公路養(yǎng)護(hù)體制及運(yùn)行機(jī)制改革研究

李懷彬

（山東省臨沂市羅莊區(qū)公路管理局，山東 臨沂 276000）

自改革開放以來，我國(guó)的交通事業(yè)發(fā)展非常迅速。公路里程越來越長(zhǎng)。2018 年年底，我國(guó)的公路通車?yán)锍桃呀?jīng)占據(jù)世界第一，隨著公路的大量建設(shè)，國(guó)家和行業(yè)對(duì)公路的養(yǎng)護(hù)也提出了更高的要求，老舊的公路養(yǎng)護(hù)體制及運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)不適合當(dāng)前我國(guó)各種級(jí)別的公路的建設(shè)。

1 當(dāng)前公路養(yǎng)護(hù)概述以及體制介紹

1.1 當(dāng)前公路養(yǎng)護(hù)概述

目前我國(guó)處于快速發(fā)展的進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。在我國(guó)，車輛也越來越多，車流量越來越大，這也使我國(guó)的交通壓力越來越大。不僅如此，隨著工農(nóng)業(yè)的高速發(fā)展，各種大型汽車越來也多，荷載越來越大。這就使我國(guó)的公路更加容易磨損和破壞。其次公路長(zhǎng)期處于風(fēng)雨、高溫、低溫的環(huán)境中，進(jìn)一步地縮短了公路的使用壽命。這就對(duì)我國(guó)公路的建設(shè)提出了更高的要求。

公路養(yǎng)護(hù)其實(shí)就是依靠先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)手段對(duì)公路進(jìn)行必要有效的保養(yǎng)、維護(hù)、加固、修補(bǔ)，減少公路的損壞以提高公路正常使用的壽命。公路養(yǎng)護(hù)按照公路養(yǎng)護(hù)工程量可以分為4 類，分別是公路養(yǎng)護(hù)保養(yǎng)小修、公路中修、公路大修、和改善公路。

1.2 當(dāng)前公路養(yǎng)護(hù)體制介紹

21 世紀(jì)初，交通部提出公路養(yǎng)護(hù)基本原則是“事企分開、管養(yǎng)分離”，總體方向是“市場(chǎng)化、社會(huì)化、專業(yè)化”。2005 年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革方案》。市場(chǎng)化養(yǎng)護(hù)逐漸在各省農(nóng)村公路實(shí)踐，取得了不錯(cuò)的效果。

2 公路養(yǎng)護(hù)體制及運(yùn)行機(jī)制存在的問題

2.1 公路管理主體不明確，存在多元化明顯的問題

當(dāng)前我國(guó)實(shí)行的公路養(yǎng)護(hù)體制及運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，依然處于起步階段。公路養(yǎng)護(hù)體制及運(yùn)行機(jī)制存在主體不明確、多個(gè)部門共同管理的情況。這樣使管理目標(biāo)不一致，管理措施目的性不強(qiáng)，各自為政。我國(guó)又是疆土遼闊的大國(guó)和多名族國(guó)家，因?yàn)榈赜蚝兔褡宓南拗疲稚⒅卫盹@得更加明顯，相關(guān)的國(guó)家級(jí)的公路養(yǎng)護(hù)體制及運(yùn)行機(jī)制方面的政策法規(guī)難以有效地落實(shí)。以上種種因素，使得建立和有效的實(shí)施我國(guó)公路養(yǎng)護(hù)體制及運(yùn)行機(jī)制并不容易，從而出現(xiàn)了我國(guó)各個(gè)地區(qū)、各個(gè)部門都在管，反而管不好的局面。難以滿足當(dāng)前我國(guó)公路建設(shè)的種種需求。

2.2 公路養(yǎng)護(hù)管理局部失控

當(dāng)前我國(guó)存在公路養(yǎng)護(hù)管理中權(quán)限過度下放的問題。本來應(yīng)該省級(jí)部門管理的公路交給市級(jí)部門，然后市級(jí)部門再繼續(xù)下?lián)芙o縣級(jí)部門。管理權(quán)限的層層下放，導(dǎo)致公路管理缺位非常嚴(yán)重，公路機(jī)構(gòu)閑置、管理人員缺失、公路人才流失，多數(shù)縣級(jí)公路管理部門由于自身權(quán)限、技術(shù)、財(cái)力各個(gè)方面管理實(shí)力不夠，導(dǎo)致很多時(shí)候想做也做不到。一般來說公路的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)是通過省級(jí)部門劃到市級(jí)部門再到縣級(jí)部門。然而，由于程序比較煩瑣，存在經(jīng)費(fèi)截留、經(jīng)費(fèi)挪用、經(jīng)費(fèi)擠占等情況，經(jīng)費(fèi)的逐級(jí)劃撥就難以滿足下一級(jí)部門的工作展開和實(shí)施。連鎖反應(yīng)導(dǎo)致下一級(jí)別部門的公路養(yǎng)護(hù)體制及運(yùn)行機(jī)制的管理地位嚴(yán)重削弱。比如，某些省道和縣道結(jié)合在一起的部位，因?yàn)? 種級(jí)別的公路經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和來源有所不同，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)很容易混亂。進(jìn)而導(dǎo)致部分公路常年失修，路況逐年降低。

2.3 擠占公路養(yǎng)護(hù)資金嚴(yán)重

“要想富先修路”的觀念深入人心，為了加快政績(jī)的提升，公路交通熱情異常高漲，各部門主動(dòng)招攬各種公路建設(shè)任務(wù)，甚至很多時(shí)候已經(jīng)超過了本身?yè)碛械某薪幽芰Α６诠方ㄔO(shè)方面只管提出建設(shè)任務(wù)，不考慮下級(jí)部門的實(shí)際能力，不出臺(tái)配合的建設(shè)公路的配套優(yōu)惠措施，特別是不安排資金、拖欠應(yīng)該的工程款，這樣就造成了交通主管部門為了完成任務(wù)要求，很難過多顧及已建成公路需要的定期養(yǎng)護(hù)以及所必須的維修。特別是在政績(jī)的大要求下，“重建輕管，重建輕養(yǎng)”的思想深入人心，把建設(shè)公路作為第一要求。很多地區(qū)政府難以平衡公路的建設(shè)和公路的養(yǎng)護(hù)這兩方面的比例，這就更突出了公路的建設(shè)和公路的養(yǎng)護(hù)直接的矛盾。

2.4 公路建設(shè)機(jī)構(gòu)人員失控

由于公路管理體制不夠集中，過于分散。崗位職責(zé)局限性較大，比如，公路建設(shè)機(jī)構(gòu)無法控制工作人員的增減，當(dāng)?shù)卣块T為了民生就大量安置下崗人員和社會(huì)人員進(jìn)入公路建設(shè)機(jī)構(gòu)，這就大量增加了交管部門的成本，進(jìn)一步減少了養(yǎng)路的資金，加劇了養(yǎng)人和養(yǎng)路的矛盾，同時(shí)也對(duì)后來公路交通行業(yè)的有效改革造成了障礙。據(jù)有關(guān)資料顯示，1993年四川省實(shí)行公路管理體制改革時(shí)，在職的員工在44000 人，然而10 年后在職員工的人數(shù)達(dá)到了51500 人，增加了7500人左右。如果按照正常的5%的退休率計(jì)算，10 年本來應(yīng)該退休2 萬人。然而，實(shí)際新進(jìn)入了27500 人左右，并且大部分新進(jìn)人員不是在建設(shè)部門而是在機(jī)關(guān)、公路收費(fèi)、路政等非建設(shè)部門，直接導(dǎo)致了一線建設(shè)養(yǎng)護(hù)人員的不足。

3 公路養(yǎng)護(hù)體制及運(yùn)行機(jī)制的改革措施

3.1 公路養(yǎng)護(hù)應(yīng)該把“政、事、企”分開

所謂的“政、事、企”應(yīng)該分開，“政、事、企”指的是“政府智能”、“事業(yè)職能”以及“企業(yè)職能”。這在公路養(yǎng)護(hù)體制及運(yùn)行機(jī)制的改革措施中要有所涉及。由于“政、事、企”這三者的性質(zhì)是有所不同的，所以我們?cè)诠佛B(yǎng)護(hù)體制及運(yùn)行機(jī)制的改革的時(shí)候要分開它們。在公路的日常管理中，政府的工作職能是進(jìn)行有效的公共方面管理。并且行業(yè)管理是具有社會(huì)性的，政府在保證公路建設(shè)行業(yè)中對(duì)于市場(chǎng)的公正公平和有效性質(zhì)有著絕對(duì)的地位。所以按照公路養(yǎng)護(hù)體制及運(yùn)行機(jī)制的改革措施的思路時(shí)，要明確公路養(yǎng)護(hù)體制及運(yùn)行機(jī)制的改革措施職能和職責(zé)的分工。公路交通部門對(duì)公路管理要起到實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)監(jiān)督、有效調(diào)控的作用。有效的規(guī)劃公路建設(shè)、公路規(guī)劃、公路養(yǎng)護(hù)、公路收費(fèi)、路橋市政等公路交通行業(yè)的管理職責(zé)。最后是要將事業(yè)職能與企業(yè)職能區(qū)分開。這主要要求公路管理部門在行使其公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的職責(zé)時(shí)不要與企業(yè)的生產(chǎn)混合。要做到各管各的，不能混淆。

3.2 公路養(yǎng)護(hù)管理體制應(yīng)該法制化

我國(guó)是一個(gè)法治社會(huì)，當(dāng)然新的公路養(yǎng)護(hù)體制及運(yùn)行機(jī)制也離不開依法行事的要求，所以公路養(yǎng)護(hù)體制及運(yùn)行機(jī)制管理必須嚴(yán)格依靠法律來走專業(yè)化的道路。雖然《公路法》明確了公路建設(shè)與管理的基本原則和制度，但是由于地理位置的不同，各個(gè)地區(qū)情況有所不同，導(dǎo)致實(shí)際操作性不強(qiáng)，這也直接造成了公路的管理者、所有者、經(jīng)營(yíng)者以及使用者等主體對(duì)于責(zé)任和權(quán)利沒有明確的界定。這樣就造成了在很多時(shí)候公路處于管理無序的狀態(tài)，反映了公路養(yǎng)護(hù)管理體制需要?jiǎng)?chuàng)新改革方式的情況下，還要科學(xué)制定改革的措施才能緊跟時(shí)代的步伐。現(xiàn)在，也有許多地方性的公路規(guī)章制度相應(yīng)制定，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況更好地服務(wù)本地的公路交通事業(yè)。這其實(shí)也是實(shí)現(xiàn)公路管理法制化的一個(gè)重要進(jìn)程，顯示公路管理體制改革逐步加深。從以前的淺層次向更深入的層次發(fā)展，從公路養(yǎng)護(hù)體制及運(yùn)行機(jī)制的改革的政策創(chuàng)新向法律、法規(guī)制度方面的創(chuàng)新。立法依法是一個(gè)漫長(zhǎng)的進(jìn)程，不可能一勞永逸，需要結(jié)合當(dāng)時(shí)的情況實(shí)時(shí)的修改。

3.3 公路養(yǎng)護(hù)體制及運(yùn)行機(jī)制改革要實(shí)現(xiàn)管理職能一體化

當(dāng)前我國(guó)的公路管理主管部門并不統(tǒng)一，各個(gè)部門都在管，造成了管理職能和職責(zé)的分散，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)管理職能一體化。因?yàn)楣芾砺毮芎吐氊?zé)的統(tǒng)一集中，有利于公路管理工作的高效、協(xié)調(diào)實(shí)際的各種工作和思想、目標(biāo)的統(tǒng)一。但是管理職能一體化并不是獨(dú)掌公路管理大權(quán)，而是要分級(jí)管理，要明晰資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，把職能性質(zhì)相同的工作結(jié)合一個(gè)有機(jī)的整體，進(jìn)行集中管理。統(tǒng)一目標(biāo)、集中思想結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)（比如技術(shù)、人才、機(jī)械設(shè)備、資金等），整體考慮公路的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)以及收費(fèi)。

3.4 提高員工素質(zhì)，精簡(jiǎn)公路養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍

首先要建立新的用人制度，依照相應(yīng)的規(guī)則制度嚴(yán)格執(zhí)行，擇優(yōu)聘用，能者上、不能者下；其次，為工人提供公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，擇優(yōu)上崗建立擇優(yōu)聘用的用人制度。最后，還要建立完善的職工培訓(xùn)制度，提高養(yǎng)路職工的知識(shí)專業(yè)性。運(yùn)用專業(yè)的知識(shí)，化繁為簡(jiǎn)、把繁重的工作簡(jiǎn)化為相對(duì)簡(jiǎn)單的工作。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，隨著時(shí)代的發(fā)展。原有的公路養(yǎng)護(hù)體制及運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)跟不上時(shí)代要求，無法滿足現(xiàn)在對(duì)公路的養(yǎng)護(hù)和使用要求。這對(duì)公路行業(yè)來說是不小的阻礙，因此跟上時(shí)代發(fā)展，采用科學(xué)的、適當(dāng)?shù)墓佛B(yǎng)護(hù)體制及運(yùn)行機(jī)制勢(shì)在必行。