談PPP模式下項目投標方案編制要點

郭 虹

(中鐵三局集團建筑安裝工程有限公司，山西 太原 030006)

0 引言

近年來，隨著我國城市基礎設施建設發展步入新階段，為了緩解地方政府的財政壓力，國家大力推進項目融資模式，作為目前國際普遍流行的一種項目融資模式，PPP模式越來越受到廣泛青睞，逐漸成為社會熱點話題，國家也相繼頒布了多部與PPP項目有關的法規、政策,作為在基礎設施和公共服務領域全面推廣PPP模式的政策依據。

1 PPP模式含義及發展

1.1 PPP模式的含義

PPP模式英文全稱為Public-Private Partnership，在我國被稱為“公私合作伙伴關系”，即以政府與社會資本合作的方式，進行城市基礎設施項目建設，或是提供某種公共物品和服務。政府與私人組織之間以特許權協議為基礎，形成一種合作伙伴關系，并以合同形式明確雙方各自的權利和義務，以確保雙方合作順利實現。

1.2 PPP模式的發展

PPP模式于1992年誕生于英國，自20世紀90年代以來，逐漸在歐美等發達國家和發展中國家流行起來(見圖1)。目前，PPP模式應用范圍極為廣泛，涉及各類工程建設，不僅包括公路、鐵路、水廠、電廠、水利、地鐵、機場、港口等公共基礎設施的建設，也包括醫院、學校、監獄、國防等非盈利設施的建設。

我國于20世紀80年代在外商投資建設的電廠、水利等項目中率先引入PPP模式，并隨著經濟發展和社會發展的加快，PPP模式在我國已逐步得到發展，尤其在公共基礎設施建設項目中已得到廣泛應用，如國家體育場“鳥巢”、北京地鐵四號線等。PPP模式在我國的發展大致可分為探索、試點、推廣、停滯、再發展五個階段(見表1)。

表1 我國PPP模式發展階段概況表

2 PPP模式特點及優點

2.1 PPP模式的特點

PPP模式下，私人組織以特許權協議的形式與政府合作，提供產品和服務，兩者形成了“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體，使得政府財政支出減少，企業投資風險減輕。

1)“同目標”的伙伴關系：這是PPP最為明顯的特點。私人組織實現對于自身利益的追求，政府實現對于公共福利和利益的追求，但雙方有著共同的目標，即以最少的資源投入，實現最多、最好的產品或服務供給。

2)“有限制”的利益共享：由于大多數PPP項目是帶有公益性的，不以利潤最大化為主要目的，政府在與私人組織共享PPP項目的社會成果、分享投資回報的基礎上，必須對私人組織予以控制，避免其形成超額利潤，以免引起社會混亂。

3)“無條件”的風險共擔：如果沒有風險分擔，就不可能形成健康而長久的伙伴關系。政府與私人組織雙方在項目實施過程中，各自承擔本方獲利的伴生風險，同時盡可能減小對方的風險。

2.2 PPP模式的優點

PPP模式是一種以項目參與各方實現“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式，其實質是政府部門通過公開采購形式與由中標單位組建的項目公司簽訂特許合同，授予其一定期限的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。PPP模式主要具有以下幾方面優點：

1)提高經濟效率，實現物有所值：PPP模式下，只有當項目已經完工并得到政府批準使用后，私人組織才能開始獲得收益，因此有利于保證項目建設周期，降低建設成本，消除項目完工風險和資金風險，從而實現“物有所值”。

2)實現經濟效率、時間效率“雙豐收”：根據英國政府和有關學者的研究，在PPP模式下，76%的項目能夠按期完工，78%的項目能夠將成本控制在預算內，從而實現經濟效率、時間效率“雙豐收”。

3)促進投資主體多元化，豐富資金來源：PPP模式下，主要由私人組織完成項目融資，不再單一地由政府投資，可有效拓寬項目融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制，有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，激發民間投資活力。

4)有利于政府轉換職能，減輕財政負擔：PPP模式可有效緩解政府財政壓力，化解地方政府性債務風險，同時政府可從繁重的事務中脫身出來，更多地擔任監管角色。

5)有利于取長補短，改善項目品質：在PPP模式下，政府與私人組織形成合作伙伴關系，互相取長補短。私人組織在特定的績效考核機制刺激下，將不斷提高服務質量，從而使基礎設施或公共服務品質得到不斷改善，為社會和公眾提供更好的服務。

6)形成戰略同盟，有助于實現長遠規劃：PPP模式使得政府與私人組織形成戰略聯盟，由于項目的建設、運營、維護由私人組織全面負責，項目的收益涉及整個生命周期，基于利益方面的考慮，私人組織將進行長遠規劃，以實現項目長期價值的最大化和建設成本的最小化。

3 PPP項目與傳統項目招投標區別

PPP項目是近年來國家大力推進的新型項目建設模式，與傳統建設項目相比，在招投標方面主要區別如下：

1)招標時間不同：PPP項目在完成物有所值評價和批準項目實施方案后，即可進行招標，而傳統項目必須滿足一定限制條件后才可進行招標，因此PPP項目招標工作啟動時間更早；

2)招標范圍不同：PPP項目招標范圍涉及投融資、建設、運營、移交等多個環節，而傳統施工項目一般僅局限于項目建設階段；

3)適用范圍不同：PPP模式主要用于公共服務、基礎設施類項目，而傳統項目適用范圍更廣；

4)采購方式不同：傳統項目招標分為公開招標和邀請招標兩種方式，而PPP項目采購方式另外包括競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等；

5)資格審查方式不同：PPP項目采用資格預審方式確定投標人資格，而傳統項目可分為資格預審和資格后審兩種方式；

6)招標過程不同：PPP項目規定必須組織投標預備會或答疑會，而傳統項目對此無特定要求，由招標人自行決定；

7)評標委員會組成不同：PPP項目要求評標委員會中至少包含1名財務專家和1名法律專家，而傳統項目一般無需財務專家、法律專家；

8)中標人確定不同：對于傳統項目，一般確定經評標委員會評審排名第一的中標候選人為中標人，無采購談判環節；而在PPP項目中，需經采購談判后，方可確定中標人；

9)中標公示不同：對于PPP項目，項目實施機構應當在PPP項目合同簽訂之日起2個工作日內，將PPP項目合同在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發布媒體上公告(涉及國家秘密、商業秘密的內容除外)，以便引入社會監督；而傳統項目只需公示中標人，無需對合同進行公示。

4 PPP項目投標方案編制要點

PPP項目一般采用綜合評分法，PPP項目投標方案除投標報價、企業資信、人員資格、項目建設方案之外，還包括項目公司組建方案、項目運營維護方案、項目移交方案、項目投融資方案、項目財務測算、項目保險方案、項目法律方案等。

1)項目建設方案：根據招標文件及設計圖紙，結合施工現場調查及存在的困難，制定項目建設方案，具體包括項目管理目標、重難點解決方案、施工總體部署、建設進度計劃、質量保障措施、成本控制措施、安全生產措施、環境保護措施、施工方案與技術措施等，確保內容的完整性，方案的先進性、科學性、合理性、有效性。

2)項目公司組建方案：根據招標文件PPP項目合同中《項目公司章程》有關要求，明確項目公司組織機構框架，確定人員配備及相應職責分工，并制定項目公司章程、管理制度、指揮體系等。

3)項目運營維護方案：根據招標文件PPP項目合同有關要求編制項目運營維護方案，確保方案的完整性、合理性，具體包括維護方案、運營組織機構、管理規章制度、運營管理原則等內容，并確定人員編制、明確作業標準，以及針對性保障措施和應急預案。

4)項目移交方案：按照PPP項目協議，在政府允許的特許經營期滿后，項目公司需向政府或指定機構無償移交和轉讓項目，因此需編制針對性移交實施方案，具體包括移交時間安排、移交驗收程序、移交內容、移交大修計劃、質量保證措施等。

5)項目投融資方案：一般包括基本投融資計劃、融資交割計劃、資金保障措施、股東擔保方案等，具體由財務人員結合項目內容進行編制，確保合理性。

6)項目財務測算：由財務人員進行財務測算，并按照招標文件要求，完成所有財務測算表格的填寫及關鍵變量敏感性分析，填寫要準確、合理、完整。財務測算各項取值要合理，不得存在成本過低或過高等不合理取值，內容條理清晰、完整，與其報價相符，對報價測算支撐有據。此外，制定全面、科學、合理的成本控制方案或措施，并全面識別項目建設階段、運營階段可能存在的各種財務風險，提出有針對性、合理、可行、有效的風險控制方案及措施。

7)項目保險方案：根據項目特點，編制針對性的建設期保險方案、運營期保險方案等，確保方案的完整性、合理性。

8)項目法律方案：判斷項目實施過程中可能出現的法律糾紛，制定全面、科學、合理的法律糾紛預防措施與處理方案。

5 結語

經過近40年的發展，雖然存在諸如項目運作不規范、項目競爭不充分、地方政府隨意違約、項目監管不到位等問題，但PPP項目在我國已經得到了有效推廣，并將持續發展。作為建筑企業，要全面認清PPP模式與傳統項目模式的區別，做好項目投標方案編制，確定合理的投標決策，為順利中標打好基礎。