以項目的重要性或申請主體的性質(如國有企業的級別)而決定審批主體資格。如果確需由中央政府統籌行使的，可以通過制定相關法律法規對項目標準和要求予以規定，中央政府主要行使監督檢查的職責，以實現宏觀調控。同時，梳理省級政府部門擁有的行政審批事項，將審批的重點放在跨市(地)行政轄區領域的事項上，并對市(地)政府的審批行使監督檢查的權力。

4.3 規范央地間的權力運行機制，約束不當的行政命令干預行為

從理論上來說，越是上級政府越應該從事一些宏觀事務的管理，越應該通過法律的形式實現對下級政府行為的調節，以維護上級權力的嚴肅性，減少因隨意行政而可能造成的不當行為。同時，在市場經濟條件下，各級政府更應該通過稅收、金融和法律手段調控經濟社會生活，而非通過行政手段。因此，“賦予省級及以下政府更多自主權”，就要改變濫用行政命令的輕率做法。為此，中央政府應著重提出宏觀方面的經濟社會發展目標預測或要求，然后通過財稅、金融、法律等非行政手段實現對省級政府行為的調控。此外，必要時可通過行政檢查和督查而非行政命令或指令的方式使省級政府的施政與中央政府的意圖相銜接。相對而言，省級政府則可以適當使用行政命令或指令調控省轄范圍的經濟社會生活，因為省情的復雜程度沒有國情復雜程度高，省級政府與市(地)政府之間的信息不對稱性也沒有中央政府與省級政府之間的信息不對稱性那么大，使省級政府及其工作部門所提出的調控措施比較符合實際。當然，我們只是主張省級政府“適當”運用行政命令或指令的手段，而非濫用這種手段，其標準應以不侵蝕市場和社會的職能邊界為限。

4.4 完善配套措施，實現省級政府履職過程中的權責對稱

一是充實省級政府的財政權力。中共十九大報告明確提出建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，國務院據此于2018年2月印發了《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，將義務教育、基本養老保險、基本醫療保障等八大類，共18個事項納入中央與地方共同財政事權范圍，并規范支出責任分擔方式。現在的一個緊迫任務是盡快制定基本公共服務的國家基礎標準，以及具體的操作性細則和動態調整機制，從而使中央政府和省級政府之間的財政關系科學化和穩定化，從根本上保證省級財政的自主權和享受中央政府財政轉移支付的權益，從制度上杜絕“跑步(部)前(錢)進”的現象。

二是加強省級層次的人事權。應在黨管干部原則和干部管理權限的制度框架下，適當加強省級人民代表大會人事方面的權限，例如探索人大差額選舉或決定省政府組成人員的制度安排，同時加強人大的問責權和人事罷免權。

三是探索“央地共治”的協商決策機制。有學者提出中國的央地關系主要經歷了“集權制”下的“央主地從”和“分權制”下的“地方主義”兩個階段，目前應積極總結和探索“央地共治”的機制，增加省級政府在涉及本省利益和全國性公共決策中的話語權[12]，從而使中國的重大公共政策決策更加科學和民主，也更有利于公共政策的高效執行。