“三治結合”視域下振興鄉村人民調解的思考

摘 要： 鄉村人民調解作為解決鄉村糾紛的手段，有助于推動鄉村自治、法治、德治。但是，鄉村治理環境的嬗變、鄉村人民調解委員會組織架構的特殊性、調解主體水平參差不齊，使得其面臨一定的挑戰。應當理性看待人民調解在鄉村治理中的作用，強化其自治屬性，重視鄉村德治與法治，推進智慧調解以實現鄉村人民調解的振興。

關鍵詞： 鄉村人民調解 “三治結合” 鄉村治理

人民調解是一項具有中國特色的化解矛盾、消除紛爭的非訴訟糾紛解決方式，它通過人民調解員的疏導、說服，促使糾紛當事人在平等協商基礎上自愿達成調解協議，進而解決民間糾紛。憑借著成本低、效率高、相對靈活等優勢，人民調解也日益成為化解鄉村矛盾糾紛的制度選擇。國家鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）提出，要構建農村基層黨組織為核心、自治法治德治“三治結合”的現代鄉村社會治理體系，進而促進鄉村的有效治理。人民調解應當及時回應這一治理命題，在此基礎上審視自身的完善和發展。

一、鄉村人民調解與“三治結合”：同頻共振

人民調解的目標與當下政府提出的鄉村自治、法治、德治的政策目標高度契合，重視并完善人民調解，有利于搭建起鄉村自治、法治、德治之間良性互動的橋梁。

（一）人民調解體現鄉村自治的優越性

一方面，鄉村人民調解組織的性質和人員產生充分說明了鄉村自治的特點。自治性是人民調解的基本屬性，人民調解是群眾自我教育、自我管理的一種民主自治活動。[1]根據《中華人民共和國人民調解法》，人民調解委員會系依法設立的群眾性組織。村民委員會有權設立人民調解委員會，村民會議或者村民代表會議有權推選產生調委會委員。人民調解員由調委會委員和調委會聘任的人員擔任。調委會不僅是村民進行自我管理、自我教育、自我服務的平臺之一，也是鄉村消融內部矛盾糾紛的組織保障。另一方面，村民自治章程、鄉規民約是處于法律和道德的中間地帶的、彌補法律和道德在鄉村治理中缺位的機制[2]，作為鄉村自治的規范化成果，村民自治章程、鄉規民約凝結了廣大村民的共同利益和共識，理應得到全體村民的恪守。其重要性不僅體現在村民日常的生產生活要以之為行為準則，也體現在自治章程、鄉規民約的“在場”，為糾紛解決提供了除了法律規范與道德規范之外的依據。從某種程度上而言，誕于本村內部的自治章程、鄉規民約，較自上而下形成的國家法體系或更為糾紛雙方熟稔并加以接受。正是鄉村人民調解內含的自治因素，使調解這樣一項極具中國特色的糾紛解決制度不僅能夠在城市生根發芽，也能厚植于鄉村土壤而煥發強大生機。

（二）人民調解彰顯鄉村法治的光輝

人民調解員在處理矛盾糾紛時，向雙方當事人說法、釋法的過程本身即普法教育的過程。通過對國家法律政策的解釋和闡明，使糾紛雙方事先知曉采取司法救濟可能產生的后果，便于他們進行利益衡量進而采取更為有利的糾紛解決方案。雖然，調解建基于雙方當事人的自由意志之上，然雙方一旦在調解員主持下達成調解協議，該協議便受到國家法律保護，對當事人產生法律約束力，自覺履行協議是雙方負有的法律義務。即便最后糾紛沒有得到成功調解，與糾紛相關的法律政策也在調解過程中得到了宣貫。由此，人民調解員通過以糾紛解決為導向的現場普法教育，使得村民的法律知識得到充實，法律認知得到深化，法治觀念得到提升。

（三）人民調解增添鄉村德治的魅力

隨著鄉土社會的逐漸轉型，鄉村內部矛盾、糾紛呈現愈來愈復雜的局面，除了常見的鄰里糾紛、家庭矛盾，因征地拆遷、林地承包、環境污染引起的矛盾也成為影響鄉土社會和諧穩定的因素。這些矛盾與糾紛，全然仰賴國家法律和政策的手段強制解決，未必令當事人內心信服，更遑論一些處于法外空間的矛盾與糾紛，并不受法律和政策規范。在當事人利益發生沖突之時，相比于法律和政策，道德規范作為一種軟約束，因其自身特點更能感化糾紛雙方，是人民調解員在調解過程中自覺或不自覺借助的釋理工具。通過調解，職業道德、家庭美德、社會公德在不同場合、不同程度上被弘揚，鄉村道德秩序得以被不斷強化，文明鄉風、良好家風、淳樸民風得到樹立。完善人民調解制度，既是有效化解鄉村內部矛盾的必然要求，也是助力三治結合的有效路徑。

二、鄉村人民調解面臨的現實挑戰

制度功能包括兩個層面：一是制度的應然功能，即制度在理想上具有的功能;一是制度的實然功能，即制度在現實中、在特定的歷史階段實際能發揮的作用。[3]基于此從應然層面分析鄉村人民調解制度，其功能包括但不限于落實鄉村自治的理念，助力鄉村法治的深化，推動鄉村德治的發展。從實然角度觀照當下的制度運行，鄉村人民調解面臨一定的現實挑戰，鄉村治理環境的嬗變、鄉村人民調解委員會組織架構的特殊性、調解員隊伍水平參差不齊，使得其制度功能在某種程度上并未得到有效發揮。

（一）鄉村治理環境發生嬗變，凝聚新的共識有待時日

新中國成立以來，鄉村治理環境發生了巨大的改變，如農村土地產權制度由改革開放初期的農地集體所有，農戶承包經營，變為允許農戶流轉土地經營權，在保留承包權的前提下由他人經營土地的新型農地產權，實現所有權、承包權、經營權分置。“三權分置”促進了農村勞動力向快速發展的城市轉移，同時也吸引了一批外來人口扎根農村等。在城市—農村人口雙向流動的背景下，傳統鄉村相對封閉、凝滯、淳樸的格局被打破，家長式的權威隨著家庭成員的流動面臨瓦解，村委會的話語權隨著村社成員的變動被削弱。另一方面，互聯網、電視等資訊手段的迭代更新加速了外來思想觀念的滲入，多元開放的價值取向和道德觀念在影響鄉村治理的生態同時，也給鄉村精神力量的凝練帶來了新的課題，一套穩定、強大、正向的價值理念和道德體系尚未在村社成員間形成共識，勢必為矛盾糾紛的解決增加不確定因素。

（二）調解委員會與村委會架構重疊，糾紛調解領域難以實現完全自治

鄉村人民調解主要由村人民調解委員會和鄉鎮、街道人民調解委員會負責進行。村人民調解委員會是村民委員會的內設機構，其主要成員是村民委員會的成員，也即村干部。村干部在承擔村級公共事務和公益事業之外，還要肩負調處村內矛盾糾紛的職責，可謂事務繁雜。根據筆者對Z省S市K區H街道進行的調研，H街道下轄的15個行政村均建立了人民調解委員會，成員人數在3-5人不等。在這些成員中，同時擔任村干部的占多數。對于老百姓來說，村干部是他們發生矛盾時比較容易聯想到的人，無論這個人是基于村干部的身份還是調解員的身份成為糾紛當事人的選擇，在實踐中，村干部往往是調解本村矛盾糾紛的骨干力量。這構成了糾紛解決領域村民自治的圖景之一。

鄉鎮、街道人民調解委員會的情況就顯得比較特殊。2002年，司法部頒發了《人民調解工作若干規定》，第十條為鄉鎮、街道設立人民調解委員會提供了法理依據。街道調委會對村調委會負有業務指導的責任，不同于村人民調解委員會的主要成員由村民推選產生的村干部構成，鄉鎮、街道的人民調解委員會主體則是行政機關人員。H街道的人民調解委員會由3人構成，分別是兩名政法專編（司法所長一名，司法助理員一名），一名臨聘人員，與街道司法所的人員構成發生了明顯重合，這種情況不僅H街道獨有，而是一種普遍現象。誠然，司法所的工作人員因具備相對豐富的法律知識和經驗乃從事人民調解工作的理想人選，并且基層機關為了日常工作開展需要，通過“兩塊招牌，一班人馬”的方式緩解人力資源緊張也不失為一種常見做法。但是，這樣的組織架構、人員安排與《人民調解法》賦予的人民調解委員會自治性、群眾性似有沖突，有行政化、司法化之嫌。這一沖突在《人民調解工作若干規定》第九條“指導和管理人民調解委員會的日常工作，由鄉鎮、街道司法所（科）負責”中恐怕更為鮮明。既然鄉鎮、街道的人民調解委員會成員已經涵括了司法所成員，那么鄉鎮、街道的人民調解委員會在某種程度上就變成自我指導和自我管理了。這一現實是否和當初的規定意蘊背道而馳，值得思索。畢竟，此語境下的“自治”發生的場域不是行政機關內部而當是村民、村組織等基層群體之中。

（三）調解主體水平參差不齊，隊伍建設任重道遠

當前，人民調解隊伍的構成實行專職調解員和兼職調解員相結合的原則。自2018年中央出臺《關于加強專職人民調解員隊伍建設的意見》以來，各地積極響應，陸續出臺相關文件進行細則深化。從H街道的情況來看，其所在的K區已建立健全相應的財政保障調解員待遇，如調解員是專職，按年領取專職報酬，另有以案定補，一般案件1分，重大案件2分，每分折算多少元的補貼由政法委在年底核定，一般100元1分左右。在力量配備、選聘程序、任職條件等其他方面同樣做到強抓落實。在調研中得知，每年司法局及街道均會面向本轄區內的調解員組織一次以上的業務培訓。即便如此，調解業務水平的總體提升依舊是一項長期工程。有的調解員本身是一線村干部，熟悉鄉情，在村民中也享有一定威望，說“情”說“理”的本領突出，但是囿于繁忙的村務工作，對政策、法律的系統性學習不夠，說“法”的能力成為短板，導致調解工作的規范性不足;有的調解員是從事法律相關工作的人員，雖然具備較高的法律素養，但是不熟悉村情，部分人員還受到年齡、閱歷制約，在解決矛盾糾紛時不夠靈活成熟。

三、振興鄉村人民調解的若干思考

（一）理性認識人民調解在鄉村治理中的作用

在中華民族的傳統文化中，儒家“以和為貴”的思想占據十分重要的位置。這一思想也影響著“止訟息爭”成為古代民間、官府解決糾紛的基本準則之一。新中國成立初期，浙江諸暨楓橋創造了“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決”的楓橋經驗[4]。古時“止訟息爭”的文化得到了創造性地延續和演繹。進入新時代，我國社會的主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。矛盾的成因更加復雜，類型更為多樣，處理更加棘手。相比于訴訟，調解更顧及當事人之間的面子，在情理法之間尋求適當的平衡點，以一種相對靈活、柔性的方式解決矛盾，它在繼承我國傳統文化中的社會治理思想基礎上，形成了一套順應于熟人社會的糾紛解決模式。

不過，這并不當然意味著人民調解是解決一切鄉村糾紛的最佳抑或最終的方案。對當事人來說，調解協議雖具有法律約束力，但并未排除他們提起訴訟的權利，假如一方對調解結果心存芥蒂，依然可以尋求法院救濟，此外調解協議的執行也離不開法院的配合。如果將所有的糾紛不加以分流地都交由調解，一是能否實現公平、有效的處理結果存疑，二是這樣做有虛化司法在鄉村中的地位的嫌疑。對于農村基層政權來說，在中央政權提出全面依法治國的時代背景下，避免農村矛盾糾紛的擴大、實現就地內部解決固然是其施政目標之一，推動規則之治、促進農村法治化同樣是其肩負的歷史使命，司法在這個過程中如若缺席，極易導致治理目標的偏廢。調解和司法應當是兩種互為補充的糾紛解決模式，共同助力現代鄉村多元化的治理目標實現。

（二）完善機制隊伍建設，強化人民調解自治屬性

調解員是人民調解過程中的關鍵人物，調解員的業務能力直接關涉調解的質量和效果。打造業務精良的調解員隊伍，主管機關不僅要建立健全有效的激勵機制，還要堅持不懈地抓好常態化的培訓。培訓切不可浮于表面和形式，要做到普適性和針對性相結合，既要注重一般法律知識和程序的培訓，也要針對轄區內的矛盾糾紛類型和特點，延邀一線專家進行精細化的專題培訓、個案指導、經驗交流和現場模擬，以切實提升調解員的業務能力。

基于鄉鎮、街道人民調解委員會普遍設立的既成現實，科學界定其與村人民調解委員會的工作范圍和權限十分重要。事實上，鄉鎮、街道人民調解委員會在一定程度上彌補了村人民調解委員會業務開展的不足，特別是對于村治力量薄弱的區域意義更為明顯。建議通過考核激勵機制的傾斜鼓勵各村將矛盾糾紛就地化解，不上交街道，若遇重特大糾紛、疑難復雜糾紛，可以邀請街道調解會參與幫助調解。這樣做的目的在于避免村人民調解委員會的虛化和鄉鎮、街道人民調解委員會的大包大攬，從而削弱人民調解的自治屬性。

[HJ1.8mm]在專職人民調解員隊伍建設日益走向制度化、規范化、精細化的同時，將兼職人民調解員納入人民調解隊伍，不僅在一定程度上分流了專職人民調解員的工作壓力，也充分動員了全社會力量化解社會矛盾。當前，農村地區的專職人民調解員主要來自鄉鎮一級和村一級的人民調解委員會，并且已經形成比較穩定的工作機制。兼職人民調解員的聘任則需立足實際，努力挖掘鄉村豐厚的自治資源為己所用。隨著鄉村社會的日益發展和利益結構的動態調整，新型經濟組織和社會組織崛起。以新經濟組織和新社會組織（簡稱“兩新組織”）為代表的自治組織在踐行自身發展目標的過程中，也直接或間接影響著鄉村社會的治理。事實上，鄉村發展形勢的復雜性決定了要完成中央下達的鄉村振興目標，完全依賴傳統的單一治理主體——村兩委的思路已難以為繼。邀請社會力量參與鄉村治理，進而形成多元化的治理格局，不僅是為村兩委的工作減負，對兩新組織而言，也激發了它們社會服務的積極性。憑借自身掌握的人力、物力、財力，兩新組織參與鄉村治理具有一定物質基礎和社會基礎。其中最為顯現的例子是，一些新經濟組織，比如民辦企業，積極踐行公益慈善事業，結對經濟薄弱村，幫扶貧困戶、低保戶，在鄉村社會產生了一定現實影響力。這種影響力是企業在施惠過程中形成的，相比于村兩委、村干部基于自身政治職責及在行使管理權力過程中形成的影響力，前者更具親和力，在解決涉及特定受惠對象的矛盾、糾紛時優勢明顯。因此，從一批踐行社會責任的新經濟組織當中選拔兼職調解員以增強人民調解的隊伍力量不失為一種良策。再有，浙江不少地區的農村成立了鄉賢理事會，鄉賢理事會既為本村的經濟發展出謀劃策，也為構建和諧的社會關系盡其所能。將一批有威望、有資源的鄉賢人士納入人民調解員人才庫中，能更好發揮他們在調和鄉村內部矛盾方面的獨特作用。

（三） 堅持法治德治并重，不斷優化人民調解內部外部環境

要讓鄉村人民調解釋放出更大的制度紅利，一方面應加強內部的制度和隊伍建設，激發內生動力，另一方面，打造有利的外部環境，助力調解的順利進行。從德治角度，注重善良風俗的塑造和優秀傳統文化的熏陶。通過榜樣宣傳、文化上墻、道德評議等具體形式，提升村民的道德觀念，在面對利與義，公與私等問題上作出符合公序良俗的選擇。這不僅能夠在一定程度上減少、緩解鄉村矛盾，當一些是非模糊的糾紛發生時，能夠促使先進的道德觀念發揮積極作用。從法治角度，調解主體應當加強自身法律素養，并借助司法下鄉服務等方式逐步更新村民的法治觀念，提升村民的法律素養，使得村民在日常的生產生活中做到心中有法，自覺守法，減少因違法行為產生的糾紛，面對已經產生的矛盾糾紛，能夠站在法律角度理性思考問題、處理問題，而不是一味訴諸情緒。加強鄉村自治法治德治建設是一項長期的、系統性工程。完善鄉村人民調解、提升調解實效不能脫離這項工程進行。鄉村人民調解應當在鄉村自治法治德治的融合發展中綻放出更多的碩果。

（四）充分利用智能平臺，推進智慧調解普惠民眾

受調解自身性質和調解員能力所限，在糾紛化解過程中，難免存在部分調解結果隨意，同案不同調的情況，調解公信力受到減損。2018年，浙江省人民調解大數據管理平臺的成功上線為這一問題的解決提供了出路。[5]該平臺基于海量數據形成人民調解九大數據庫，匯聚統計分析、案例運用、考核管理、預警預測等功能，不僅使人民調解員處理矛盾糾紛有了一手參考資料，大大提高了調解工作的質量和效率，還為黨委政府的政策制定提供科學依據。通過智能化的數據與案例分析，實現矛盾糾紛的事前有效防控，事中有效化解，事后有效跟蹤。

打造智慧調解不僅是構建智慧社會的應有之義，也是回應民眾需求之舉。為人民群眾提供快捷、高效、優質的調解服務，大數據、信息技術同樣大有可為。推廣普及以人工智能自助機、APP為載體，以人民調解、行政調解、司法調解等法律服務為內容，以線上調解為主要形式的智慧調解平臺，即使矛盾糾紛當事人地處偏遠，也能享受到即時的專業調解服務，為實現糾紛的就地化解提供有力支持。

參考文獻：

[1] 馮衛國“大調解”體系建設的“楓橋經驗”——完善多元化糾紛解決機制的新探索[J]，山東科技大學學報（社會科學版），2018（6）：42

[2]夏振鵬，王天坤鄉村治理中鄉規民約的運用困境與破解[J]，領導科學論壇，2018（17）：47

[3]辛鳴在應然與實然之間——關于制度功能及其局限的哲學分析[J]，哲學研究，2005（9）：93

[4]徐鎮強談“楓橋經驗”的理論自信——關于“楓橋經驗”研究中幾個問題的思考[J]，公安學刊——浙江警察學院學報，2013（3）：36

[5]陳嵐浙江人民調解工作不再“單打獨斗”[EB/OL].https：//zjzjolcomcn/newshtml？id=1110781，2019-01-03

〔本文系浙江省供銷合作社聯合社2018年度科學研究項目“鄉村振興戰略視野下鄉村自治、德治、法治的良性互動研究”（項目編號18SS21）;紹興市哲學社會科學研究“十三五”規劃2018年度重點課題“新時代楓橋經驗升級版研究——基于‘三治合一的鄉村治理視角”（項目編號135362）研究成果〕

（章歆翊，浙江農業商貿職業學院） di-font-family：宋體'>[7]孟永輝新零售時代，農村電商到底要向何處去？[EB/OL].https：//wwwiyioucom/p/66453html，2018-02-17

[8]朱子君電商沖擊之下零售業實體店的應對之策[J].經濟，2017（04）.

〔本文系河南科技大學大學生研究訓練計劃（SRTP）經費資助（項目編號2019261）階段性成果〕

（張曉樂、吳燦英、曾靖，河南科技大學管理學院）