生產建設項目水土保持“天地一體化”監管存在問題及建議

趙俊俠，任婧宇，楊亞娟，惠 波

[1.黃河上中游管理局，陜西 西安 710021；2.黃河水土保持綏德治理監督局(綏德水土保持科學試驗站)，陜西 綏德718000]

“十三五”是我國全面建成小康社會的決勝階段，也是深入推進社會主義生態文明新時代的重要機遇期。黨的十九大明確提出，建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念。2019年全國水利工作會議明確提出，“水利工程補短板、水利行業強監管” 是當前和今后一個時期水利改革發展的總基調。隨著我國經濟高質量發展和工業化、城鎮化的不斷推進，生產建設項目點多面廣、監管任務繁重和難度大等問題越來越突出，現有的監管方式和手段已難以完全適應保護優先和加強事中事后監管的要求，成為改革發展的重要短板和面臨的現實問題。落實國家大數據、信息化發展、網絡強國戰略，建設生態文明、推動形成綠色發展，深化“放管服”改革，實現水土保持現代化，推進新時代水利改革發展，都對水土保持監管工作提出了新的更高的要求。水土保持監管工作必須轉變傳統的監管方式，充分運用“3S”、移動通信、智能終端、無人機等先進技術手段，加快實現生產建設項目水土保持“天地一體化” 監管，構建天地一體、上下協同、信息共享的聯動機制，全面提升生產建設項目水土保持監管的科學性、針對性和時效性，推動國家水土保持重點工程的信息化監管應用，提高水土保持監管的現代化水平和能力，為防治水土流失、促進生態文明建設提供強有力的技術支撐。

1 “天地一體化”監管現狀

根據水利部對水土保持信息化工作的安排部署，2015—2016年全國共有38個縣開展了生產建設項目 “天地一體化”監管示范工作，目前初步形成了首批“天地一體化”監管示范成果。經過2015—2016年的試點示范、探索和帶動， “天地一體化”技術在生產建設項目水土保持信息化監管中的推廣應用得到了加快推進。

2017年水利部辦公廳印發了《全國水土保持信息工作2017—2018年實施計劃》(辦水保〔2017〕39號)，明確提出生產建設項目水土保持“天地一體化”監管是2017—2018年五大任務之一，要求：2017年在珠江流域選擇30個水利部管項目作為“天地一體化”監管應用推廣試點，其他有條件的流域機構也可以選擇部分重點項目開展試點示范，2018年要全部實現部管在建項目水土保持“天地一體化”監管。區域生產建設項目水土保持“天地一體化”監管要繼續開展省級監管示范推廣工作，兩年內北京、廣東、河南、山東、陜西、廣西、云南、貴州8個省(自治區、直轄市)和晉陜蒙接壤地區的在建生產建設項目全部實現 “天地一體化”監管，其他省(自治區、直轄市)2018年至少在一個地市實現監管全覆蓋。根據辦水保〔2017〕39號文要求，2017年全國主要省市陸續開展了生產建設項目水土保持 “天地一體化”監管工作，取得了一定成效，為2018年 “天地一體化”監管在全國主要地區的推廣應用奠定了一定基礎。

2017年水利部水土保持監測中心印發了《生產建設項目水土保持“天地一體化”監管技術規定(征求意見稿)》，進一步規范、加強了生產建設項目水土保持“天地一體化”監管工作，為其順利、有效實施提供了技術保障，進一步推進了生產建設項目水土保持監管信息化和現代化進程。

《國家水土保持監管規劃(2018—2020年)》要求利用衛星遙感、無人機等先進技術，實現部管生產建設項目和重點區域信息化監管全覆蓋。2018年，部管生產建設項目集中區域“天地一體化”監管涉及長江、黃河、珠江和太湖4個流域，集中區域面積17.83萬km2；2019—2020年，部管生產建設項目集中區域“天地一體化”監管涉及7個流域，集中區域面積26.86萬km2。2018—2020年，預計每年對418個部管在建生產建設項目開展水土保持“天地一體化”監管。

2 監管內容

水土保持區域監管的主要內容與指標主要包括6個方面：①擾動地塊邊界。②擾動地塊面積。③擾動變化類型，包括 “續建(范圍擴大、范圍縮小、范圍不變)”“新增”“完工”等類型。④擾動圖斑類型，包括棄渣場、其他擾動等。⑤擾動合規性，包括“合規”“超出防治責任范圍”“未批先建”“建設地點變更”4種情況。其中“合規” 是指某生產建設項目產生的擾動區域位于該項目批復水土保持方案的水土流失防治責任范圍內或完全與批復的防治責任范圍一樣；“超出防治責任范圍”是指某生產建設項目產生的擾動區域大于該項目批復水土保持方案的水土流失防治責任范圍，或者擾動區域與批復水土保持方案的水土流失防治責任范圍相交；“未批先建”是指生產建設項目有擾動區域，但沒有水土保持方案，即開工前沒有按照有關要求編報水土保持方案并得到有關部門批復； “建設地點變更”是指某生產建設項目產生的擾動區域與批復水土保持方案的水土流失防治責任范圍空間相離。⑥建設狀態，指擾動地塊所處的施工階段，分為施工(包含建設生產類項目運營期施工)、停工、完工。

3 存在問題

目前，我國水土保持監管還存在一些差距和短板，生產建設項目水土保持監管信息化手段應用相對不足，傳統的“人、車、相機”現場檢查方式還難以全過程、全方位地監管生產建設項目的水土流失防治情況。按照中央關于加快推進生態文明建設和加快水利改革發展的總體部署，適應新形勢、把握新機遇，2015年開始開展了以“天地一體化”技術為支撐的生產建設項目水土保持監管示范工作，取得了一定的成效。經對近年來“天地一體化”技術在生產建設項目水土保持監管中的應用進行分析，存在生產建設項目防治責任范圍圖件不規范、無地理坐標、合規性鑒定困難等問題，嚴重影響了 “天地一體化”技術在生產建設項目水土保持監管中的應用。

3.1 生產建設項目的防治責任范圍圖件不規范，增加了監管工作量

部分批復的生產建設項目水土保持方案沒有標準的防治責任范圍矢量圖件和專項設計矢量圖件，防治責任范圍圖成果數據與水土保持“天地一體化”監管要求存在一定差距，無法達到上圖要求，給監管前期工作增加了很大工作量。

3.2 部分項目無法進行影像配準

少部分項目雖有水土保持方案，但收集不到防治責任范圍圖，無法進行影像配準。有些項目雖有防治責任范圍圖，但沒有任何地理坐標標識，無法準確對應到具體空間位置，且有些防治責任范圍圖不符合制圖要求，有指北針標錯、無地圖比例尺等多種制圖問題。

3.3 部分項目合規性鑒定困難

部分項目經過地理配準后，在遙感影像上勾繪計算出的上圖面積與水土保持方案報告書防治責任范圍面積不一致，且出入較大，增加了判斷合規性的難度。

3.4 部分項目未批先建

部分建設單位生態保護意識薄弱，水土流失防治責任意識不強，存在未批先建、水土流失主體責任落實不到位問題，尤其是在房地產項目中較為突出。近年來，隨著我國城市化的不斷推進，新建了許多房地產工程，僅有極少數房地產項目辦理了相關水保手續。雖然各級水行政主管部門極力推進與房地產項目相關的水土保持工作，但房地產項目由其他單位管理，各級水行政主管部門介入難度大，后續補辦水保手續困難。

4 建 議

“天地一體化”技術應用于水土保持監管的時間不長，存在一些實際問題需要解決和完善。

4.1 加強組織協調，強化溝通

各級水行政主管部門的溝通、協調和專業的技術團隊是完成“天地一體化” 水土保持監管的有力保障。運用“天地一體化”技術進行水土保持監管，需要成立由省、市、縣各級水行政主管部門組成的領導小組，并明確各級單位職責。各級領導小組應積極協助技術支撐單位進行資料收集和外業復核等工作，為“天地一體化”監管工作的順利完成提供強有力的支持。技術支撐單位須及時與省、市、縣領導小組針對階段性成果進行溝通確認，提高工作效率和質量，保障“天地一體化”監管工作高質量和順利完成。

4.2 完善水土保持方案，規范防治責任范圍圖件

完整齊備的水土保持方案相關資料是監管工作開展的基礎保障，若資料不完整，則會嚴重影響后續合規性分析和擾動圖斑分析。要完善水土保持方案編制相關制圖技術要求，規范防治責任范圍制圖，提高設計資料的準確性。在編制水土保持方案時，必須完成生產建設項目水土流失防治責任范圍矢量圖，為后續的監管工作開展提供方便。

4.3 積極主動、創新工作，探索優化防治責任范圍圖與遙感影像地理配準方式

針對防治責任范圍圖不清晰、特征點不明顯、缺少地理信息等影響上圖效果的情況，通過查閱水土保持方案報告書，提取關于項目地理位置情況的信息。通過奧維互動地圖或Googel Earth找到項目位置，借助這些高分辨率地圖影像查找、確定明顯特征點，從而進行項目防治責任范圍圖與遙感影像地理配準。此外，還可借助項目其他設計圖紙，查找到較多可用的特征點信息，利用此間接進行影像配準。每年及時完成最新影像配準融合等處理工作，將每年新增的擾動圖斑下發到地方監督部門，確保違法違規行為能夠及時發現、及時處置，真正提升生產建設項目水土保持監督管理信息化、現代化水平，提高監督管理的工作效能。

4.4 利用衛星遙感影像提取生產建設項目擾動圖斑，消除監管盲區和漏洞

水土保持監管區域面積大，部分地區偏遠且多山脈，監管任務十分艱巨。個別項目取、棄土(渣)場位置偏僻，督查時很難發現。通過衛星影像可快速、準確地發現工程擾動面積及位置，及時將這些信息反饋給地方水行政主管部門，利用縣級主管部門對區域內建設項目熟悉的優勢，快速排查擾動區域解譯過程中無法判別的范圍，及時對發現的違規亂堆(棄)、未批先建等項目進行監管，消除監管盲區和漏洞。各級水行政主管部門要及時進行督查檢查，對于未批先建項目，督促補辦相關水保手續，落實建設單位的水土流失防治責任。同時加強水土保持相關知識宣傳教育，與其他單位相互溝通和交流，及時掌握生產建設項目立項情況。

4.5 加強“天地一體化”監管成果應用，促進動態監管核查處置力度

水土保持“天地一體化”監管工作可以輔助監管部門全面了解區域內生產建設項目擾動情況，協助監管部門及時發現未批先建、擾動圖斑超出防治責任范圍的違規行為，為違規項目的取證提供基礎數據。“天地一體化”監管成果應當在第一時間通過信息系統發送到縣級主管部門，由縣級部門將督查結果通過系統反饋給上級主管部門，形成監管信息的高效流動。將監管中發現的“未批先建”和大型棄渣場等違法違規問題，按照中央和地方事權劃分的管理職責與權限，及時向相應的監管部門發出預警，協助監管部門篩選需要重點監督檢查的項目清單，輔助其開展現場監督檢查工作，提高監管工作效率和監督執法的及時性、精準性、嚴肅性和權威性。同時，要為縣級主管部門提供足夠的技術和設備支持，保證其應用好“天地一體化”監管這一成果，切實履行水土保持法賦予水行政主管部門的職責。

5 結 語

當前和今后一個時期，水土保持監管工作仍處于補短板、增加后勁、提升水平的發展階段。水土保持信息化是加快推進水土保持現代化的重要手段。利用“天地一體化” 技術進行生產建設項目水土保持監管，是適應新形勢、把握新機遇、利用信息化手段開展水土保持監管的新模式。“天地一體化” 技術運用于生產建設項目水土保持監管時間還較短，存在一些問題，需要邊應用、邊完善，有效提高水土保持信息服務能力，全面提升水土保持監管的現代化水平和能力，推進生產建設項目水土保持信息化監管工作。