前坪水庫移民安置困境與縣城安置方案探索

一、引言

前坪水庫汝陽縣移民搬遷安置中存在的突出問題是移民安置意愿與特殊的耕地資源分布之間的矛盾，汝陽縣大虎嶺山將汝陽縣分為山南、山北兩部，山南、山北風俗習慣差異大，山南耕地資源稀缺，山北耕地資源豐富。因風俗習慣差異較大，庫區移民群眾不愿意到山北安置，而在山南安置則生產用地無法調整。最終確定在山南安置，生產用地在山北調整的方案。方案確定后，考慮到城鎮化是社會發展的一個趨勢，縣委、縣政府引導移民群眾到縣城安置，最終確定設立縣城安置點。實行縣城安置，移民從以前世代居住的村落，來到城鎮獲得了均等化的公共服務，實現家庭式、永久性遷移，最終完全市民化，從而獲得居住方式的升級和生活方式的轉型。但是，縣城安置存在著發展生產困難、國家政策障礙和資金籌措等問題。在安置過程中，應結合縣域經濟發展實際，搞好生產發展，逐步解決就業、生活問題，確保移民生產發展、生活富裕。

二、前坪水庫移民安置困境分析

前坪水庫在河南省洛陽市北汝河上，距汝陽縣城西9km，為大（2）型水庫，具有防洪、供水、灌溉、發電等功能。汝陽縣移民包括3個鄉（鎮）13個村，有2843戶，共11534人。

1.耕地資源稀缺且分布不平衡

汝陽縣處于河南省西部，南部為連綿不斷的山區，北部是丘陵和平原。全縣山區占900km2，是全縣面積的70%，而丘陵只有總面積的20%、平原只有10%。素有“七山二嶺一分川”之說。汝陽縣城北是大虎嶺，把汝陽縣分為山南和山北兩部分。據2012年統計數據，汝陽縣土地面積為1332km2，人口47.30萬，人口密度355人/km2；在人口構成中，農業人口40.28萬，為總人口的85.15%。汝陽縣耕地面積49.78萬畝，農業人均耕地是1.24畝；移民安置地鄉鎮現狀人均耕地僅為0.82畝，前坪水庫工程建設征地后，安置地附近基本無可開墾耕地，在安置區附近調整生產用地存在極大困難。

2.其他農業安置方式困難

前坪水庫主要有防洪、供水功能，其中，年均向城鎮供水6300萬m3，對水庫水質要求較高，要在水庫水域內開展養漁、生態旅游或經開發本地畜牧養殖、經濟作物及林業解決安置大量的搬遷移民也不太現實。

3.移民不愿意到山北安置

由于山南、山北風俗習慣不同，到山南安置存在社會網絡、親情割裂等原因，庫區移民群眾不愿意到山北安置。

三、縣城安置方案

基于以上原因，最終確定在山南進行生活安置，生產用地在山北調整的方案?？紤]到城鎮化是社會發展的一個趨勢，縣委、縣政府引導移民群眾到縣城安置，規劃方案是在縣城設立安置點。規劃縣城安置點建設用地103畝，主要是安置十八盤鄉移民586戶，共2188人。

1.生活安置方案

汝陽縣城安置點在縣城西南，北汝河南岸西環路以東，243省道南側。安置區區位優勢明顯，位于縣城規劃區內，東連瑞云山森林公園，西臨上店鎮鎮區，距縣城 4千米。交通方便，243省道從安置區北邊穿過，縣城須臾可達。安置點統一規劃、統一征地、統一設計、統一基礎設施建設、統一房屋建設，安置形式是樓房安置，以7層安置為主，局部11層。房屋采用6+1磚混結構帶電梯，第一層為儲藏室，二至七層為住房。戶型和面積根據移民意愿確定。房屋交房分為毛坯房交房與具備基本入住條件兩種方式，由移民群眾根據家庭情況做出選擇。安置區規劃建設有便民服務中心、衛生院、老年幸福院、紅白事服務房、健身廣場等完善多樣的服務設施，建有幼兒園、小學、初中、集貿市場、垃圾轉運站、農具存放點、公廁、商業街等配套設施，并將安置區內道路硬化、綠化、亮化，舒適宜居。

2.生產安置方案

按遠遷移民人均0.55畝的生產用地調整標準，在有土地容量的內埠鎮、蔡店鄉進行土地調配，保證移民群眾有耕種的土地。

3.就業保障

根據實際情況，對移民群眾進行勞動技能培訓，使其提高技術水平，增加就業機會，同時結合城區發展，提供公益性崗位，解決移民群眾就業問題。

4.后續發展

在生活安置區附近再征收土地，利用后期扶持資金及財政整合資金發展制衣等勞動密集型產業，建設溫室大棚，發展高效農業，增加收入。參與經營流轉土地的移民，利用后期扶持資金，因地制宜，幫助移民發展高效農業、種植特色林果業及規范化養殖業等產業，增加移民收入。

四、縣城安置應予考慮的問題及探索

1.建房資金籌措問題

縣城安置點采取多層或小高層樓房安置，建房成本增加，據測算，縣城安置約需增加資金1億元。具體有三種途徑籌措資金，一是引導移民群眾自籌資金。因為城鎮化安置使移民群眾獲得居住方式的升級和生活方式的轉型，最終融入城市，為子孫后代發展奠定了基礎。應引導移民群眾自籌一部分資金用于房屋建設，但移民建房資金來自于移民群眾的實物補償資金（主要有房屋及其附屬設施補償資金、耕地上林木果樹處理費、水井墳地及零星樹木補償等）自籌資金能力有限。二是縣財政承擔一部分資金。因城鎮化是社會發展的一個趨勢，縣委、縣政府對移民群眾實行縣城安置進行了引導，為了加快汝陽縣城鎮化建設步伐，縣財政應承擔一部分房建資金。三是利用前坪水庫基本預備費?？h城安置做為一種探索，解決了汝陽縣移民安置的困境，加速了移民搬遷安置步伐，保證了前坪水庫工程建設的快速推進。在無相關法律、法規禁止的條件下，建議動用基本預備費用于縣城安置點房屋建設。

2.生產發展問題

因縣城安置生產用地距離安置點較遠，移民群眾自行耕種不現實，應引導移民群眾進行土地流轉，通過土地流轉將移民群眾從土地中解放出來，移民群眾除了獲得穩定農業收入外，還可從事第三產業或通過務工增加收入。

3.社會融入問題

移民長期居住在山區農村，他們宅基地的使用，有獲取無償性和無期限的特征，將他們搬遷到城市后，與他們房屋產權獲得的有償性、有期限性是相互矛盾的。在山區群眾從農村搬遷到城市即“市民化”的過程中實現了住房的城鎮化，移民群眾應該享有的市民福利，如城鎮居民的社會保障待遇并沒有享有。如果享受市民待遇，又和現行的后期扶持政策相違背。做為一種探索，在現階段戶口管理已經改革的條件下，是否允許進行城鎮化安置的移民，在享受后期扶持政策的同時，享受城鎮市民待遇，融入城市生活，最終實現完全市民化。

五、結語

前坪水庫工程移民的縣城安置方案解決了汝陽縣移民安置的困境，加快了城鎮化安置的步伐。但是作為一種探索，縣城安置應為農業安置和城鎮化安置之間的一種過渡型安置，對國家水庫建設移民安置中同類移民安置有很好的借鑒作用，應加大引導扶持力度。同時，國家在宏觀政策上應予以支持，解決安置中存在的諸如生產發展、建房成本增加、就業、社會融入等難題，并可實現移民群眾生產發展、生活富裕的目標■