淺談統(tǒng)籌金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管

孫樹強(qiáng) 張新宜

2019年9月9日，中央全面深化改革委員會（以下簡稱“深改委”）召開了第十次會議，會上審議通過了《統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施工作方案》，指出金融基礎(chǔ)設(shè)施是金融市場穩(wěn)健高效運(yùn)行的基礎(chǔ)性保障，是實(shí)施宏觀審慎管理和強(qiáng)化風(fēng)險防控的重要抓手，要加強(qiáng)對重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管。這標(biāo)志著我國對金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管即將進(jìn)入具體實(shí)施階段。

雖然方案尚未公布，很多細(xì)節(jié)問題還無法有的放矢地進(jìn)行討論，但從近幾年來相關(guān)部門在多個場合對金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管的關(guān)注，以及本次深改委會議對于金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管的表述，我們依然可以從宏觀角度對金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管相關(guān)問題進(jìn)行分析研究。此外，一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)對金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管已經(jīng)進(jìn)行了探索實(shí)踐，我國可以根據(jù)金融體系的實(shí)際情況，借鑒國際上對金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管的有益經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建我國金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管框架。

金融基礎(chǔ)設(shè)施的界定及我國的監(jiān)管脈絡(luò)

顧名思義，金融基礎(chǔ)設(shè)施是在金融體系中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的相關(guān)機(jī)構(gòu)、制度和規(guī)則。目前，關(guān)于金融基礎(chǔ)設(shè)施并沒有理論上一致公認(rèn)的定義，國際組織及各國更多地是從功能上對其進(jìn)行了界定。而且，鑒于金融市場在金融體系中的重要性，各國更著重地討論了金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的概念。詳細(xì)來看，金融基礎(chǔ)設(shè)施和金融市場基礎(chǔ)設(shè)施二者之間必定存在一定差別，但權(quán)威機(jī)構(gòu)和學(xué)者對其進(jìn)行辨析的較少，有時不加區(qū)別地使用兩個概念。鑒于此，我們在本文中并不嚴(yán)格區(qū)分金融基礎(chǔ)設(shè)施和金融市場基礎(chǔ)設(shè)施這兩個概念，而是根據(jù)具體情況交替使用二者。

在以往討論金融基礎(chǔ)設(shè)施時，較多地引用支付和結(jié)算體系委員會（CPSS）及國際證監(jiān)會組織（IOSCO）于2012年4月發(fā)布的《金融市場基礎(chǔ)設(shè)施原則》（PFMI，以下簡稱《原則》），文件提出了金融市場基礎(chǔ)設(shè)施安全高效運(yùn)行的24條具體的基本原則，并要求其成員盡快將《原則》落實(shí)到位。《原則》將金融市場基礎(chǔ)設(shè)施定義為參與機(jī)構(gòu)之間用于清算、結(jié)算或記錄支付、證券、衍生品或其他金融交易的多邊系統(tǒng)，包含重要支付系統(tǒng)、中央證券存管、證券結(jié)算系統(tǒng)、中央對手和交易數(shù)據(jù)庫等五類金融公共設(shè)施。

《原則》僅從功能上對金融市場基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了定義，描述了金融市場基礎(chǔ)設(shè)施所發(fā)揮的作用，屬于狹義的范疇。一般來說，更廣義的定義還應(yīng)包括金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行的制度環(huán)境、法律基礎(chǔ)及遵循的基本規(guī)則。另外，金融科技快速發(fā)展，正在重構(gòu)金融基礎(chǔ)設(shè)施的形態(tài)和運(yùn)行方式，金融基礎(chǔ)設(shè)施的概念也相應(yīng)地發(fā)生了改變，一些大型金融科技公司承擔(dān)了部分金融基礎(chǔ)設(shè)施的功能，如支付、征信等。

從我國的金融基礎(chǔ)設(shè)施概念界定來看，目前為止官方并沒有明確具體包含哪些內(nèi)容，預(yù)計《統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施工作方案》會給出明確定義和說明，但從目前的討論和研究來看，我國金融基礎(chǔ)設(shè)施包括支付系統(tǒng)、中央證券存管與證券結(jié)算系統(tǒng)、中央對手方、交易報告庫和其他金融市場基礎(chǔ)設(shè)施等五個方面，與《原則》的定義相近。

我國作為支付和結(jié)算體系委員會及國際證監(jiān)會組織的會員國，有義務(wù)落實(shí)《原則》的要求。2013年中國人民銀行辦公廳發(fā)布關(guān)于實(shí)施《金融市場基礎(chǔ)設(shè)施原則》有關(guān)事項的通知（銀辦發(fā)[2013]187號），對《原則》進(jìn)行了簡要介紹，并對落實(shí)《原則》做出了具體安排。但此時還僅限于落實(shí)國際組織的監(jiān)管要求，我國并沒有對金融基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌構(gòu)建自己的監(jiān)管體系和措施，此次深改委會議通過的《統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施工作方案》則拉開了我國金融基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌監(jiān)管的帷幕。

實(shí)際上，在此次深改委會議之前，相關(guān)會議、文件及人民銀行已經(jīng)對金融基礎(chǔ)設(shè)施及監(jiān)管有所關(guān)注。例如，2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》較早地提出加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障金融市場高效運(yùn)行和整體穩(wěn)定;2017年6月，人民銀行印發(fā)《中國金融業(yè)信息技術(shù)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》，確立了“十三五”期間金融業(yè)信息技術(shù)工作的發(fā)展目標(biāo)，包括金融業(yè)信息基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)到國際先進(jìn)水平;2017年，中國人民銀行等五部委聯(lián)合發(fā)布《金融業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃2016-2020》，提出要統(tǒng)籌監(jiān)管金融控股公司和重要金融基礎(chǔ)設(shè)施;2018年6月初，人民銀行黨委舉行中心組集體學(xué)習(xí)，會議提到了要統(tǒng)籌監(jiān)管好金融業(yè)重要基礎(chǔ)設(shè)施，做到關(guān)口前移，防患于未然，有效防控互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域金融風(fēng)險;2019年初，人民銀行金融市場工作會議提出，要加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌監(jiān)管，做好機(jī)構(gòu)監(jiān)測和風(fēng)險防范。

金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管的必要性

金融基礎(chǔ)設(shè)施是防控系統(tǒng)性風(fēng)險的重要抓手。金融基礎(chǔ)設(shè)施是金融體系的重要組成部分，是金融市場運(yùn)行的核心支撐，具有跨機(jī)構(gòu)、跨市場、跨地域、跨國界的特征，為金融市場正常運(yùn)行提供了必要的服務(wù)。2008年金融危機(jī)使各國認(rèn)識到危機(jī)中持續(xù)運(yùn)行的金融基礎(chǔ)設(shè)施對于金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要性，危機(jī)中很多出問題的金融機(jī)構(gòu)是否能夠繼續(xù)接受金融基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)對其擺脫困境至關(guān)重要。安全和高效的金融基礎(chǔ)設(shè)施有助于保持和促進(jìn)金融體系穩(wěn)定及經(jīng)濟(jì)增長，而如果金融基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)問題，就可能集聚風(fēng)險，成為金融沖擊的一個重要來源，如流動性錯位、信貸中斷等。基于上述考慮，國際社會對構(gòu)建高效、透明、規(guī)范、完整的金融市場基礎(chǔ)設(shè)施十分重視并達(dá)成共識。

金融基礎(chǔ)設(shè)施具有公共品的特征，其本身出現(xiàn)問題影響的面更廣，后果更為嚴(yán)重。就與我們?nèi)粘Ｋ佑|的基礎(chǔ)設(shè)施類似，如交通、電力、環(huán)保、衛(wèi)生等，持續(xù)地為我們提供公共服務(wù)，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都可能使我們的生產(chǎn)生活出現(xiàn)極大困難。從金融基礎(chǔ)設(shè)施來看，無論是支付系統(tǒng)、證券結(jié)算系統(tǒng)還是中央對手方，都是金融機(jī)構(gòu)之間互相聯(lián)系的通道（美聯(lián)儲前主席伯南克將金融市場基礎(chǔ)設(shè)施看作是金融機(jī)構(gòu)之間相互聯(lián)系的“管道”），任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)風(fēng)險、停止運(yùn)行，都會導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系中斷，金融資源及信息無法順利流動，對整個金融系統(tǒng)產(chǎn)生致命沖擊。

金融科技迅速發(fā)展，逐漸涵蓋一系列金融產(chǎn)品和服務(wù)。中國的金融科技的發(fā)展反映了社會整體數(shù)字化進(jìn)程，尤其是手機(jī)電子應(yīng)用程序和社交網(wǎng)絡(luò)平臺的大規(guī)模使用，如電子錢包、支付平臺等，標(biāo)志著金融科技與支付體系、清算體系的融合。一方面，金融科技創(chuàng)新存在共性，包括利用網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模，通過區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)分析降低信息不對稱性，提高金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)效率。另一方面，金融科技在金融市場基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用也存在不可忽視的風(fēng)險，由于其具有網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，金融科技的衍生風(fēng)險傳染性較強(qiáng)，一旦出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險，金融基礎(chǔ)設(shè)施的失靈將影響整個金融體系的穩(wěn)定。

金融基礎(chǔ)設(shè)施須加強(qiáng)統(tǒng)籌監(jiān)管

從近幾年及本次深改委會議的表述來看，談到金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管時都在前面冠以“統(tǒng)籌”二字，本次深改委會議強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，健全準(zhǔn)入管理，優(yōu)化設(shè)施布局，健全治理結(jié)構(gòu)，推動形成布局合理、治理有效、先進(jìn)可靠、富有彈性的金融基礎(chǔ)設(shè)施體系。那么，如何理解統(tǒng)籌監(jiān)管呢？

首先，金融基礎(chǔ)設(shè)施之間是互相聯(lián)通的，需要對不同的基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌監(jiān)管，避免顧此失彼。現(xiàn)代金融體系的一大特點(diǎn)就是錯綜復(fù)雜性，不同的金融機(jī)構(gòu)之間通過多種渠道建立起復(fù)雜的聯(lián)系。金融基礎(chǔ)設(shè)施也不例外，彼此之間的聯(lián)系更為顯著，某一類基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)風(fēng)險波及范圍更加廣泛，影響更為嚴(yán)重，因此需要統(tǒng)籌考量金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管，避免分而治之產(chǎn)生的弊端。

其次，目前我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)對金融基礎(chǔ)設(shè)施存在分頭監(jiān)管現(xiàn)象，溝通協(xié)調(diào)不暢，需要統(tǒng)籌監(jiān)管，避免監(jiān)管真空和監(jiān)管套利。例如，人民銀行負(fù)責(zé)監(jiān)管支付系統(tǒng)，上海清算所、上海黃金交易所等中央對手方機(jī)構(gòu);證監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管證券和期貨市場上的中央對手方、證券存管機(jī)構(gòu)、證券結(jié)算系統(tǒng)等;同樣作為中央對手方的上海清算所和中國金融期貨交易所在監(jiān)管要求、風(fēng)險管理上存在較大差異。不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)性不足，容易造成監(jiān)管規(guī)則和要求不統(tǒng)一，甚至產(chǎn)生監(jiān)管套利現(xiàn)象，不利于金融市場的平穩(wěn)運(yùn)行。因此，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管規(guī)則和要求，通盤考慮金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管問題。

最后，金融基礎(chǔ)設(shè)施與實(shí)體經(jīng)濟(jì)中的公共基礎(chǔ)設(shè)施類似，也存在如何建設(shè)及合理布局問題，從而避免重復(fù)建設(shè)，有效利用資源。監(jiān)管部門從源頭健全準(zhǔn)入管理，從頂層優(yōu)化設(shè)施布局，統(tǒng)籌規(guī)劃、監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施，有助于各項金融基礎(chǔ)設(shè)施充分發(fā)揮作用，提高資源利用效率，規(guī)避重復(fù)建設(shè)和無序競爭。這就需要監(jiān)管部門對金融基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、有效監(jiān)管。

金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管國際掠影

從金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管來看，我國并沒有如宏觀審慎政策探索那樣走在了世界的前列，步調(diào)稍顯落后。鑒于金融基礎(chǔ)設(shè)施對金融系統(tǒng)及金融穩(wěn)定的重要性，國際組織及一些發(fā)達(dá)國家在金融危機(jī)之后就開始探索對金融基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行有效監(jiān)管，美國、英國、加拿大、澳大利亞等國都已經(jīng)出臺了具體的監(jiān)管措施。

金融危機(jī)之后，美國加強(qiáng)對系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管。2010年7月，美國頒布了《多德-弗蘭克法案》，對金融監(jiān)管進(jìn)行了全方位的改革。金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管方面，法案提出由美聯(lián)儲對系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行宏觀審慎監(jiān)管，并有救助責(zé)任;系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施的認(rèn)定則由金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會（FSOC）負(fù)責(zé)。在監(jiān)管分工上，美聯(lián)儲處于統(tǒng)籌地位，與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同對金融基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行監(jiān)管。一般情況下，美聯(lián)儲并不直接進(jìn)行監(jiān)管，而是與金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會和行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)商，制定相關(guān)的監(jiān)管措施和標(biāo)準(zhǔn)。

在英國，英格蘭銀行（B0E）作為金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管者，在設(shè)計監(jiān)管框架時遵循《原則》和歐盟對于金融基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)要求。2013年，英格蘭銀行發(fā)布了《英格蘭銀行關(guān)于金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管措施》，設(shè)定了對于金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的預(yù)期及監(jiān)管目標(biāo)，并說明了如何評估金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的狀況。2018年，英格蘭銀行印發(fā)《英格蘭銀行對于支付系統(tǒng)服務(wù)提供商的監(jiān)管》，提出要對支付系統(tǒng)發(fā)揮重要作用的服務(wù)提供商，如IT、信息服務(wù)等進(jìn)行監(jiān)管。英格蘭銀行在對金融市場基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行監(jiān)管時，與其國內(nèi)的金融行為管理局（FCA）及海外監(jiān)管者建立良好合作關(guān)系。

加拿大、澳大利亞、德國、日本等國家也都探索了對金融基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行監(jiān)管，各國央行都在金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管中扮演了重要的角色。

對我國金融基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌監(jiān)管的設(shè)想

明確金融基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌監(jiān)管機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，人民銀行、證監(jiān)會都負(fù)有監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施的職責(zé)，從未來統(tǒng)籌監(jiān)管角度考慮，應(yīng)該賦予一家監(jiān)管機(jī)構(gòu)更大的職責(zé)，協(xié)調(diào)不同基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管，進(jìn)而達(dá)到布局合理、治理有效、先進(jìn)可靠、富有彈性的金融基礎(chǔ)設(shè)施體系的目標(biāo)。從目前我國金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管現(xiàn)狀、各方的猜測及國際監(jiān)管實(shí)踐來看，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施的職責(zé)很有可能落在人民銀行。人民銀行作為國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（金融委）的辦公室和宏觀審慎政策的制定部門，在維護(hù)金融體系穩(wěn)定方面負(fù)有重要職責(zé)，鑒于金融基礎(chǔ)設(shè)施對金融體系的重要性，由人民銀行來統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施也是應(yīng)有之義。明確統(tǒng)籌監(jiān)管機(jī)構(gòu)之后，還要對統(tǒng)籌監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管職責(zé)劃分做出清晰安排。

完善金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管立法。有效監(jiān)管，立法先行。名不正則言不順，涉及到監(jiān)管問題，首先要有法可依，無法可依的監(jiān)管是無效的。美國、瑞士、歐盟等國家（地區(qū)）在對金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管之初，都以相關(guān)法案作為基礎(chǔ)，明確監(jiān)管框架。具體到個別的金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管，也需要以相關(guān)法律為基礎(chǔ)，闡明一些尚存在的爭議、沖突和模糊的問題。目前，我國在金融基礎(chǔ)設(shè)施立法方面還存在很大不足，對金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管較多地集中在部門規(guī)章層面，亟須出臺專門針對金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管的法律法規(guī)。

統(tǒng)一金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管規(guī)則。統(tǒng)籌金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管需要統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則，避免各自為政。政出多門的一個弊端就是各說各話，監(jiān)管規(guī)則不一致，甚至松緊不同，這就可能產(chǎn)生套利空間，使監(jiān)管效果大為降低，甚至產(chǎn)生風(fēng)險。統(tǒng)籌金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管的一個抓手就是要統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，取長補(bǔ)短，修復(fù)監(jiān)管規(guī)則差異造成的不良影響，在金融基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)入、治理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)規(guī)則、風(fēng)險防范等方面進(jìn)行統(tǒng)籌監(jiān)管。

金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管要兼顧國際銜接。逐漸擴(kuò)大雙向開放水平是我國金融市場未來的發(fā)展方向，2019年7月的金融開放11條、9月的取消QFII＼RQFII額度限制、10月的外資保險準(zhǔn)入條件放寬及外資銀行業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)大，金融市場開放再次加速。隨著我國金融市場的開放程度越來越高，資金及金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)出將成為常態(tài)，金融基礎(chǔ)設(shè)施勢必要與國際接軌，在相關(guān)法律基礎(chǔ)、制度框架、運(yùn)行規(guī)則上應(yīng)該與國際相統(tǒng)一，這就要求我國在統(tǒng)籌監(jiān)管國內(nèi)金融基礎(chǔ)設(shè)施時，還要著眼于國際金融基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展及監(jiān)管狀況，做到金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上與國際有效銜接，監(jiān)管上能夠很好地溝通協(xié)調(diào)。另外，隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的逐漸增強(qiáng)，我國也應(yīng)該在國際金融市場上發(fā)揮越來越重要的作用，這也需要我國金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及監(jiān)管要注重國際協(xié)調(diào)和銜接。

（文章僅代表個人觀點(diǎn)，與所在單位無關(guān)）

（作者單位：中國人民銀行沈陽分行，遼寧大學(xué)）