鐵路建設工程單價承包合同模式探討

付永樂

（中國國家鐵路集團有限公司工程管理中心，北京 100038）

0 引言

在國家加快經濟結構調整，大力推進“一帶一路”倡議的大背景下，鐵路建設持續保持高位運行，鐵路建設目前廣泛采用的施工總承包合同模式已經不能完全適應鐵路建設的發展，創新工程建設合同管理模式，提高工程建設管理水平，在鐵路建設中逐步推廣單價承包已勢在必行［1-4]。

1 建設工程合同管理模式

建設工程合同按不同的標準，劃分為不同的類型。不同類型的施工合同有著不同的應用條件，對應合同各方的權責和承擔的風險也不相同，其合同類型的選擇受項目的建設規模、建設工期、競爭情況、復雜程度、設計精度和深度、準備時間以及外部環境等多種因素的影響。

1.1 國際通行的主要合同格式與模式

國際咨詢工程師聯合會（FIDIC）于1999年出版了4本合同標準格式。其中《施工合同條件》適用于單價承包合同；《生產設備和設計施工合同條件》（DB）即設計施工總承包合同，為總價承包合同；《設計采購施工（EPC）/交鑰匙合同條件》即EPC 工程總承包合同，為總價承包合同，較DB 工程總承包合同風險更大，由雇主直接管理承包商的合同模式，不再委托工程師進行管理；《簡明合同格式》是一種適用于單價承包或設計施工總承包的合同，較少采用［5]。

1.2 我國主要合同類型與格式

1.2.1 合同類型

根據合同計價方式的不同，我國建設工程合同主要分為總價合同、單價合同和成本加酬金合同3 種類型［6-7]：

（1）總價合同。適用于工程量不大且能精確計算、工期較短、技術不太復雜、風險不大的項目。其中固定總價合同適用于工期不超過1年且要求十分明確的項目，可調總價合同適用于工期1年以上的工程，發包人承擔通貨膨脹等不可預見因素的主要風險。鐵路工程總承包和施工總承包合同，是圍繞鐵路建設工程投資控制，在可調總價合同基礎上的擴展。

（2）單價合同。適用范圍較寬，可以廣泛使用。其特點為：一是量價分離、風險共擔。項目實施中規定的工程量變化幅度范圍內，合同單價保持不變，施工單位承擔價格風險，不承擔數量風險，建設單位承擔工程數量風險，體現公平、公正，風險分擔合理。二是按圖驗工、據實計價。能夠對施工單位實際完成的施工圖（含變更設計圖）工程量據實驗工，按合同約定單價據實計價。超出規定工程量變化幅度范圍的計量項目價格可按合同約定調整，工程量清單數量與施工圖數量差可據實增加清單價格。三是接軌國際與國內其他行業，便于管理。與FIDIC合同條件和國內其他行業大部分采用的承包模式基本一致，便于合同管理，合理控制投資，保證工程質量，有效管理工程進度，公正維護合同雙方利益。四是責權統一、提升建設管理水平。參建各方責任界面更加清晰，有利于落實責任追究制度，有利于提高建設項目管理水平。相較于總價合同，可一定程度減輕承包人為降低成本導致的施工質量下滑問題。

（3）成本加酬金合同。目前，成本加酬金合同在建設工程施工合同中較少，其特點是發包人承擔項目實際發生的一切費用及全部風險，承包人不承擔風險。

1.2.2 合同格式

1999年以來，國家相關部門陸續制定并下發了若干格式文本，主要包括：

1999年，相關部門參照FIDIC文本出版了合同標準格式，制定了相應的招標文件與合同標準文本。

2007年，國家發展和改革委員會等9部委局聯合制定了《〈標準施工招標資格預審文件〉和〈標準施工招標文件〉試行規定》（簡稱九部委56 號令），適用于單價承包合同。

2011年，9部委又聯合制定了《標準設計施工總承包招標文件》，適用于設計施工一體化的工程總承包項目，即DB模式。

2011年，住房和城鄉建設部等頒布了《建設項目工程總承包合同（示范文本）》（試行），并于2017年進行了修訂，適用于EPC工程總承包模式。

2 建設工程承包模式現狀

2.1 國際工程項目

單價承包模式是目前國際通行的承包模式，被廣泛采用。隨著“一帶一路”倡議的推進，一些對基礎設施有需求的國家和地區，受困于自身的經濟、技術和管理力量，更多的采取了EPC 工程總承包的模式，但該模式與傳統的固定總價合同在本質上具有較大區別，在風險分攤上也更為合理，可調合同價款的范圍進一步擴大。如雅萬高鐵EPC 工程總承包項目合同中很多費用是可以調整的，并不是傳統意義上的固定總價合同［8]。

2.2 國內其他行業

我國公路、水電、建筑、市政等其他行業普遍采用單價承包模式，更為合理地分攤承發包雙方的風險。隨著國家相關政策的調整，建筑業進一步轉型升級，EPC工程總承包模式已進入一個較快的發展階段。

2.3 鐵路行業

鐵路行業自大規模鐵路建設以來，鐵路建設項目普遍采用的是施工總價承包模式，這種模式與國際和我國其他行業存在明顯區別，是鐵路行業獨有的一種總價承包模式，采用單價合同相關條款加總包風險包干費的形式。由于鐵路行業還有清理概算這一建設過程中的特有階段，實際最終執行的結果既不是嚴格意義上的總價合同，也不是單價合同。單價承包模式在鐵路一直未被普遍采用，僅在部分項目試點和非控股項目上采用，如成蘭鐵路、蒙華鐵路和魯南高鐵等鐵路項目，2018年原鐵路總公司開始大力推進單價承包模式，在明確上海至蘇州至湖州鐵路等6個項目開展單價承包試點工作基礎上，又增補了常益長鐵路采用單價承包模式。工程總承包模式在鐵路行業僅在部分項目試點應用，如張集鐵路和克塔鐵路采用了設計施工總承包模式（DB），自2017年原鐵路總公司在非控股鐵路項目開始推行EPC 工程總承包模式以來，已實施的有杭紹臺及鹽通鐵路等項目。

3 鐵路施工總價承包存在的弊端

鐵路大規模建設以來，無論建設項目的具體適用條件如何，普遍采用施工總價承包模式，根據實際的合同執行情況，已暴露出諸多弊端［9-10]。

3.1 風險分攤不盡合理

在工程招投標階段，如蘭渝鐵路、大瑞鐵路、大保鐵路等部分鐵路建設項目，未考慮設計深度、地質復雜程度以及標段之間的風險程度等因素，統一將各項目和標段的風險包干費費率、Ⅱ類變更設計的限額按同一費率和額度設置，造成地質復雜、風險較高的項目或標段投資嚴重緊缺，工程進展舉步維艱，而工程較為簡單、風險較低的項目或標段反而利潤較大，違背了高風險高回報的基本原則。初步設計階段招標的建設項目將施工圖量差納入風險包干范圍，使風險失衡更為嚴重，同樣標的額相近的標段，有的正負差絕對值能達到幾千萬或上億元，合同執行過程中，正量差較難支付，負量差很難扣回，加劇了風險分攤的不合理性。

3.2 影響變更設計管理

限額以下的Ⅱ類變更設計按合同約定屬于風險包干費范圍，由此普遍存在建設單位管理上重視不夠的情況，特別在風險分攤失衡因素的推動下，部分項目出現了管理混亂，甚至存在人為合并變更設計以期達到Ⅰ類變更設計或限額以上（正變更）Ⅱ類變更設計，拆分負變更設計以期達到Ⅱ類變更設計的限額以下在風險包干費支出的情況，從制度設計對變更設計的管理構成了障礙。

3.3 部分費用處理不及時

按照施工總承包合同約定可調整的費用，主要集中在變更設計和材料價差等方面，但在鐵路建設過程中，由于一些特殊的非施工單位責任情況存在，較多地出現了一些額度較大甚至超出承包人承受能力的費用，由于合同約定過于嚴格，大多數建設項目的這類費用在建設過程中無法及時進行處理，多是待清理概算時由審查部門明確處理意見后再解決，形成了長期占壓施工單位資金，甚至影響工程正常推進的情況。

3.4 竣工結算和固定資產組固難度加大

由于風險包干費的額度以及施工圖量差的處理原則等問題（以初步設計招標的工程更為嚴重）的存在，必然造成實際竣工的工程數量與竣工結算的工程數量不能完全匹配的情況；同時大量特殊原因引起的費用在清理概算后要突破原合同簽訂補充協議，承發包雙方往往需要長時間的談判過程。這就造成大部分建設項目竣工結算和固定資產組固工作嚴重滯后，有的項目清理概算批復多年后仍無法辦理竣工結算。

3.5 對工程本身的不利影響

施工總價承包合同對工程本身也會產生諸多不利的影響，主要體現在質量、安全和進度方面。如實際揭示的隧道圍巖級別較原設計變好，施工單位考慮到施工產值而不進行設計優化，浪費了投資并影響工程進度；相反，如果實際揭示的地質情況較原設計變差，施工單位考慮到不能調整合同價款則按原設計施工，因此會影響施工安全，并對工程質量產生不利影響和為運營期留下隱患。

4 鐵路推行單價承包存在的主要制約因素

對于絕大多數鐵路建設項目來說，單價承包模式是較為適宜的一種承包模式，但制約鐵路建設項目實施單價承包仍然存在一些制約因素和問題，一定程度上限制了單價承包模式在鐵路行業的推行。

4.1 認識誤區

受鐵路行業長期實施施工總承包管理思維限制，部分從業人員在單價承包工作經驗及知識儲備方面存在不足，在認識方面存在誤區。

4.1.1 單價承包會增加管理工作量

在施工總承包管理模式下，鐵路行業一直沿襲著項目收尾銷號后進行概算清理的傳統，由于部分建設項目投資過程管理沒有跟上，存在變更設計、材料價差調整和費用處理等工作延遲到清概階段處理的情況，形成了建設過程中處理問題偏少，項目竣工后集中處理的情況。而單價承包，強調的是投資的過程控制，在建設過程中建設單位將變更設計、材料價差和相關費用等及時處理，而非拖延到概算清理階段，總體而言并未增加工作量。從2種承包合同性質上講，單價合同相較施工總承包合同模式，只是對承發包雙方承擔的風險分攤不同，合同與投資管理的工作量是一樣的，并沒有實質上的增加。產生這種錯誤認識的原因，主要是部分鐵路建設單位對投資的過程管理不重視，部分建設項目施工總價承包合同管理不到位，由此造成了錯覺。

4.1.2 單價合同容易導致投資管理失控

從鐵路投資控制中出現的問題來看，部分鐵路項目存在建設和設計單位對工程數量控制偏弱的情況，進而認為單價合同下數量容易失控。而從目前施工總承包合同執行情況來看，由于風險發生嚴重偏移，部分初步設計階段招標的項目總價承包合同并沒有得到嚴格執行，絕大部分建設項目均突破原合同約定處理了施工圖量差、三電遷改、臨時用地、新增工程和其他相關費用；同時，在風險包干費控制方面，部分建設項目的部分標段缺乏具體的變更設計等實物量支撐，多以不可調整的地材價差（一定幅度范圍應為綜合單價風險，超出風險應根據合同確定是否調整）為基礎驗工計價，相比單價合同的投資控制更為寬松。總的看來，無論單價合同和施工總承包合同，投資控制的好壞都是以設計質量為前提的，在相同設計情況下，單價承包合同只需要對數量進行有效控制（主要是變更設計），并不意味著容易造成投資失控，從實施項目執行的情況來看，單價承包模式很好地實現了投資控制目標。

4.1.3 在合同模式選擇上認識模糊

長期以來在鐵路建設過程中，各級管理人員經常對合同管理模式存在不同爭議，具體選擇時也不敢突破傳統模式。客觀上講，3種合同模式在選用時本無優缺點之分，只有適不適合之別，采用科學的管理方法和適合的合同模式才是建設管理的根本。對于大多數鐵路建設項目來說，單價合同較為開放，適宜優先采用；對于部分工程量不大且能精確計算、工期較短、技術不太復雜、風險不大的項目，可以采用施工總價承包合同模式；對于部分較為復雜、風險較大的項目，即需充分發揮設計單位作為總承包商的優化設計優勢，又需擴大部分可調合同價款的約定的，也可采取工程總承包合同模式。

4.2 政策配套

鐵路行業現有的建設管理制度辦法和相關政策大部分是基于施工總價承包模式制定的，如推行單價承包模式，現有的政策配套還需進一步補充完善。

4.2.1 單價承包相關制度辦法需完善

涉及合同與投資管理的相關制度辦法需進一步修改完善，如招投標實施細則、變更設計管理辦法、驗工計價辦法、材料價差調整辦法等，均是基于施工總價承包合同制定的，若推行單價承包模式，則需修改完善。

4.2.2 工程量清單計價指南需完善

原鐵道部頒布的工程量清單計價指南在總價承包模式下的作用不突出，隨著執行過程過暴露的部分問題，原指南清單子目的設置深度需要進一步研究，以便為單價承包提供最基本的保證，合理分攤承發包雙方的風險，便于項目管理。

4.2.3 優化設計不足

由原鐵路總公司發布的《鐵路基本建設項目投資管理辦法》明確了實施階段的優化設計獎勵政策，但其不適應于總價承包合同，從目前幾個單價承包的項目以及實施EPC 工程總承包的項目優化設計的力度來看，鐵路建設項目的優化設計空間還有待進一步挖掘。

4.2.4 工程保險管理不到位

在總價承包模式下，工程保險費包含在總承包風險包干費中，由施工單位自行投保，受施工單位對工程保險的認知不足和各種利益的驅動，目前工程保險較為混亂，普遍存在沒有對建設項目進行風險評估，投保范圍確定不合理，保險的針對性不強，既浪費了建設投資，又沒有真正起到建設單位轉嫁風險的作用和效果。在單價承包模式下，由于風險的變化，督促建設單位和施工單位更重視工程保險的管理，將更有利于投資及風險的管理，如蒙華鐵路和魯南高鐵均沒有購買工程保險，出現險情由建設單位依規賠付，目前基本沒有支出或極少支出。

5 鐵路推行單價承包的環境條件

近幾年，隨著鐵路建設管理制度的不斷完善和管理水平的不斷提升，以及國家相關政策的不斷調整，鐵路建設項目合同推行環境發生了一些變化，為單價承包推廣創造了積極的條件。

（1）鐵路建設項目在單價承包取得了很好效果和經驗。從蒙華鐵路、魯南高鐵和成蘭鐵路實施單價承包的效果來看，部分鐵路建設單位已圍繞單價承包模式進行了很多有益的探索，在招投標范本、合同文本、清單子目設置、計量規則及工程優化設計等方面總結了大量寶貴經驗，對建設項目質量安全和進度起到較好的促進作用，項目投資也得到有效控制。鐵路系統也正在大力積極推進單價承包試點工作，加強對路內外單價承包模式的調研，研究制定相關配套制度或辦法，強化專業人才的培養和培訓，積極地為全面推行單價承包進行準備。

（2）鐵路已全面實現施工圖階段招標。鐵路建設項目從2010年起推行施工圖階段招標，施工圖設計及審查工作有序進行，從源頭上消除和斬斷了施工圖量差這個投資管理最大的盲區和利益鏈條，推行單價承包具備更加充分的基礎和條件。

（3）鐵路信息化技術的發展提供了很好的保障。鐵路建設信息化建設的快速推進和BIM 技術的廣泛應用，使現場工程進度和數量的控制逐步變得更簡便更準確，也為推行單價承包投資過程控制提供了技術保障。

（4）我國鐵路發展及國外“一帶一路”推進為鐵路推行單價承包提供了更廣闊的平臺。我國公路工程和地鐵工程以及國際類似工程，絕大部分項目也采用了單價承包模式。從鐵路投資十三五規劃看，鐵路建設近幾年仍將保持高位運行。高鐵作為一張靚麗的名片已逐步走出國門，鐵路建設項目推行單價承包模式能較好地實現與國際和我國其他行業的接軌，更好地服務“一帶一路”倡議的推進。

6 相關建議

（1）大力推廣單價承包模式。我國鐵路建設在一定時期內還將持續高位運行，中西部鐵路尤其是西南山區鐵路建設的比重也在逐漸加大，地質條件和自然環境也變得更加復雜和惡劣，建議鐵路新開項目在單價承包試點的基礎上，對于適合于施工總承包的項目，如川藏鐵路等項目，應大力推廣單價承包合同模式。

（2）完善相關制度辦法。建議充分對各行業單價承包管理經驗進行調研，在總結各行業經驗基礎上，對鐵路現行招投標實施細則、變更設計管理辦法、驗工計價辦法、材料價差調整辦法等制度辦法全面梳理，并修改完善，使之適應于單價承包模式。

（3）完善工程量清單計價指南。建議在深入總結鐵路單價承包試點經驗基礎上，對鐵路現行工程量清單計價指南進行修改完善，使之具有良好的可操作性，更適應于單價承包計價。建議授予建設單位根據項目具體情況修改和完善清單的權力。

（4）完善單價承包合同范本。建議結合路外調研及路內試點項目經驗總結基礎上，對鐵路既有單價承包合同范本進一步修改完善，特別是暫列金額的設定和使用，以及合同中工程保險、價差調整、單價變更等重要條款的設定，要與單價承包模式相匹配。建議授予建設單位根據項目具體情況修改和完善的權力。

（5）研究材料價差調整原則和方式。建議在鐵路現行材料調差政策基礎上，進一步研究價差調整原則、范圍及方式。重點對價差系數法調整和指數法調整進行研究，深入對地材價差調整方式進行研究。

（6）加強建設管理力量。建議重點配齊配強工程技術部門專業力量，單獨設立合同與投資管理部門，加大工程數量管理及投資過程管理力度，加大合同與投資管理人才培養。