淺析我國政府投資決策機制

劉曉凱

（蘭州大學法學院，甘肅 蘭州730000）

一、政府投資決策權

政府投資是將預算確定的政府性資金按照一定的規劃方案投入特定的固定資產建設，以便未來能從投資的目標項目中獲得預期的價值增值的經濟活動?？v觀其全過程，可分為投資決策、執行、監督三個層面[1]。其中就決策而言，它是整個政府投資過程的核心和主線，而執行與監督過程都是圍繞決策的最終結果展開進行的。能否科學合理地在政府投資前進行決策，在一定程度上直接決定了最后政府投資結果的成敗，深刻體現了牽一發而動全身的道理。從行政法的角度看，政府投資決策的本質是行政主體行使公權力管理社會公共事務，這是一種專屬于政府所有的行政決策權。這種權力在實踐中通常表現為，各級行政機關或部門依據國民經濟和社會發展規劃、中期財政規劃和國家宏觀調控政策，結合財政收支狀況，統籌安排使用政府投資資金的項目，規范使用各類政府投資資金。具體包括不同行政層級間的審批、核準，例如中央和地方投資項目范圍的審批核準問題；項目建議書、可行性報告研究的編制和申報；對投資預算審核或批復等。決策權中還應包括部分行政許可權，如政府投資項目特許經營許可、核準政府投資工程建設項目招標方案等。唯有正確地行使政府投資決策權，不斷提高投資決策的科學化、民主化水平，才能發揮政府投資作用、提高政府投資效益，實現經濟利益最大化。

二、發達國家和地區政府投資決策機制及對我國的啟示

項目決策體制是政府投資治理機制的關鍵環節。正確的決策有利于減少投資失誤和資金浪費。筆者選擇美國、英國、德國三個國家的政府投資決策機制作為研究對象，試圖從中發掘一定的經驗予以借鑒。

（一）美國政府投資決策機制

美國政府投資的決策非常強調公眾的參與權。尤其在規劃和計劃階段，無論是聯邦一級還是州和地方相關政府項目管理部門，都要通過網絡等媒體將相關文件公諸于眾，同時舉行聽證會廣泛征求民眾和相關利益團體的意見。這樣一來，便能充分發揮民眾在政府規劃和項目決策方面的積極作用。

具體決策過程要經過各部門嚴格審查。聯邦以及各州的政府投資工程的決策及實施程序一般均具有以下特點：即在項目的決策階段，項目要經過同級財政部門和議會的嚴格審查。例如一個大型項目的設計、審定，一般經過區域規劃、計劃任務書發展研究、項目審定三個環節。除此之外，大型咨詢機構和同行評審同樣是非常重要的環節。美國作為一個聯邦制國家共劃分為51 個州，聯邦政府又有13個部，行政機關一直都有向政府之外的其他專家人士進行咨詢的慣例。還有許多咨詢委員會專門為政府提供咨詢意見，它們的存在一方面改善了政府機關和外界的聯系，另一方面也擴大了公務人員的視野，使其決策能夠更科學、更合理[2]。

（二）英國政府投資決策機制

英國政府的投資決策機制沿襲中央集權制。政府投資主要關注的領域是醫療保健、教育、法律秩序和交通，并逐漸向其他行業進行擴展。首相辦公室直屬的公共服務提供專屬（DELIVERY UNIT），直接指導各公共產業主管部門有效地提供公共服務。對于一般的決策而言，項目的動議要經過如下流程：首先由相關利益集團提交到專門委員會，在委員會討論同意后再提交到有相關議員參加的聽證和辯論會。通過后再提交地方議會，最終投票通過后財政部門才能進入預算程序。在投資評估方面，各部門都建立了一系列對工程的嚴格評估標準，使得公共項目投資的價值達到最大化?？偟脑u估標準由中央財政部發布的“綠皮書”制定。各部門結合實際工程的情況并以此為藍本，制定自己的“綠皮書”?！熬G皮書”同時也對工程完成的時間、預算、成本等等因素提出了科學的指導意見，使工程的評估者和決策者能夠真正發掘出提案的價值。

（三）德國政府投資決策機制

德國聯邦《預算法》和《審計法》對于政府投資項目的決策都有規定。政府在決策的同時不僅需要考慮經濟效益，還要考慮社會效益，一些政治家還會考慮投資對選舉的影響。投資決策的參與者還包括：（1）交通、建筑和房屋部（簡稱建設部）。（2）財政部。它與我國財政部的職能類似，主要負責資金的調度和對項目的審查與管理。（3）聯邦建設有限公司。該公司屬于國有私營性質的公司，設立的目的主要在于有效避免政府當局的干預和不受政界更替的影響。

政府投資決策程序分為立項審查和預算審核兩個環節。首先，立項一般由項目使用者向財政部提出申請，由建設部和財政部共同審查。建設部主要從技術細節方面來進行審查，而財政部則是從財政、資金的角度進行審批。其次，德國政府對于上報的項目預算審核極其嚴格，預算執行結果考核也分階段把關。獲得批準后，項目單位不僅要上報項目的總預算，還要統計出各個投資項目對應的資金比例以及預期達到的社會經濟效益成果。以上舉措無不體現出德國政府對于投資項目預算管理的權威性、細致性、科學性。

（四）他國政府投資決策機制及對我國的啟示

通過對以上發達國家的投資決策機制進行分析，我國政府投資決策機制應當繼續廣泛吸收專家經驗并且建立完善的責任追究機制。加強社會公眾參與程度、規范決策程序，同時提高法制化管理水平。

（1）對決策參與者的啟示：加強部門間的相互配合，讓公共權力更進一步回到民眾手中，同時做到充分發揮專家的價值和作用。

（2）對決策程序的啟示：美國、英國等國家針對投資項目制定的投資計劃，其中有如下幾點值得我國借鑒。第一，設立政府投資項目儲備庫。政府投資項目儲備庫，顧名思義就是將那些初步篩選符合條件的投資項目先納入其中，待再次審核通過后即可“轉正”成為年度執行項目。那么什么樣的投資項目才能進入儲備庫呢？政府在確定投資項目之前，往往都會考慮項目本身是否與人們的生活需求、經濟的發展相符。因此，只有那些被評估為在投資建成后能夠提高人民生活水平、增長經濟效益的項目才會被收錄到政府投資項目儲備庫中。第二，構建項目提升程序。我國香港地區政府在對投資項目進行審批之前，會先按照項目建設的輕重緩急和論證的復雜程度把它們分為甲、乙、丙三個級別，對應的每一級別的項目又會有許多審查復核程序。相對于乙、丙級別的項目來說，甲級項目才是符合政府最終投資要求的，因此唯有上升為甲級項目的工程項目才能進行公開招標活動。所以構建項目提升程序，不僅讓政府投資的整體規劃變得條理清晰，而且使政府投資決策機制更加規范化運作，大概率減少了超計劃投資情況的發生。

三、我國現行政府投資決策機制存在的缺陷與不足

（一）決策后的問責追究和監督力度不夠

有許多政府投資項目都存在決策失誤的情況，造成了政府投資的資源浪費。然而，對于投資決策失誤后的責任追究問題——如誰來追責、具體如何追責等問題，一直存在著許多的立法空白。誠然，不是每一個政府投資決策在任何情況下都能保證最后產生良好的經濟收益，但有的投資自始就存在著重大失誤。例如可行性論證流于形式，或存在著“首長意志”“面子工程”等情形[3]。對于這些典型的決策失誤，為何依然未見部分決策者受到追究？原因之一就是投資決策后的監督機制以及項目后評價機制的不完善。

（二）專家和中介機構對于決策的參與度較低、流于形式

決策的民主程度總是存在著各種局限性。為了提高決策的民主化和科學化，政府在對投資項目作出決策前總會吸收社會中介機構和專家，讓他們參與到決策過程中。通過對項目的可行性研究進行評估，達到科學決策、合理決策的目的。唯有如此，決策的結果才能經得起來自社會各方面的檢驗。然而，這一過程在實踐中卻具有相當程度的形式性。雖然我國投資中介機構進行了一定的改革，但改革后多數中介機構依然不能做到與相關政府管理部門完全分離，也就當然不能成為真正獨立的市場主體。不僅如此，更有一些咨詢中介機構為了壟斷各自的中介服務市場而隨意動用政府機構的行政權力，使政府投資項目的咨詢服務失去了市場競爭。這種政府部門與咨詢機構之間形成的長期業務關系，難免會使委托機構的意志體現到咨詢意見當中，逐漸滋生出不正當競爭的苗頭。

（三）決策權配置不合理導致“首長意志”普遍存在

在地方政府投資的過程中，省級分管領導在項目審批方面有著實質的決定權；省級各部門在投資決策方面往往也掌握著相當大的權力等。這使項目可行性論證流于形式，也使政府投資項目的選擇具有偶然性，缺乏對需求和經濟發展的通盤考慮[4]。政府領導利用手中的權力將自己的意愿強加到投資決策中去，絲毫不顧公眾意愿的表達，以少數人的選擇替代了公共選擇。政府決定投資的往往是那些具有重大經濟效益和社會效益的項目，因此投資的效益應當決策主體考慮的主要因素。但正是因為“首長意志”的直接或間接影響，其他不相關因素如政治因素，包括部門爭權、地區利益、追求政績等。一旦這些因素成為影響決策的最主要因素時，投資決策的效率和質量就難以保證了[5]。

（四）投資項目的論證制度和可行性研究不完善

無論是項目論證制度還是項目可行性研究，就當前的相關立法來看，依然存在著許多不足之處。（1）相對于事后論證而言，項目決策的前期論證明顯不充足。在項目決策的前期，項目法人還沒有產生，且論證過程缺乏一定的經費作為支持，導致長期以來前期論證沒有落到實處而流于形式。（2）項目的可行性研究不夠全面，難以保證其公正性。如上文所述，一些咨詢中介機構為了壟斷各自的中介服務市場而隨意動用政府機構的行政權力，使政府投資項目的咨詢服務失去了市場競爭，導致可行性研究缺乏全面性、公正性。（3）總體來看論證缺乏權威性。相較一般論證而言，權威論證不僅需要更多各個領域的專家參與，而且論證的前期要搜集更多詳盡的信息資料予以參考?，F階段權威論證的落實還不夠徹底，依然存在評估工作科學權威性低、質量差等不足。

四、完善投資決策機制的建議

（一）建立健全投資決策責任與監督機制

最新通過并將于2019 年7 月1 日正式實施的《政府投資條例》，對于政府投資決策當中的責任與監督機制問題作出了如下規定：“第三十二條，有下列情形之一的，責令改正，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分：（1）超越審批權限審批政府投資項目；（2）對不符合規定的政府投資項目予以批準；（3）未按照規定核定或者調整政府投資項目的投資概算；（4）為不符合規定的項目安排投資補助、貸款貼息等政府投資資金；（5）履行政府投資管理職責中其他玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的情形”。從以上規定可以看出，最新的立法對于負有責任的領導人員與直接責任人員的決策責任追究進行了詳細規定。相關人員無論是在決策過程中越權審批，還是隨意濫用個人權力批準投資，都將受到法律的處分。只有在條例中規定清楚誰對投資結果承擔責任，擔什么責任等等，建立起完善的投資問責機制，才能避免投資浪費、投資失誤的頻繁發生。對無視可行性研究和項目評估結論而造成的決策失誤，由決策單位或決策者承擔相應的經濟責任（或法律責任），承擔政府投資決策咨詢業務、項目可行性研究業務、項目評估業務的各種中介機構必須具有獨立性和超脫性，如果因工作質量、屈服某種壓力或受不正常的利益引誘，致使提供的結論喪失科學性和公正性，應對后果負經濟（或法律）責任[6]。

同樣，投資決策監督機制能否科學合理運行，也決定著最終投資結果的成敗。對于投資決策的監督，筆者于此將其分為投資部門的內部監督和外部監督。首先，投資部門的內部監督涉及土地、城市規劃、工商管理、資源管理諸多方面，相關部門若能依法履行各自的職責、恪盡職守，定會對各類投資主體的投資行為起到一定的制約作用。具體而言，應當加強審計部門的監督職能，在投資決策的整個過程中都充分發揮作用，做到有錯必究。與此同時也要對投資項目特派員稽查制度進行完善，稽查投資項目時更謹慎、更嚴格，保證政府投資的每一分錢都落到實處、達到成效。其次，投資部門的外部監督體現為公眾監督和人大監督。公眾監督尤其是媒體監督往往更能發揮監督作用，因為在自媒體時代大眾傳媒具有時效性、普遍性和多樣性，這些特性使得媒體監督相比個人監督具備天然的優勢。而人大監督同樣必不可少，應當在立法中規定重大項目必須經人大的審議批準，加強對投資項目的實質性審查，充分發揮人大的監督作用。

（二）完善專家評審制度并提高公眾參與度

想要保證決策的民主性與科學性，除了依靠相關政府部門的依法履行職責外，還需要廣泛聽取社會公眾的意見。如上文所述，在發達國家的政府投資過程中，有資質的專家人士往往能夠從其本專業領域提出頗有建設性的建議，這些建議對投資決策者的決策影響非常大。從我國政府投資決策程序中可以看到，雖然決策環節確實引入了專家參與，但存在專家數量少、水平層次不齊等問題。不僅如此，專家的參與在實踐中往往只是走過場，他們并不擁有實質的獨立評審權。因此，想要讓專家在投資決策中真正的發揮其價值，就必須賦予他們獨立的項目評審權，做到專家評審不受外界無關因素的干擾。不僅如此，對于參與決策專家資質的審核應當更加嚴格，保證決策專家庫的整體質量。

為增加投資決策的透明度，還應當繼續完善投資決策聽證制度和質詢機制。在對決策程序立法時，應當把強制聽證規定為法定必經程序。同時，聽證會議要定期召開，保證有關專家和利益主體能夠全程參與。除此之外，政府也要聽取民間組織和各方媒體的聲音，征求人大的意見，這樣才能做到決策時眼觀六路耳聽八方。社會民眾可以選擇網絡、電話、媒體等途徑，向政府機關就投資決策問題進行質詢，確保公眾的民主權利充分行使。

（三）保證決策權配置的合理性

首先，在了解政府投資決策權如何配置之前，必須先確定享有投資決策權的主體有哪些。在我國當前的實踐中，享有投資決策權的主體一般為履行政府投資管理職能的特定部門，主要包括投資主管部門、財政部門和行業管理部門[7]。三部門各自分工不同，相互配合、互相制約，共同為投資項目決策發揮作用。其次，依據投資決策主體的層級方向不同，可以將政府投資決策權的配置分為橫向配置和縱向配置。決策權的橫向配置，指政府投資決策權在同一級政府內部的不同部門之間進行分配，具體在實踐中體現為同級政府對于項目審批權和資金調度權的分配問題。而決策權的縱向配置，指政府投資決策權在不同級政府之間的分配，在實踐中主要表現為投資項目的范圍確定問題[8]。

針對決策權的橫向配置問題，立法中應當明確同級政府各部門間的權限如何劃分、權力系統如何構成。各部門行使職權不能眉毛胡子一把抓，應當結合自身的資源優勢有針對性地作出決策判斷，要避免跨部門越位行使決策權的情況發生。而對于決策權的縱向配置，應當充分考慮投資項目建設的目的和投資資金的來源等問題，進而合理確定不同層級政府之間的項目決策權限和范圍，使上下級政府間的事權及支出責任的設定更為系統化。除此之外，亦不可忽視人大在決策中的地位和作用。應當在立法中規定，重點領域的重大項目必須經人大的審議批準，加強對投資項目的實質性審查，充分發揮人大的監督作用[9]。

（四）加強并完善可行性研究與項目論證制度

《政府投資條例》第九條規定，“政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目，項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，按照政府投資管理權限和規定的程序，報投資主管部門或者其他有關部門審批。項目單位應當加強政府投資項目的前期工作，保證前期工作的深度達到規定的要求，并對項目建議書、可行性研究報告、初步設計以及依法應當附具的其他文件的真實性負責?！?/p>

從當前立法情況來看，投資項目的可行性研究已經成為決策前的法定強制程序。項目單位在編制可行性研究報告時，應當保持公正性和獨立性，一切調查研究都要建立在客觀事實的基礎上，實事求是的對技術方案進行對比和評價。除此之外，對于重點領域的重大項目還可以進行不可行性論證。當政府即將出臺新政策或者新投資項目時，可以臨時組建一批專門人員對此政策或項目進行反向論證。這樣一來，政府不僅能擁有來自不同思維角度的信息資源供其決策，而且也能夠對未知情況提前進行預判并采取相應的防范措施。不僅如此，如前所述項目咨詢論證主要由專家通過專業的咨詢機構實現。只有賦予專家獨立的項目評審權，才能保證項目論證整體的專業性和科學性，從而降低政府決策的失誤率。

五、結語

對政府投資決策行為的規范，實際上是一項系統而復雜的工程，是建立在一系列體制和機制相互配合、協同作用的基礎上。政府投資決策的正確與否，不僅直接關系到投資項目在整個投資過程各個環節的運行效率，還關乎政府投資預期的經濟效益和社會效益能否實現。因此，必須提高政府投資決策機制的科學化、民主化水平。要建立健全投資決策責任與監督機制，同時完善專家評審制度并提高公眾在決策中的參與度；進一步加強并完善可行性研究與項目論證制度，事前監督與事后監督兩手抓，增強行為的透明度和規范性，遏制個人專斷，降低決策失誤。唯有做到如上所述，才能更好構建起政府投資決策機制，促進經濟社會全面協調可持續發展?！?/p>