北極漁業治理中的認知共同體因素：以國際海洋考察理事會為例

趙 隆

(1.上海國際問題研究院, 上海 200233)

一、問題的提出

主體的多元化是全球治理的理論興起和實踐發展的重要特征，而科學家群體在其中發揮著獨特作用。一方面，以科學家為參與主體的科技進步對國家權力和能力的影響具有客觀性，尤其是新技術應用帶來的權力和治理能力變化。有學者將科學家稱為“灰衣主教”(eminence grise)，認為這一群體是國家和國際組織中的技術顧問(1)[英]蘇珊·斯特蘭奇著，肖宏宇等譯：《權力流散：世界經濟中的國家與非國家權威》，北京大學出版社，2005年版，第93頁。，以知識的權威性為工具直接參與治理進程。另一方面，在國家參與全球治理的決策過程中，知識的“權威角色”和制度的“規范角色”都扮演著復雜且重要的角色，科學家的群體專業化和制度化網絡系統影響著各國政策制定環境，基于知識的權威性輿論傳播，在氣候變化、環境和生物多樣性保護等問題上，對國際組織、主權國家、社會公眾等群體起到了引導作用，與其他要素一道參與全球治理的議程設置、制度設計、行為標準和運行模式規劃、互動空間開辟等過程。

在上述過程中，科學家群體作為“認知共同體”(epistemic communities)的治理角色成為學界關注的重點。科學家群體在特定的全球治理領域中具備了以專業知識為核心的權威網絡，部分學者將其稱為認知共同體。(2)See Ernst B.Hass, When Knowledge Is Power: Three Models of Change in International Organizations, Berkeley: University of California Press, 1990.在國際關系研究、探討科學家團體在國際合作中作用等問題上，厄恩斯特·哈斯是將認知共同體概念引入相關討論的先驅。(3)孫凱：“‘認知共同體’與全球環境治理——訪美國馬薩諸塞大學全球環境治理專家Peter M.Hass先生”，《世界環境》，2009年第6期，第36-37頁。有學者認為，權力和知識相互包含，缺少相互關聯的知識領域將導致權力關系的消失，而任何知識都必然預設和構建權力關系。(4)[英]阿蘭·謝里登著，尚志英、許林譯：《求真意志——米歇爾·福柯的心路歷程》，上海人民出版社，1997年版，第 81頁。科學家在全球治理中通過自身的知識權威可以推動國家或社會群體對某種觀念、標準或制度的認同，這一驅動力在某種程度上也符合著名的“軟實力”概念，即說服他人遵守或同意能夠產生預期行為的準則。(5)See Nye, J.S., Bound to Lead: The Changing Nature of American Power, New York: Basic Books, 1990.通過這種軟性的權力輸出，他們認為在傳統的科學研究職能以外，認知共同體的有用知識(usable knowledge)能夠影響政治，通過科學共識對政策產生影響。(6)Hass P.M., “When Does Power Listen to Truth? A Constructivist Approach to the Policy Process”, Journal of European Public Policy, Vol.11, No.4, 2004, pp.569-592.不同于利益集團，認知共同體成員的聚合則更多是基于共同的知識背景、因果信念和政策志向。(7)周圓：“科學的影響力：美國環境外交中的認知共同體因素研究”，《世界經濟與政治論壇》，2017年第3期，第62頁。隨著科技的進一步發展，各類認知共同體所具備的知識和網絡權威，也逐漸對各國的外交政策產生重要影響。但需要注意的是，科學家群體及其專業知識只能為全球治理主體提供輔助，無法直接介入治理進程。保證知識的可靠獲取原則，強調傳統和現代知識的融合，從而確保治理結果的可核查性是指導治理的行動原則之一。(8)楊劍等著：《科學家與全球治理：基于北極事務案例的分析》，時事出版社，2018年版，第38頁。

極地是全球治理的新疆域之一。隨著氣候變化導致北冰洋海域融冰加速，北極環境和生態變化的影響遠遠超出地理界限，傳遞到周邊地區甚至全球。(9)參見Protection of the Arctic Marine Environment Working Group of Arctic Council, “Arctic Marine Shipping Assessment 2009 Report”，https://www.pame.is/images/03_Projects/AMSA/AMSA_2009_report/AMSA_2009_Report_2nd_print.pdf，訪問時間：2019年9月20日。在共同應對氣候變化的同時，因融冰加速出現的航道開發、生物與非生物資源利用等也吸引全球目光。但值得注意的是，受到獨特而脆弱的生態環境限制，人類在北極的任何活動都離不開充分、成熟和完備的科學研究和技術保障。因此，科學技術進步是各國參與北極事務的關鍵內容，科學家群體和科學性組織則是增進北極認知和參與北極治理的重要主體。目前，北極治理與科學家的作用已經受到學界關注(10)參見楊劍等著：《科學家與全球治理：基于北極事務案例的分析》，時事出版社，2018年版。，但作為北極最早被人類開發利用的資源，漁業資源的游動性和海洋生物的生態含義，使漁業問題對于科學家和北極治理這一問題的討論場域進一步擴展。將國際海洋考察理事會參與北極漁業治理作為案例，探討科學家群體在北極漁業治理中的權利來源、動員能力、制度設計和輿論影響力構成，以及如何通過網絡化建設形成認知共同體，如何維持認知共同體的“弱國家性”和科學家群體的“強國家認同”之間的平衡，有助于理解科學家群體在科研之外的角色優勢和互動渠道，將認知共同體的探討維度從全球環境和氣候外交延伸至北極問題，從而為包括中國在內的相關國家以科學為先導參與北極治理提供相應借鑒。

二、北極漁業治理現狀和現有國內外研究

目前，北極的漁業活動主要集中在東北大西洋巴倫支海與挪威海、中北大西洋冰島和格陵蘭島外海域、加拿大巴芬灣紐芬蘭和拉布拉多海，以及北太平洋白令海。(11)鄒磊磊、張俠、鄧貝西：“北極公海漁業管理制度初探”，《中國海洋大學學報》(社會科學版)，2015 年第5期，第7頁。在前兩大海域板塊中，巴倫支海、挪威海和格陵蘭海是世界著名漁場，漁獲量曾約占世界總量的8%～10%，但這些漁業活動一般在北極國家的專屬經濟區進行。(12)趙隆：“從漁業問題看北極治理的困境與路徑”，《國際問題研究》，2013年第7期，第71頁。此外，北冰洋的海洋魚類大約為250種，其中邊緣海域的魚類約為106科633種，(13)Erik J.Molenaar, “Status and Reform of International Arctic Fisheries Law”, Arctic Marine Governance, No.2, 2014, p.115.其中鱈科魚類、鯡科魚類、鰈科魚類、鮭魚類、鲉科魚類和香魚等具有較高的商業價值。(14)焦敏、陳新軍、高郭平：“北極海域漁業資源開發現狀及對策”，《極地研究》，2015年第2 期，第220 頁。氣候變化不僅造成北極陸地生態環境的變化，也導致海水溫度的變化，從而引發低緯度海域魚類為適應溫度變化向高緯度海域的洄游。美國地質調查局(USGS)和美國海洋能源局(BOEM)對美國北極海域魚類資源的研究表明，在楚科奇海和波弗特海域發現的63個種屬的109種現有魚類中，與2002年首份北極魚類種群目錄相比新增20種，棲息地范圍改變的魚類達到63種，高緯度洄游趨勢明顯。(15)Alaska Arctic Marine Fish Ecology Catalog, “Prepared in Cooperation with Bureau of Ocean Energy Management, Environmental Studies Program (OCS Study, BOEM 2016-048)”, 2016, https://pubs.usgs.gov/sir/2016/5038/sir20165038_chapters_withLogo.pdf，訪問時間：2019年9月20日。各國在北極海域的漁獲量曾在1968年達到1 700萬噸的峰值，隨著人類生態環境保護意識的增強和相關養護制度的建立，這一數字逐漸回落。但自2011年至2017年，北極海域各類捕撈的漁獲總量仍超過800萬噸。(16)National Ocean Economics Program, “Living Resources: Arctic Fisheries”, August 22, 2017, http://www.oceaneconomics.org/arctic/NaturalResources/，訪問時間：2019年9月20日。

雖然北極仍然是世界上最原始的海洋區域之一，但氣候變化和日益增加的有利條件正在引發越來越多的商業性漁業勘探和開發，(17)See Travis C.Tai, Nadja S.Steiner, Carie Hoover et al., “Evaluating Present and Future Potential of Arctic Fisheries in Canada”, Marine Policy, Vol.108, No.10, 2019, pp.72-83.包括域外國家在內的各國均積極謀求北極漁業合作。與此同時，各國和相關國際機制也大力進行“非法、無報告及不受規范捕撈”(IUU)的管控，以及商討部分海域商業捕撈的管控措施。隨著北極氣候持續變暖帶來的海洋和海冰條件變化，大量經濟性魚類正出現北遷至北冰洋中部海域(CAO)的國家管轄范圍外水域，但該水域尚缺乏充足的漁業資源科學研究數據。由于各國在北極外大陸架劃界問題、部分島嶼主權爭端、環境和生物多樣性保護標準上仍存在分歧，沿海五國在北冰洋公海漁業問題上的關切各有側重。(18)唐建業：“北冰洋公海生物資源養護：沿海五國主張的法律分析”，《太平洋學報》，2016年第1期，第93-101頁。自2007年起，加拿大、美國、俄羅斯、挪威和丹麥作為北冰洋中部公海鄰近沿岸五國就北冰洋公海漁業捕撈開展政府與專家磋商，并在2015年發布聯合聲明，提出在未獲得充足的科學證據之前，禁止本國漁船進入中北冰洋公海開展商業性捕撈(19)“Meeting on High Seas Fisheries in the Central Arctic Ocean: Chairman’s Statement”, NOAA, April 19-21, 2016, https://www.afsc.noaa.gov/Arctic_fish_stocks_fourth_meeting/pdfs/Chairman’s_Statement_from_Washington_Meeting_April_2016-2.pdf, 訪問時間：2019年9月20日。，最終在2018年10月簽署《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》，與包括中國在內的五個域外利益攸關方初步建立了中北冰洋公海的漁業管理秩序和管理模式，有助于實現保護北冰洋脆弱海洋生態環境等目標，填補了北極漁業治理的空白。

從北極漁業治理的相關研究來看，國內外學界的關注點不盡相同。國內學者的主要關切點集中于北極漁業治理制度的完整性問題，首先是有關高緯度洄游魚類管理措施的討論。例如，有學者提出中西太平洋漁業委員會、大西洋金槍魚類保護委員會的管轄范圍雖覆蓋較廣，但針對高緯度洄游魚類等管理措施尚不完備。(20)白佳玉、莊麗：“北冰洋核心區公海漁業資源共同治理問題研究”，《國際展望》，2017年第3期，第138-139頁。也有觀點認為，《聯合國海洋法公約》對跨界和高度洄游魚類種群養護管理、國際合作等缺乏具體的執行意見，《聯合國魚類種群協定》僅關注跨界、高度洄游魚類種群，“分魚類”特點限制了其在北極的廣泛適用性，而聯合國糧食和農業組織(FAO)制定的《負責任漁業行為守則》不具備法律約束力，削弱了其執行力。(21)鄒磊磊、密晨曦：“北極漁業及漁業管理之現狀及展望”，《太平洋學報》，2016年第3期，第87-93頁。其次是北冰洋公海漁業問題，有學者將北冰洋沿岸國在北極航道管理和漁業管理中的參與方式進行對比，提出相關國家為謀求北冰洋公海的領導者地位采取單邊主義行為，導致北極漁業呈現碎片式管理格局。(22)鄒磊磊、付玉：“北極航道管理對北極漁業管理的啟示”，《極地研究》，2017年第2期，第270頁。也有學者提出，北冰洋中部公海漁業治理更多是一種自我管理進程。(23)Pan Min, “Fisheries Issue in the Central Arctic Ocean and its Future Governance”, The Polar Journal, Vol.7, Issue 2, pp.410-418.還有觀點提出，中國應積極參與北極公海及斯瓦爾巴群島漁業規則的制定進程，倡導在生態保護合作原則和預防性原則基礎上，制定北極公海區域或次區域漁業管理規則。(24)盧芳華：“北極公海漁業管理制度與中國權益維護——以斯瓦爾巴的特殊性為例”，《南京政治學院學報》，2016年第5期，第78頁。

國外學者更加關注北極漁業治理的頂層設計問題。例如，有學者提出北大西洋漁業委員會的管轄范圍局限于北冰洋的一部分(25)Erik J.Molenaar, “Arctic Fisheries Conservation and Management: Initial Steps of Reform of the International Legal Framework”, The Yearbook of Polar Law, Vol.1, 2009, pp.427-463．，未能覆蓋整個北冰洋中部海域公海，該組織是小規模和較為封閉的沿海國組織，世界上絕大多數遠洋漁業國家未被納入東北大西洋漁業委員會，其漁業管理規定不具有全面性和強制性。相關討論還包括：建立“泛北極漁業管理制度”的可行性問題；(26)Jennifer Jeffers, “Climate Change and the Arctic: Adapting to Changes in Fisheries Stocks and Governance Regimes”, Ecology Law Quarterly, Vol.37, 2010, pp.917-978．按照用途分配海洋立體空間，將其作為政治進程實現不同的生態、經濟和社會目標的北極“海洋空間規劃”問題；(27)Douvere F.and Ehler C., “New Perspectives on Sea Use Management: Initial Findings from European Experience with Marine Spatial Planning”, Journal for Environmental Management, Vol.90, 2009, p.78.針對現有區域性漁業管理組織在不同海域和不同魚類上的不同針對性，討論相應的漁業管理針對性措施問題；(28)Lilly Weidemann, International Governance of the Arctic Marine Environment with Particular Emphasis on High Seas Fisheries, Springer, 2014, pp.28-31.關注因北極資源和航道開發對漁業資源可能造成的生態影響(29)Carroll JoLynn, Vikeb? Frode, Howell Daniel, etc., “Assessing Impacts of Simulated Oil Spills on the Northeast Arctic Cod Fishery”, Marine Pollution Bulletin, Vol.126, No.1, 2018, pp.63-73.，以及自然保護原則和發展原則的主導性爭論對漁業政策的影響(30)Gray S.Tim, Hatchard Jenny, “Environmental Stewardship as A New Form of Fisheries Governance”, ICES Journal of Marine Science, Vol.64, Issue 4, 2007, pp.786-792.等，尤其關注北冰洋中部海域漁業管理制度的建立。(31)Van Pelt T.I., Huntington H.P., Romanenko O.V.et al., “The Missing Middle: Central Arctic Ocean Gaps in Fishery Research and Science Coordination”, Marine Policy, Vol.85, No.11, 2017, pp.79-86.綜上所述，國內外針對北極漁業治理的現有研究各有側重，從頂層制度設計到具體海域的養護規則和預防性措施等問題均有所涉及，但有關科學家參與北極漁業治理的研究較少，特別缺乏借助認知共同體理論，分析科學家群體或組織參與北極漁業治理的探討，這為本文將國際海洋考察理事會作為案例，分析其治理路徑、原則特征和局限性提供了可能。

三、國際海洋考察理事會的治理路徑、原則特征及其局限性

總體而言，國際組織或科學網絡是否保持科學與政治間的緊密關系，建立從信息交換到政策塑造的有效機制，其運行模式是否保證充分的學科交叉和廣泛吸納專業知識，其報告是否能保證促進政策變化是認知共同體作為全球治理主體的基本標準。在北極漁業治理中，包含主權國家、區域性漁業管理組織(RFMO)和非國家行為體三類主體。(32)其中主權國家包括北冰洋沿岸國、地理上的北極圈內國家和第三方享受捕撈配額剩余的國家。區域性漁業管理組織主要包括西北大西洋漁業組織(NAFO)、東北大西洋漁業委員會(NEAFC)、北大西洋鮭魚養護組織(NASCO)、大西洋金槍魚類保護國際委員會(ICCAT)、中西太平洋漁業委員會(WCPFC)、北太平洋溯河性魚類委員會(NPAFC)、歐盟漁業科學技術和經濟委員會(STECF)等。而非國家行為體主要包括可持續漁業伙伴組織(SFP)、海洋管理理事會(MSC)、國際海洋考察理事會(ICES)、海產品選擇聯盟(SCA)，以及大型漁業企業等。參見趙隆：“從漁業問題看北極治理的困境與路徑”，《國際問題研究》，2013年第4期，第20頁。其中，國際海洋考察理事會(The International Council for the Exploration of the Sea，簡稱ICES，下稱“理事會”)在治理路徑、原則和特征上符合認知共同體的相應標準，具有較為突出的代表性意義。

3.1 治理路徑

第一，以廣泛代表性為基礎參與議程設置。作為北極漁業治理的重要治理主體，理事會的雛形始于1902年，由相關國家的科學家和研究機構通過信件交流的方式進行合作，總部設在丹麥首都哥本哈根。從成員構成來看，理事會是由來自20個成員國(33)包括比利時、加拿大、丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、法國、德國、冰島、愛爾蘭、拉脫維亞、立陶宛、荷蘭、挪威、波蘭、葡萄牙、俄羅斯、西班牙、瑞典、英國和美國。的近5 000多名科學家和近700所研究機構組成的研究網絡，成員國的地理構成主要集中于北半球，特別是北大西洋、巴倫支海與和北冰洋海域的沿岸國。1964年9月12日簽署的《國際海洋考察理事會公約》提出，共同促進和鼓勵有關生物資源和海域的科學研究,與各締約方一道為相關研究建立必要的組織和管理程序并簽署協議,鼓勵各成員國公開發布相關的科研成果。公約還對其涉及的海域進行了界定，提出科研活動主要集中于大西洋及其鄰近海域，特別是北大西洋海域。(34)ICES, “Convention for the International Council for the Exploration of the Sea”, 1964，http://www.ices.dk/explore-us/who-we-are/Documents/ICES_Convention_1964.pdf，訪問時間：2019年8月10日。由此，理事會逐步形成較為充分的法律基礎和國際地位。

理事會下轄的北極漁業工作組(AFWG)成立于1959年，是歷史最為悠久的工作組，也是科學家群體參與北極漁業治理的重要平臺。目前，共有來自挪威、俄羅斯、加拿大等北極國家和其他歐盟國家的40余名科學家作為該工作組成員。從代表性來說，理事會是北半球漁業治理領域參與國家最多，網絡化程度最高的國際組織之一，這也在客觀上保證了理事會對于北極漁業治理的議題設定能力。理事會在相關領域的專業知識，可以通過一定的渠道為決策者提供信息，幫助決策者理解其所面臨的議題。(35)Peter M.Haas, “Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination”, International Organization, Vol.46, No.1, 1992, pp.1-35.例如，理事會不但定期發布戰略規劃，以議題推介的形式引導各國關注，還通過專家組發布針對海洋氣候和生物的《合作研究報告》(CRR)，經過同行評議的《海洋環境科學技術系列報告》(TIMES)，針對漁業和生態系統的《系列調查報告》(SISP)，用于識別海洋生物疾病的《鑒定手冊》(ID Leaflets)，咨詢委員會發布的《理事會建議》(ICES Advice)，以及相應的歷史和年報、專家組報告、海洋科學會議報告等。此外，理事會獨立開展近20項專項計劃，包括優化和加強“大西洋綜合觀測系統計劃”(AtlantOS)、“大西洋研究聯盟協調和支持行動”(AORA-CSA)，以及創建氣候變化條件下漁業決策框架的“歐洲可持續魚類生產計劃”(ClimeFish)等，并在有關國際科技合作的“歐盟第六框架計劃”(EU-FP6)資助下開展23項特定魚群、海域的監測管理專項計劃。(36)ICES, “Projects”, 2012, http://www.ices.dk/explore-us/projects/Pages/default.aspx，訪問時間：2019年8月3日。上述戰略規劃和專項計劃已成為各國參與全球漁業談判和治理的重要議題來源。

第二，以多元專業性為基礎提供政策方案。在歷史上，面對區域性漁業治理這樣的多國性、系統性問題，雖然部分國家能夠開展獨立或雙邊的聯合研究，但在資源配置方面仍顯不足，特別是大多數國家在決策過程中仍將本國科學家作為科學建議的主要來源。而由于北極自然環境的脆弱性和魚類資源的高緯度洄游特征，單一或少部分國家提供的專業意見難以滿足北極漁業所需要的綜合性政策方案，以知識共同體為基礎的專業意見逐漸受到青睞。例如，中白令海和亞北極海域由于過度捕撈造成了狹鱈資源枯竭，沿海國家和從事遠洋捕撈的國家在共同努力下簽署了《中白令海狹鱈資源養護與管理公約》(Convention on the Conservation and Management of Pollock Resources in the Central Bering Sea)。(37)Leilei Zou, Henry P.Huntington, “Implications of the Convention on the Conservation and Management of Pollock Resources in the Central Bering Sea for the Management of Fisheries in the Central Arctic Ocean”, Marine Policy, Vol.88, No.2, 2018, pp.132-138.在這一過程中，理事會等認知共同體為其提供了重要的客觀數據，促進不同群體參與建立和實施管理措施。根據理事會規定，北極漁業工作組負責評估理事會科考覆蓋區域，特別是巴倫支海和挪威海域中各種魚類種群的現狀，并向西北大西洋漁業組織、東北大西洋漁業委員會和俄羅斯—挪威聯合漁業委員會提供相應的科學建議。工作組的評估以分析性報告為主，但也會發布以調查性和趨勢性為主的研究報告，其報告不但包含評估海域整體生態系統狀況的章節，還特別調查物種間的互動情況，在此基礎上向相關區域漁業治理組織提出建議。目前，工作組所提供的評估報告和研究報告已成為各國在北極海域制定相關養護措施的重要依據。但從理論上來說，認知共同體所提供的方案選擇一般不會是唯一的，其主要目的是對各種政策方案進行概率分析，以讓決策者清楚行動與不行動、以及如何行動等所產生相關影響的概率。(38)孫凱：“全球環境治理中的‘認知共同體’及其限度研究”，《江蘇工業學院學報》，2010年第1期，第3頁。

第三，以制度靈活性為基礎參與決策。認知共同體理論認為，決策過程中的復雜性、不確定性使得政策制定者必須求助于認知共同體的幫助。(39)Peter M.Haas, “Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination”, International Organization, Vol.46, No.1, 1992, pp.12.在本質上，理事會是由科學家群體組成的國際組織，具有較為完整的內部架構(40)理事會由主席和每個成員國派出的兩名代表組成，各成員國還可以委派相應的專家協助工作。、運行機制(41)理事會執行局下設科學委員會(SCICOM)、咨詢委員會(ACOM)以及數據和信息服務小組(DIS)三個平行機構，分別承擔科研、提供建議和數據收集分析的工作。理事會每年在哥本哈根召開常務會議(ordinary session)，在超過三分之一成員國的請求下，還可以在相應的時間和地點，由執行局負責組織召開特別會議(extraordinary session)。和議事規則(42)理事會相應的決議按照簡單多數(simple majority)原則進行投票產生，每個成員國擁有一票；如出現贊成和反對票數相等的表決情況，該提案應被視為未通過表決；在涉及修改理事會議事規則和程序的提案表決時，各締約方應采取三分之二多數(two-thirds majority)原則進行投票。，還通過財政手段針對成員國的權利進行了義務捆綁(43)各成員國需為各自代表團、專家成員和咨詢成員繳納相應的費用。如果某一締約國連續兩年未繳納其應當支付的分攤款項，其在理事會框架內所有的權利將被終止，直到履行相應的財政義務。參見ICES, “Convention for the International Council for the Exploration of the Sea”,1964, http://www.ices.dk/explore-us/who-we-are/Documents/ICES_Convention_1964.pdf，訪問時間：2019年8月3日。。雖然理事會和相應的工作組仍不具備國家行為體直接參與漁業治理的能力，但工作組可以針對東北北極鱈魚、黑線鱈、格陵蘭大比目魚和巴倫支海毛鱗魚的種群情況，定期向俄羅斯—挪威聯合漁業委員會提出捕撈配額和養護建議，向挪威提供沿海鱈魚、北極東北綠青鱈魚和深海紅魚的相關數據，向西北大西洋漁業組織和東北大西洋漁業委員會提供深海紅魚的種群評估。這意味著，雖然工作組在性質上僅為科學家群體，但其評估報告作為間接渠道，對于具有執行和約束效應的區域性漁業治理機構卻具有決定性意義，成為相關決策者不可或缺的依據。

3.2 治理原則

第一，雙重身份原則。從功能定位上來看，理事會的主要目標是增強關于海洋環境和生物資源的科學知識儲備，并利用這些知識來向相關職能部門提供建議。為實現這一目標，理事會通過優先化、組織化的知識傳播活動，填補全球或區域層面涉及生態、政治、社會和經濟方面的知識空白。在這一點上，有兩方面值得關注：一方面，該組織由不同國家的科學家組成，其主要工作內容和職能范圍也都圍繞科學研究展開，相應的成果形式以數據報告為主，各方具備較為客觀的身份認同，相應的科學研究結論也應該被公眾認可。但另一方面，由于其自身定位為政府間組織，作為法律基礎的《國際海洋考察理事會公約》締約方也均為主權國家，這在無形中降低了這種科學客觀性，并難免引起對于相關科學結論客觀性的質疑。特別值得注意的是，各國在該組織內部的代表雖然是科學家身份，但還是由政府特別任命和派遣的，存在一種潛在的官方色彩。

第二，需求方驅動原則。一般而言，在形成共有知識以后，認知共同體成員再通過一系列具體活動，影響政府決策的傳播、選擇和執行。(44)喻常森：“認知共同體與亞太地區第二軌道外交”，《世界經濟與政治》，2007年第11期，第34頁。但從廣義上講，理事會作為科學家群體并不主動參與漁業治理的技術性問題，即涉及具體海域或魚類種群“總可捕量”(TACs)、“非法、無報告及不受規范捕撈”(IUU)等問題的科學性評估和建議，而是完全在已經與理事會建立委托咨詢關系的需求方提出請求后介入調查研究。理事會的需求方既包括成員國本身，也可以是國際或區域性組織，例如歐洲委員會、赫爾辛基委員會、北大西洋鮭魚養護組織、東北大西洋漁業委員會、奧斯陸—巴黎公約委員會等。(45)ICES, “Who We Are”, 2012, http://www.ices.dk/explore-us/who-we-are/Pages/Who-we-are.aspx, 訪問時間：2019年8月 3日。除此之外，理事會還與現存各種北極治理機構建立了合作關系，包括北極理事會下設的相關工作組，并與聯合國教科文組織政府間海洋學委員會(IOC)、聯合國糧食和農業組織、國際北極科學委員會(IASC)等采取聯合工作組的形式開展工作，共同舉辦科學研討會和理事會年度科學會議。在工作內容和程序上，理事會根據成員國、國際和地區組織的請求，提供公正且非政治性的科學建議、信息和報告。

根據需求方提出的請求，理事會專家組負責數據的收集和分析，經建議起草小組通過同行評議后提交專家組報告，并由咨詢委員會負責審批通過。(46)ICES, “Follow Our Advisory Process”, 2012, http://www.ices.dk/community/advisory-process/Pages/default.aspx，訪問時間：2019年8月3日。在北極漁業資源評估的過程中，如果相關專家組的報告初稿中存在相應的基準點，也就是對于某種結論取得共識，則該報告以及同行評議的意見可轉交建議起草小組，由該小組針對相關意見進行最后修改后，將建議草案提交咨詢委員會進行最終審查，隨后由理事會將建議報告提供給需求方。可以看到，科學家群體通過專家組、起草小組、同行評議、咨詢委員會等多個平臺直接參與相關報告的制定，但這一過程的啟動主要取決于需求方自身的需求。

第三，非直接約束原則。雖然理事會提交的相關建議報告在本質上并不具備任何主動約束力，但此類建議報告是形成各國或區域漁業組織年度“總可捕量制度”、與“非法、無報告及不受規范捕撈”相關限制措施的制定、漁業養護的“預防性措施”(precautionary approach)等重要政策的主要科學依據。也就是說，通過理事會這一特殊治理路徑，科學家的結論成為北極漁業治理的間接強制性要求(indirect-mandatory requirement)。例如，西北大西洋漁業組織和東北大西洋漁業委員會在各自組織章程內均規定，對所轄海域的主要魚種捕撈實施總可捕量制度和各捕魚國的配額制度，基于理事會的科學建議確定種群的捕撈總額、季節，按照總額為各成員國制定相應配額。只有在配額剩余的情況下才可以進行權力讓渡，與第三國簽訂協議進行捕撈。(47)NAFO, The Conservation and Enforcement Measures, 2019, https://www.nafo.int/Portals/0/PDFs/COM/2019/comdoc19-01.pdf，訪問時間：2019年8月3日。歐盟漁業和海洋事務總署規定，總署在理事會以及歐盟漁業科學技術和經濟委員會的科學建議基礎上，提出年度可捕量的議案，由歐洲議會和歐洲理事會進行投票審批通過，從而形成約束歐盟各成員國漁業捕撈行為的技術性指標。(48)European Commission, “Directorate-General for Maritime Affairs and Fisheries, TAC’s and Quotas”, 2014，http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules/tacs/index_en.htm，訪問時間：2019年8月3日。俄羅斯—挪威聯合漁業委員會也規定，魚類種群的捕撈配額總量是俄羅斯與挪威年度談判中的關鍵環節，談判依據即理事會的科學建議。該委員會管轄區域內北極鱈魚總可捕量的14%被分配給第三國進行協議捕撈，捕撈配額同樣根據理事會的報告制定。(49)The Joint Norwegian-Russian Fisheries Commission, Quotas, https://www.jointfish.com/index.php/eng/STATISTICS/QUOTAS.html，訪問時間：2019年9月20日。

總的來看，在國家或國際組織提出建議咨詢需求后，由理事會成員國的科學家群體組成不同的專家組，對于相關海域和魚類種群進行數據采集和分析，并形成專業的科學建議報告，通過同行評議和專業論證后，形成綜合性的理事會建議報告。這一治理路徑具有明顯的需求驅動特征，且形成的建議報告具有知識價值的同時，客觀上可能成為具有一定約束力的區域性治理組織治理行為的重要依據。

3.3 治理特征

首先是共識性特征。成為認知共同體除了行為體應兼具分享因果關系、原則信念和利益的特點之外，這一組織還應該是共識性的。(50)Peter M.Haas, “Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination”, International Organization, Vol.46, No.1, 1992, p.3.有學者提出，組織的內聚力(internally cohesive)越強，其成就政策結果的影響力就越大。(51)董亮、張海濱：“IPCC如何影響國際氣候談判——一種基于認知共同體理論的分析”，《世界經濟與政治》，2014年第8期，第69頁。相較于國家、政府間國際組織等傳統治理主體，科學家群體的治理資源和能力都相對有限。但隨著全球性問題的興起，單一或部分國家提供全球性公共產品的能力赤字突出，對于非傳統治理主體的需求也不斷增加。一般來說，科學家群體具有知識權威和道德權威兩方面優勢，其提出的科學研究結果、趨勢判斷、因果模型等專業性意見可以成為政府決策和重要參考。科學家提出的基于事實的政策(evidence-based policy)和基于技術有效性分析的方案，也提升了公眾和政府支付政策成本的意愿。(52)楊劍等著：《科學家與全球治理：基于北極事務案例的分析》，時事出版社，2018年版，第116頁。但與此同時，“控制知識與信息是權力的重要維度”(53)同②, p.2.，國家行為體面對科學家群體參與治理，也不會忽視最終政策的決策權。有學者認為，科學成分同樣可以體現國家利益，存在國際政治妥協下的科學平衡。(54)潘家華：“國家利益的科學論爭與國際政治妥協——聯合國政府間氣候變化專門委員會《關于減緩氣候變化社會經濟分析評估報告》述評”，《世界經濟與政治》，2002年第2期，第55頁。

從理事會參與北極漁業治理可以看出，如果沒有理事會進行的科學調查和專業評估，特別是針對魚類種群的生存現狀和發展趨勢，以及對于不同種群的捕撈季節、捕撈數量的建議，就無法形成量化的捕撈配額限制措施，也就無法真正將年度可捕量制度作為北極漁業治理的有效手段，進而限制“非法、無報告及不受規范”捕撈行為、過渡捕撈，并維持海洋生態系統的可持續發展。但是，理事會在機制設置和成員構成上堅持了政府間組織這一定性，以及政府任命和派遣的必要程序，在科學家群體的科學意見輸出過程中，確保國家利益的嵌入可能。因此，這種雙重身份特征確保了科學家群體和主權國家政府之間必須實現利益協調和意見共識，從而構成以共識性為基礎的治理范式。

其次是開放性特征。科學家的知識權威是否確立，取決于其是否可以提供客觀和專業的科學論據，也取決于其是否能在雙重身份這一大前提下，在本國利益和人類共同利益之間做到平衡，在制度設計層面避免被利益集團所操控。因此，科學家群體在組織化建設上的開放性是其有效參與治理的重要考量。理事會的人員組成較為多元，在派出機構上也存在不同，這樣利于形成一種非單一化的集體意愿表達。更為重要的是，無論在組織架構或人員構成上，理事會都呈現為一種低政治化結構，成員背景均為從事科學研究的專業人員，而形成最終建議報告的流程也都建立在較為客觀公正的基礎上，利用同行評議、第三方審議等方式避免建議報告出現政治化傾向，有助于提升各方對于這些意見、建議的接受程度。

認知共同體能夠對國家政策和國際合作產生多大的影響還取決于其他因素，包括接受其觀念或共識的國家數量和國家能力。(55)羅輝：“國際非政府組織在全球氣候變化治理中的影響——基于認知共同體路徑的分析”，《國際關系研究》，2013年第2期，第54頁。例如，理事會不但在成員中納入北冰洋和北極海域的主要沿岸國，還將相關工作對觀察員開放。各國政府、政府間組織、非政府組織或個人均可以向理事會提出申請，作為觀察員參與咨詢委員會、建議起草小組的相關工作，并出席旁聽數據匯編研討會等相關科學研討。在保證咨詢過程開放性的前提下，理事會所形成的專業科學建議從理論上講更接近客觀現實需求，有助于維護當前北極脆弱的生態系統，促進漁業資源的健康和可持續發展，也能更好地取得公眾的廣泛認同。

最后是非強制性特征。有學者提出，只有在政治決策者真正意識到問題的重要性和不確定性，而公眾對此問題的關注度又較高時，“認知共同體才可能有效地推動那些背離政治‘準則’的政策制定”。(56)Peter M.Haas, “Obtaining International Environment Protection through Epistemic Consensus”, Millennium, Vol.19, No.3, 1990, p.352．也就是說，知識雖然是科學家群體參與治理的直接工具，但知識本身并不具備任何強制性功能，政策的形成還取決于客觀環境和決策者本身的認知。以科學家為主體的認知共同體雖能推動形成相應的國際或區域機制，但往往不具備制定強制性措施的能力。因此，認知共同體的治理效果評估并不能以其治理工具的強制性作為評判標準，而是要通過評估其專業性意見對政府的治理機制和行為的影響，對國際組織的議程設定和制度設計進程的作用，對社會公眾形成新認知、凝聚新共識的作用加以評判。而當認知共同體在價值理念和治理思路上與政府出現落差時，就要評估其治理方案與政府方案相比是否具備相應的競爭力。(57)參見劉貞曄：“非政府組織、全球社團革命與全球公民社會興起”，載黃志雄主編：《國際法視角下的非政府組織：趨勢、影響與回應》，中國政法大學出版社，2012年版，第20-24頁。

對于海洋知識、漁業種群情況進行調查和評估是理事會的宗旨，其本身并不具備相應的法律執行力，成員國對于理事會的相關建議也沒有法律意義上的執行義務，作為北極漁業治理主體的地位不強，可以說不具備法律上的獨立資格。同時，理事會所產生的治理行為不具有強制性。無論是專家組、科學委員會還是咨詢委員會，都無法直接參與各國、各區域性漁業組織的北極漁業政策制定和戰略規劃。特別值得注意的是，雖然理事會也會定期制定自身的發展戰略計劃，例如《國際海洋考察理事會戰略計劃2014—2018》提出，“理事會已經認識到不斷變化的海洋生態系統，希望通過推出這一計劃向海洋科學界提供動力，以支持海洋的可持續發展與治理，為全人類的利益恢復海洋的健康”(58)ICES, “ICES Strategic Plan 2014-2018”, http://www.ices.dk/sites/pub/ASCExtended2016/Shared%20Documents/01%20 Delegates%20Meeting/CM_2016_Del-2.1_Midway_review_ISP.pdf, 訪問時間：2019年9月20日。，但究其根本還是屬于建議性的報告，而并非北極漁業治理的政策性文件。此外，理事會需要將自身立場通過間接的方式，在需求方提出請求的前提下，影響主權國家或各類全球、地區性機制的決策，這一決策影響過程具有明顯的非強制性特征。

3.4 知識共同體的治理局限性

雖然上述特征保障了國際海洋考察理事會有效參與北極漁業治理，但其治理角色仍存在明顯邊界。首先是認知共同體軟性“去國家化”和科學家的國家認同平衡問題。“科學無國界”顯然是以科學家為主體的理事會所堅持的宗旨之一，但其成員資格仍將國家作為核心認定標準。雖然理事會的共識性特征在機制上為科學家群體嵌入國家利益提供了渠道，但依舊面臨有關信息從知識化到價值化的風險，賦予信息以具體的含義和價值判斷，以此推動行為體采取行動。(59)See Steven Brint, In an Age of Experts: The Changing Role of Professionals in Politics and Public Life，Princeton: Princeton University Press, 1994.也就是說，作為知識共同體的科學家網絡既可以從純科學的角度使國家關注漁業治理的客觀問題，同樣可以在獨占知識的基礎上對知識進行分析解讀，甚至出于本國的身份認同對知識進行價值判斷，引導和塑造相關國際議程和國家政策的發展。

其次，認知共同體對于漁業治理進程和相關談判的影響，在一定程度上“取決于參與各方對共同獲益可能性的認知”。(60)Steinar Andresen, “Increased Public Attention: Communication and Polarization”, in Steinar Andresen and Wily Ostreng eds., International Resource Management, London: Belhaven Press, 1989, p.49．在針對具體漁區或種群的議程設置階段，由于國家行為體的立場和利益并不明晰，理事會作為認知共同體往往扮演主導角色，但當相關問題進入協調或談判階段，其科學建議在政治博弈中逐漸式微，甚至可能出現決策者對科學家的反向影響。與政策界成員交往的科學家和思想領袖更有可能成為共同選擇的受害者，而不是在打破常規方面發揮重大作用。(61)[美]奧蘭·楊著，楊劍、孫凱譯：《復合系統：人類世的全球治理》，上海人民出版社，2019年版，第215頁。而在某些情形中，政府和科學界達成了某種共謀，科學界對政府的影響主要體現在后者可以使用前者的科學證據，為自己的政策尋找借口。(62)羅輝：“國際非政府組織在全球氣候變化治理中的影響——基于認知共同體路徑的分析”，《國際關系研究》，2013年第2期，第57頁。例如，在歐洲北海漁場治理中，利益攸關方的參與成為影響科學證據獲取和傳播方式的重要因素。(63)See Douglas C.Wilson, Alyne E.Delaney, “Scientific Knowledge and Participation in the Governance of Fisheries in the North Sea”, in Tim S.Gray ed., Participation in Fisheries Governance, Springer, 2005.而在有關中北冰洋公海漁業談判的進程中，理事會雖然和其他認知共同體一道成為議題的初始設置者，但在隨后的談判框架(A5+5機制)(64)即由美國、俄羅斯、加拿大、丹麥、挪威五個北冰洋沿岸國以及冰島、中國、日本、韓國和歐盟五個利益攸關方，在北極理事會和北極五國機制之外獨立開展協商的模式。、平臺和監管措施等問題上并未發揮主要作用。

最后，對于某些高度敏感且復雜的漁業治理議題，可能存在兩種或者多種持不同認識和理念的認知共同體，甚至會出現完全對立的群體。在這種情況下，如何協調各類認知共同體之間的理念差異，避免相互間的排他性競爭，實現不同程度上的集體認同或立場妥協，成為影響認知共同體的治理參與度和影響力的決定性因素。而對于國家行為體和決策者來說，如何借助不同認知共同體的力量，在治理機制中實現自身利益的最大化或成為其優先方向。在實踐中，此類情形已經逐步反映在北極有關海域沿岸國、從事遠洋捕撈的第三國以及其他國家之間，特別是有關具體海域或魚類種群總可捕量制定以及非法、無報告及不受規范捕撈管理措施等諸多方面，此重要趨勢值得學界進一步觀察和思考。

四、結 論

科學與全球治理一直是學術界關注的重點，科學家群體在治理中的角色和能力在近年來得到熱議。科學還是理解北極問題的鑰匙。沒有探險家和科學家們持續不斷的探索，沒有現代科學技術的發展和進步，北極自然變化廣泛而深遠的影響難以得到各國和人類社會的關注，有效的國際治理也無從談起。在這一過程中，科學家這一特殊群體，不但能夠將北極科學這一抽象概念從思想、觀念和精神領域移入人類現實生活之中，還可以推動科學對國家政策和行動產生普遍影響。

隨著北極自然環境持續變化，人類活動進一步受制于各國對于北極地質地理、水文氣象和生物生態等領域的科學認知赤字，以科學家為主體的認知共同體曾在全球氣候治理中發揮重要作用，但在有關北極漁業治理的討論中尚顯不足。通過上述分析可以看到，理事會的內部架構、運行機制和議事規則符合認知共同體強調的共同原則理念、因果信念、合法性和政策規劃，為北極漁業治理的議程設置、制度設計、政策引導和行動實施提供非指令性的意見，豐富了北極治理中科學家群體的角色內涵。然而，作為認知共同體的理事會尚無法回避自身的能力限度問題，特別是處理“科學無國界，但科學家有祖國”這一普遍性難題，而回歸國家行為體主導下的北極治理格局在短期內也呈現不可逆趨勢，從而降低了科學家群體在漁業治理進程中的影響力和比重。“探索和認知北極是中國北極活動的優先方向和重點領域”(65)“《中國的北極政策》(白皮書)”，中華人民共和國國務院新聞辦公室，2018年1月26日，http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1618203/1618203.htm，訪問時間：2019年9月 20日。，以認知共同體為切入視角的探討有助于各方更加關注北極治理的科學維度。作為北極事務的重要利益攸關方，如何借助理事會這一認知共同體參與北極漁業治理，成為中國堅持科學先導原則參與北極事務的新課題，而有關認知共同體在北極漁業治理中的討論，也希望引發更多有關科學家群體全球治理角色的思考。