防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)查與思考

摘 要： 在三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一的“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”中，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是其重要內(nèi)容。在對石嘴山市地方政府債務(wù)調(diào)查了解的基礎(chǔ)上，從財(cái)政和金融相互配合化解地方政府債務(wù)的關(guān)注點(diǎn)出發(fā)，提出完善政府債務(wù)管理體制，強(qiáng)化債務(wù)的信息披露、加快合規(guī)融資渠道建設(shè)，避免短期流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、加快政府職能轉(zhuǎn)變，切實(shí)推進(jìn)平臺市場化轉(zhuǎn)型等建議。

關(guān)鍵詞： 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 財(cái)政 金融

一、石嘴山市地方政府債務(wù)基本情況

2014年底，寧夏回族自治區(qū)財(cái)政廳核定石嘴山市本級置換債務(wù)總額3733億元，計(jì)劃到2018年8月，逐步置換各類到期政府債務(wù)、化解歷史遺留欠款。截至2017年末，石嘴山市本級已累計(jì)完成2926億元置換債置換任務(wù)，占債務(wù)總額的784%。“明債”（即顯性債務(wù)）的規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)已受到顯著控制。但因2012-2015年，石嘴山市轄的兩區(qū)財(cái)政以暫付款掛賬的方式對部分重點(diǎn)工程建設(shè)、工程欠款等急需支付而預(yù)算無法安排的資金進(jìn)行墊付，由于財(cái)政收支矛盾加劇和土地出讓金收入斷崖式下降，打亂了政府原定的還款計(jì)劃，暫付款規(guī)模逐年擴(kuò)大，形成了隱性債務(wù)。但區(qū)縣級財(cái)政自身財(cái)力較小，且上級財(cái)政未對縣級財(cái)政的債務(wù)進(jìn)行兜底，全市地方債管理的主要問題轉(zhuǎn)向?yàn)榭h區(qū)級的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、規(guī)范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要政策及地方化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的舉措

繼2014年10月《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡稱43號文）發(fā)布后，財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行等各部委單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)文規(guī)范地方政府舉債融資行為的一系列政策相繼出臺，見表1。尤其是2017年50號文與87號文發(fā)布后，各地根據(jù)政策要求，進(jìn)一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理，切實(shí)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）政府部門積極化解存量債務(wù)，嚴(yán)控新增債務(wù)

2017年6月，石嘴山市政府印發(fā)了《市人民政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的通知》，從規(guī)范政府擔(dān)保行為、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理、化解存量債務(wù)、加強(qiáng)平臺公司融資管理等方面提出了相關(guān)要求。

1規(guī)范債務(wù)舉借擔(dān)保行為，嚴(yán)控債務(wù)用途。根據(jù)50號文、87號文等要求，對違規(guī)擔(dān)保以及借政府購買服務(wù)、PPP、政府投資基金等違法違規(guī)融資行為進(jìn)行規(guī)范清理。同時(shí)合理控制債務(wù)余額規(guī)模，確保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控，對于舉借債務(wù)只能用于公益性支出和適當(dāng)歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。同時(shí)，建立責(zé)任追究機(jī)制，將化解防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)納入績效考核。

2建立防控保障機(jī)制，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。市、縣（區(qū)）兩級政府根據(jù)財(cái)力狀況、債務(wù)負(fù)擔(dān)等情況建立當(dāng)?shù)卣膫鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制，在出現(xiàn)償債風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，通過調(diào)減投資計(jì)劃、統(tǒng)籌各類結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、處置政府或債務(wù)部門可變現(xiàn)資產(chǎn)、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)等方式籌集資金償還債務(wù)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對于達(dá)到啟動(dòng)地方政府財(cái)政重整計(jì)劃條件的縣區(qū)，要依法啟動(dòng)相關(guān)程序開展地方政府財(cái)政重整計(jì)劃，拓寬財(cái)源渠道、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、處置政府資產(chǎn)、改進(jìn)財(cái)政管理。

3加強(qiáng)“雙管理”，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作等中長期的支出責(zé)任管理，對棚戶區(qū)改造等納入政府購買服務(wù)范疇的項(xiàng)目嚴(yán)格按規(guī)定實(shí)施，加強(qiáng)對中長期政府支出責(zé)任的事前審核和監(jiān)控，杜絕以新型融資模式名義增加政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。二是加強(qiáng)融資平臺公司融資管理，加快政府職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運(yùn)營的國有企業(yè)，各級政府機(jī)構(gòu)所屬部門不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。

（二）監(jiān)管部門加強(qiáng)監(jiān)督，做好風(fēng)險(xiǎn)提示

一是提出監(jiān)管意見。要求金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識別和防范，落實(shí)企業(yè)舉債準(zhǔn)入條件，按商業(yè)化原則履行相關(guān)程序，審慎評估舉債人財(cái)務(wù)能力和還款來源、防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。為融資平臺等企業(yè)提供融資時(shí)，不得違法違規(guī)要求或接受地方政府及所屬部門以擔(dān)保函、承諾函等任何形式提供擔(dān)保，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)支持融資平臺公司市場化融資，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是督促整改。要求金融機(jī)構(gòu)對地方政府及其部門融資擔(dān)保行為和政府購買服務(wù)情況進(jìn)行排查摸底，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題限期整改。三是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控。對2015年地方政府債務(wù)限額下達(dá)前發(fā)放的在建項(xiàng)目后續(xù)貸款中由財(cái)政性資金償還的，要求及時(shí)與地方政府溝通納入政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理。存量貸款中未能納入政府債務(wù)管理又確需財(cái)政資金還貸的，金融機(jī)構(gòu)逐戶落實(shí)責(zé)任，制訂風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，逐筆與政府協(xié)商會(huì)談，落實(shí)還貸資金來源。

（三）金融機(jī)構(gòu)根據(jù)要求對存量授信進(jìn)行整改，規(guī)范新增融資

調(diào)查顯示，金融機(jī)構(gòu)普遍根據(jù)監(jiān)管部門和上級行要求，針對存量政府類貸款中的違法違規(guī)問題進(jìn)行整改。在地方政府撤銷相關(guān)擔(dān)保函或者購買服務(wù)協(xié)議之后，對于能夠通過追加擔(dān)保、補(bǔ)充還款資金來源、變更項(xiàng)目運(yùn)作模式等措施整改合格的項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)仍會(huì)按照約定合同繼續(xù)放款。但對于短期內(nèi)政府無法提供有效擔(dān)保和增信的，會(huì)停止后續(xù)貸款的發(fā)放。如轄內(nèi)1家平臺公司在政府廢止擔(dān)保函后，銀行選擇拒付其已獲得的項(xiàng)目貸款余額近900萬元。對于政府類新增貸款，金融機(jī)構(gòu)都表示會(huì)嚴(yán)格落實(shí)國家法律法規(guī)政策和監(jiān)管要求。在具體授信中，主要業(yè)務(wù)方向有三類：一是名單內(nèi)的政府購買服務(wù)項(xiàng)目。包括棚戶區(qū)改造和易地扶貧，且政府購買服務(wù)融資需符合納入購買服務(wù)目錄、預(yù)算管理等相關(guān)要求。二是有現(xiàn)金流覆蓋的平臺融資項(xiàng)目。對于有收益權(quán)、國家財(cái)政補(bǔ)助資金等現(xiàn)金流覆蓋的項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)一般會(huì)滿足其信貸需求。三是合規(guī)的PPP項(xiàng)目。一般來說，PPP準(zhǔn)入的條件是要納入省級以上財(cái)政部門PPP項(xiàng)目庫。

三、財(cái)政、金融配合防范和化解地方政府債務(wù)需關(guān)注的難點(diǎn)

（一）信息不透明，弱化政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解

在嚴(yán)監(jiān)管、嚴(yán)問責(zé)的背景下，地方政府按照相關(guān)規(guī)定要求采取撤函等方式清理違法違規(guī)債務(wù)，以緩解償債壓力。金融機(jī)構(gòu)則加強(qiáng)對不良率、資本率等方面的監(jiān)管考核，以控制金融風(fēng)險(xiǎn)。由于地方政府債務(wù)信息披露制度不健全、信息不對稱，金融機(jī)構(gòu)難以全面掌握地方政府債務(wù)的實(shí)際情況，難以有效支持地方建設(shè)、民生工程等。如目前鼓勵(lì)的“棚改”類政府購買服務(wù)和合規(guī)的PPP項(xiàng)目貸款中，大部分都對政府債務(wù)率提出了要求，但由于沒有準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，金融機(jī)構(gòu)在信貸準(zhǔn)入時(shí)很難進(jìn)行判定。此外，金融機(jī)構(gòu)對融資平臺融資信息的真實(shí)性難以把握，在實(shí)際操作中確認(rèn)政府平臺現(xiàn)金流真實(shí)度的手段有限，對后續(xù)信貸資金是否劃入財(cái)政使用也無法有效管控。

（二）平臺市場化轉(zhuǎn)型難度較大，短期內(nèi)難以成為化解債務(wù)的主要途徑

平臺市場化轉(zhuǎn)型是將政府債務(wù)與平臺公司剝離，有效化解政府債務(wù)的途徑之一。但調(diào)查顯示，當(dāng)前融資平臺轉(zhuǎn)型面臨一定困難：一是地方政府角色轉(zhuǎn)變有一定難度。目前，地方政府和平臺之間關(guān)系難以厘清，尤其在人事任免方面，平臺的高管幾乎都是由政府任命，一定程度上難以保證公司嚴(yán)密穩(wěn)定的組織架構(gòu)。二是平臺公司現(xiàn)金流不足，商業(yè)化運(yùn)作能力不強(qiáng)。據(jù)調(diào)查，轄內(nèi)70%的融資平臺公司資產(chǎn)負(fù)債率處于60%以下水平，銀行貸款為其主要融資渠道，占全部融資的934%。一方面，平臺投資項(xiàng)目多屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級、政府公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，投資回報(bào)率較低、投資回收周期較長，現(xiàn)金流產(chǎn)生能力弱，僅靠融資平臺的收益償還當(dāng)前債務(wù)較為困難。另一方面政府融資平臺的資產(chǎn)主要由地方政府注入，資產(chǎn)的權(quán)利屬性也存在瑕疵。

（三）地方財(cái)政財(cái)力不足，而PPP、政府投資基金等合規(guī)融資規(guī)模有限

地方政府未來債務(wù)的化解主要依靠財(cái)政支出和拓寬新的融資渠道。但受經(jīng)濟(jì)下滑以及“營改增”等因素的共同影響，石嘴山市自2012年至2017年地方財(cái)政收入持續(xù)下滑，全市一般公共預(yù)算收入由2012年的2228億元，降至2017年的1502億，減少726億，年均下降76%。而基金收入則由2014年的1047億下降至2016年的369億。由于土地出讓收入在地方政府基金收入中占比過大，地方政府財(cái)政收入對房地產(chǎn)市場的依賴性較大，石嘴山市房地產(chǎn)市場自2015年起陷入較為低迷的態(tài)勢，土地成交價(jià)格受影響，土地出讓收入下降，其化解債務(wù)的可持續(xù)性不足。與此同時(shí)，PPP、政府投資基金等正規(guī)融資渠道還不暢通。例如，PPP期限長、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期不明朗，政府投資基金需要同股同權(quán)等，都制約了銀行參與的積極性。

四、防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)建議

（一）完善政府債務(wù)管理體制，強(qiáng)化債務(wù)的信息披露

一是嚴(yán)格按照《預(yù)算法》等相關(guān)法律法規(guī)，防范和化解存量債務(wù)，禁止和避免違規(guī)舉債、變相擔(dān)保、違法融資等行為的發(fā)生，切實(shí)提高政府公信力。二是根據(jù)債務(wù)情況的區(qū)域性差異，對債務(wù)相對集中的市、縣，爭取適當(dāng)增加地區(qū)債務(wù)限額。同時(shí)明確債務(wù)管理的扎口部門，根據(jù)政府債務(wù)處置辦法出臺實(shí)施細(xì)則，組織協(xié)調(diào)政府部門、監(jiān)管部門、金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)處置工作，避免政府債務(wù)管理中的缺失、重復(fù)和矛盾。三是明確各類債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，做到債務(wù)信息的公開、透明，及時(shí)公布各類債務(wù)規(guī)模、處置進(jìn)展，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。

（二）加快合規(guī)融資渠道建設(shè)，避免短期流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

一是科學(xué)匹配地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，合理確定發(fā)債規(guī)模，將地方債發(fā)行規(guī)模與地方政府財(cái)力相匹配，并在政府財(cái)力承受范圍內(nèi)，提高專項(xiàng)債券對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，可參考土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債的設(shè)計(jì)，推出基建專項(xiàng)債、棚改專項(xiàng)債等專項(xiàng)債券，保障重點(diǎn)民生類項(xiàng)目建設(shè)。二是繼續(xù)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面推進(jìn)PPP項(xiàng)目融資，鼓勵(lì)具備條件的融資平臺存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，利用財(cái)政政策激發(fā)民營資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。地方政府可結(jié)合自身實(shí)際出資設(shè)立、參股融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)對政府類項(xiàng)目主體提供融資擔(dān)保和再擔(dān)保，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)。

（三）加快政府職能轉(zhuǎn)變，切實(shí)推進(jìn)平臺市場化轉(zhuǎn)型

一是妥善處理平臺存量債務(wù)。厘清平臺債務(wù)來源，對于經(jīng)營性項(xiàng)目產(chǎn)生的債務(wù)，應(yīng)依靠項(xiàng)目收入來保障還款;對于公益性項(xiàng)目應(yīng)在政府支持下通過債務(wù)置換、資產(chǎn)盤活、引入社會(huì)資本等方式妥善處理。二是通過資本注入、國有資源整合等方式支持融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，支持市場化經(jīng)營的融資平臺公司參與政府類項(xiàng)目。三是根據(jù)平臺公司的經(jīng)營狀況，對已整改符合退出條件的平臺公司，建議由牽頭行發(fā)起、各債權(quán)行審核、形成一致意見，報(bào)各總行批準(zhǔn)后與地方政府相關(guān)部門、平臺公司三方協(xié)商，由監(jiān)管部門負(fù)責(zé)將其退出全口徑名單管理，加快企業(yè)市場化發(fā)展。

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（哈麗嬋，人民銀行石嘴山市中心支行）