美國謝爾曼提案：警示中國加強對外債權管理

孫靚瑩 徐奇淵

2019年5月8日下午，美國眾議院外交關系委員會亞太和不擴散事務小組委員會舉行了“中國對亞洲及美國日益增長的影響力”聽證會。在聽證會上，小組委員會主席謝爾曼（Brad Sherman）呼吁與會代表關注他正在推動的一項名為《中國債務陷阱法案》的提案。根據該提案，“接受中國貸款的第三方國家，可以拒絕償還中國貸款”。雖然這一提案尚未正式提交國會，但是已經引起發各方關注。

謝爾曼何人

謝爾曼1997年加入美國國會，是美國眾議院較為資深的民主黨議員，來自加州第30選區，目前是眾議院外交事務委員會資深委員，亞洲事務小組委員副主席，前國際恐怖主義、核不擴散及貿易小組委員會主席。此人在廣泛議題上表現活躍，曾在本屆國會中提案彈劾總統特朗普。

此外，謝爾曼是美國國會中較為突出的親印派政治人物，而對于中國與巴基斯坦共建中巴經濟走廊、中國向巴基斯坦提供貸款一直深有疑慮。謝爾曼曾要求IMF拒絕向巴基斯坦提供貸款，認為巴基斯坦已經陷入中國“貸款陷阱”，拒絕巴基斯坦使用IMF資金償還中國貸款。謝爾曼本次所謂的《中國債務陷阱法案》可被看作是此前對華敵對態度的再升級。

謝爾曼提案的兩大主張

從5月8日國會聽證會的會議記錄中，可以總結出謝爾曼提案的兩點主要內容：第一，美國要求中國將提供給第三方國家的貸款協議提交美國進行審查，如美方認為此貸款屬于“債務陷阱”貸款（或不公平貸款），則接受該貸款的第三方國家可以拒絕償還此項債務。第二，接受中國貸款的第三方國家，可以拒絕償還中國貸款，一旦發生此類情況，美國評級機構不能以該國對中國貸款違約為由，降低該國信用評級;美國及西方國家金融機構不能以此為由，拒絕為該國提供貸款。需要說明的是，截至2019年7月24日，此項提案尚未披露正式版本，尚未遞交美國國會，尚未進入正式議案審議環節。

謝爾曼提案在管轄權方面存在重大缺陷

從提案本身看，謝爾曼的《中國債務陷阱法案》中涉及到的管轄權問題，存在重大缺陷。第一，對于獨立主權國家間簽署的貸款協議，美國沒有管轄權，沒有任何法律地位做出“拒不償還債務”的指令。美國對除美國之外的其他“西方”金融機構，也沒有直接管轄權，無法律地位做出“繼續提供金融貸款”的指令。第二，該提案中指示美國評級機構及西方金融機構，對宣布對華債務違約的國家不予信用降級處理，西方金融機構應正常向這些國家貸款，這明顯是美國政府對金融市場的單向操縱和干預。一旦成為法案，將會極大損害美國第三方評級機構的客觀性、公正性及立業基礎，動搖美國乃至西方金融體系，引發金融市場的系統風險，損人一千自傷八百，美國將得不償失。

就目前披露的內容看，該法案在第116屆國會中獲得通過成為正式法律文件的可能性較小。謝爾曼在聽證會上談及該提案的同時也指出，一旦上述國家做出拒絕償還貸款決定，美國并不會接手中國遺留下來的這些項目，也不會無償提供任何協助。可以預想，任何理性國家，即使面臨這種誘惑，也不會輕易做出債務違約這一選擇。

從謝爾曼提案透視美國政治生態

謝爾曼提案也折射出美國國會應對“一帶一路”倡議及與之相關問題的新動態。從對華問題的府會政治互動看，在美國府會政治（特指政府行政機構與國會）中，與總統及行政部門相比，國會一直是代表受損產業、失業選民利益的反華先鋒，在過去有關最惠國待遇、中國入世、人民幣匯率、中國產業補貼調查等問題上，均積極推動行政部門對華采取強硬措施。21世紀第一個十年之后，對于中國提出的“一帶一路”倡議，以及所謂“債務陷阱”問題，國會所扮演的角色有了重要轉變。從“主動進攻”轉為配合行政部門“敲邊鼓”。在114屆、115屆國會中，涉華議案提案數量有所下降，但在有重量級的議案上更容易形成兩黨一致意見。這種轉型既與強勢總統特朗普上臺、正面動用關稅等手段與中國進行博弈有關，又和國會在對華熱點問題提案的集體行動邏輯有關。前面提到的問題，都能夠在美國找到明確受益、受損利益集團。而對于中國“一帶一路”倡議這樣上升到美國國際競爭戰略層面的宏大議題，并沒有多少選民或利益集團樂于主動推動。另外，由于視中國為競爭對手的共識逐漸在美國社會形成，被拋出討論的提案往往能夠在國會審議進程中走得更遠、更可能獲得通過。《更好利用投資引導發展法案》在2018年迅速獲得兩院絕對多數支持（在參議院以93∶6的投票比例獲得通過）并成為法律，就是這一現象的最好例證。

其次，從“基于規則”到“基于結果”的轉變。謝爾曼提案內容本身并無法律基礎，既缺乏道義精神，也沒有實際操作性，其本身不足為慮。但更深入審視該提案，美國議員在對華問題的處理方式上，轉向明顯：從“基于規則”轉向“基于結果”。目前，美國無法在任何一個既有的多邊合作平臺上遏制中國“一帶一路”倡議，因此謝爾曼提案這種建立在美國單邊主義基礎上的“管制”“指令”措施就會越提越多。也正源于此，類似于《中國債務陷阱法案》這種以小博大的“有重點破壞”就成為當前一段時期美國在對外援助領域對抗中國的常用擾動手段。

警惕謝爾曼提案背后的觸發式風險

回顧冷戰史，在極端情況下，美國國會不乏利用經濟手段，聯合其他盟國實施政治干預的先例。20世紀40年代針對蘇聯和其他社會主義國家的嚴格出口管制及高新技術轉讓限制就是一例。對此，國家有關部門應有所準備，做好發生極端情況的預案。謝爾曼在國會聽證會的發言中還建議，對中國提供的貸款，接受國可以“積攢”到大數額貸款后，再“集中違約”，拋開其險惡用心不談，對此種所蘊含的風險，應引起我們的重視。

中國對外提供的優惠貸款將于2020年進入集中還款期，對外商業貸款在未來也將陸續面臨類似的問題。對與中國簽署貸款協議的國家而言，進入還貸周期后，在政局穩定的情況下，可以從債務償還的正常程序入手。但如不慎與該國政治選舉周期、社會動蕩等因素疊加，則易引發借貸國政治、經濟體系的系統性風險。不能排除對華敵對勢力執政，宣布債務違約、拒絕還債的可能。單個國家違約行為影響尚小，但一旦形成連鎖性國家違約行為，再有美國上述政策加持，則對國家利益、國際形象以及“一帶一路”工作開展極為不利。

未雨綢繆，加強對外債權管理

在中國對外債權構成中，無息貸款和優惠貸款面臨壓力較小，重點是低息優惠的商業性質貸款。為此，應未雨綢繆，采取相應措施降低風險。

首先，探索償還債務計價貨幣幣種轉換的可能性。借款國償還對外貸款的能力，既取決于財政稅收能力，也取決于其美元外匯儲備的規模。但有限的美元外匯儲備是債務清償中應認真考慮的問題。如果能按照合理設定的匯率標準，將美元計價的貸款轉換為人民幣計價貸款，有助于將債務償付問題在雙邊框架內解決。尤其是可以關注熊貓債券市場的發展，為探索債務償還、債務重組提供創新的解決方案。

其次，提前制定債務國違約處理原則，重視第一批債務違約國家的債務處理，避免債務國之間相互攀比、拖延還貸。在面臨債務違約的情況下，如果債務違約處理涉及借貸國國內財政、貨幣政策調整，如何協調債務處理原則與中國外交不干涉別國內政原則。對出現債務違約風險的國家采取的措施包括但不限于：孳息資產為抵押的債務展期、債務重組新債券，慎用債務減免，以避免連鎖反應。

再次，建立債務國家動態觀測數據庫，加強對策研究。對債務的到期時間、預期還款金額、是否為抵押貸款等內容進行動態監控，同時還可密切觀察還款國的政治、經濟情況以及輿情，做好具體國家的預案。在現有文獻、案例基礎上，加強對債務到期處理、債務展期、債務重組、債務轉新債券等方面的對策研究，制定具有操作性的工作指導手冊。

最后，所謂“債務陷阱”問題是個偽問題，管理外國對華債務，主動權仍然在我國。本屆特朗普政府已縮減對外援助金額及范圍，并無意在短期內恢復。在對外經濟交往中，美國越來越強調自身外交目標優先、美國企業利益優先，對外經濟交往的條件性愈加明顯。與中國相比，已經進入后工業時代的美國，缺乏參與受援國基礎設施建設的資金、技術方案和技術工人，也不可能與中國開展面對面的競爭。美國國際開發合作署2020財年的預算中明確規定，戰略投資的重點是推動受援國自給自足，保障美國國家安全。除了公共部門外，即使在美國海外私人投資公司中，基礎設施建設投資也并不是重點。根據美國國會研究報告的統計，2018年美國海外私人投資公司在投資經濟部門中，金融業占比為43%;交通運輸，采礦、石油及天然氣，房地產建筑業及電信四個部門占比總和不超過20%。因此，管理外國對華債務，主動權在我國。加強在建項目的可持續性，以項目為紐帶，促進當地經濟發展、促進當地就業，增加建成項目的正向溢出效應，進而提高中國與受援國經濟合作黏性，持續擴大雙邊合作交流，才是中國以不變應萬變的法寶。

（作者單位：中國社會科學院世界經濟與政治研究所）