平潭綜合實驗區產業用地差別化供應政策探索

許琳琳

摘 要：該文以平潭綜合實驗區為例，總結了“先租后讓，彈性年限出讓”模式的成效，分析了存在的主要問題，并提出了相應的對策建議。

關鍵詞：產業用地;差別化供地;先租后讓;供地政策;平潭

中圖分類號 F323文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2019）24-0007-02

1 引言

近年來，差別化管理已成為了國土資源管理的一個熱門詞匯，自然資源部（前國土資源部）多次引導各地探索差別化土地管理政策。差別化土地管理是提高資源配置效率的精細化管理，可推動土地節約集約利用，促進經濟結構轉型升級，從而實現國土資源部門參與宏觀經濟調控等目標。其中，產業差別化是針對不同類型、規模、發展階段、節約集約程度的產業項目，從用地指標、供地方式、土地稅費等方面制定差別化政策[1]。產業用地差別化供應是其中的重點，是指針對不同產業用地類型采取和創新土地供應的方式。

平潭，簡稱“嵐”，位于福建省東部，是大陸距離臺灣最近的島嶼。2009年7月，正式建立“平潭綜合實驗區”。2014年12月平潭被列入新一輪自由貿易區建設試點;同年，平潭實施了土地綜合改革，建立了促進節約集約用地的引導機制，改進差別化的產業用地使用年限制度，探索差別化供地政策。

2 平潭產業用地差別化供應政策的創新點

2.1 政策創新點 2015年起，平潭綜合實驗區積極探索差別化的產業供地政策，陸續出臺了《平潭綜合實驗區工業用地供地管理規定》等文件，在福建省率先推出工業用地差別化供應方式，主要包括以下4種：彈性年限出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結合。推行彈性年限出讓，最高不超過法定年限50年，新增工業用地出讓原則不超過20年。“先租后讓”供地方式得到了大力推廣，“先租后讓”將供地分為2個階段，通過招拍掛方式取得土地使用權，中標人或競得人與國土資源部門簽訂土地租賃合同，在合同中明確5年租賃期，租金，以及由出租轉為出讓的約定條件。租賃期滿，若達到約定條件，可采取協議方式轉為出讓，若未達到約定，政府有權無償收回土地，不退還租金，地上建筑物、構筑物，不予補償。根據文件規定5年租金不低于工業用地最低標準的5%，平潭土地等別為13等，最低標準為96元/m2，由此換算年租金為48000元/hm2[1]。目前，平潭已有11宗工業用地采取”先租后讓”方式供地，面積24.72hm2，租金共計1706.1萬元。行業類型涉及農副食品加工業、專業設備制造業、化學原料和化學制品制造業等。2019年，平潭出臺《文化健康養老教育等產業供地管理規定（試行）》，將“先租后讓”模式推廣至教育、科研、養老、文化設施等營利性公共管理與公共服務用地。

2.2 政策紅利 通過“先租后讓”的供應方式，承租人可根據自身意愿申請接觸租賃合同，租期內政府也可視項目執行情況收回土地，政府對土地的把控更為主動靈活[2]。對租賃期的企業進行考核，有利于將土地有選擇性地出讓給優質企業，可淘汰落后和低效的產能，保障土地的退出機制。同時，精簡供地流程，掛牌出讓供地，通常從發布出讓公告到土地成交，最少需要33d，采取先租后讓方式，可減少至12d，促進項目更快的落地。對企業來說，可降低其前期用地成本，以一風力發電水冷系統基地項目為例，若按直接出讓，企業需繳納170余萬元，采取先租后讓方式，則只需先繳納25萬元土地租金，從而緩解了企業的前期資金壓力，可將節省下來的資金投入建設生產。同時，也對企業自身的發展水平提出了更高的要求，企業必須在租賃期滿，達到各項考核指標，如果做不到，后期用地將限制企業發展，所以“先租后讓”政策也是倒逼企業發展，增強自身實力的好政策。

3 存在的問題

在實施過程中發現，彈性年限出讓效果不佳，用地方均按最高年限申請用地，許多企業反映周邊其他地市對工業用地試行直接出讓，出讓年限均為50年，且按現有的地價標準，采取彈性年限出讓，與最高年限地價相比，差距并不明顯，對企業沒有吸引力。壓縮出讓年限，對政策招商不利。此外，按先租后讓”方式取得土地的，大部分企業認為土地使用權在租賃期內不屬于企業，不能進行抵押貸款，從而不利于融資。租賃期滿，若達到約定的相關指標，政府收回土地，企業的經營成本和固定資產都將受損;若達到約定的相關指標，可申請轉為出讓，又可能面臨租賃期滿，租金和出讓價款上浮的問題，通常城鎮建設用地基準地價2～3年更新1次。土地價格上漲成為了企業最多的顧慮。若地價上漲，屆時可增加用地成本，抵消政策紅利。

4 對策建議

實施產業用地“先租后讓”、“租讓結合”、“長期租賃”、“彈性出讓”等政策，從長期看，符合節約集約用地科學理念，尤其對平潭這種可開發面積十分有限的地區來說，因此，深化差異化的供地政策尤為重要。本文建議從以下幾個方面完善平潭的產業差別化供地政策：

4.1 建立產業用地準入標準 科學制定產業供地目錄，目錄明確各產業類型的供地方式、規模限制、準入標準及彈性出讓年限。屬于落后產能的限制供地，屬于淘汰產能的禁止供地;彈性年限出讓方式需根據不同產業的用地需求，投資回收期限和生命周期科學確定年限，一般不超過20年。

4.2 合理確定土地地價 彈性出讓價格在50年期工業用地價格基礎上按照年期修正系數進行測算[3]。若按先租后讓方式供地，則年租金為50年出讓價的年平均值，租賃轉為出讓時應繳納的地價為出讓價減去己繳納的租金。

4.3 嚴格履行批后監管職責 國土資源部門應聯合產業主管部門、稅務部門，建立監管考核機制，按照“誰提出標準、誰評估考核、誰履責監管”的原則，對項目進行聯合監管。督促企業按期達到約定的考核指標。

4.4 完善土地續期考核制度 企業若租賃期滿，未達到考核標準，相關部門要因企施策，建立完善的土地續期考核制度，避免“一刀切”統一收回，“誤傷”具有發展潛力的新興產業。續期的租金可按照初始租賃約定的年租金續期。若承租方未提粗續期使用申請，或經考核認定不再予以續期的，則收回土地。

參考文獻

[1]郭冬艷，毛良祥.國內外差別化土地政策實踐與啟示[J]，中國國土資源經濟，2015（2）：65-68

[2]王孟年，魏巧巧，馬賢磊.工業用地的差別化供應制度研究——以連云港市為例[J].中國國土資源經濟，2017（10）：45-48

[3]楊浩，袁博，強海洋.我國工業用地價格市場化改革思路研究[J].中國國土資源經濟，2015（9）：62-65.

（責編：張宏民）