普惠養老如何才能做到普惠

穆光宗

【摘要】未富先老的人口經濟國情決定了我國養老適宜走中低端路線。對于占老年人口絕大多數的收入不高、積蓄不多的老年人來說，能否獲得價格合理、方便可及、質量有保障的養老服務，成為當前中國養老面臨的一大課題。探索中國式普惠養老之路，需要加大政府主導、破除養老經營成本的硬約束，不斷推動完善基本養老服務體系建設，確保我國日益龐大的老年群體老有所養、老有所依、老有所護的基本需求得到滿足。

【關鍵詞】普惠養老 未富先老 養老院 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

隨著人口老齡化快速發展和養老服務需求不斷提高，我國養老服務面臨前所未有的挑戰。中共中央、國務院印發的《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》指出，截至2018年底，我國60歲及以上老年人口已經達到2.49億，占總人口比重17.9%，養老形勢日趨嚴峻，特別是機構養老難是當前反映較為突出的問題。究其原因，主要難在讓人心儀的養老機構“一床難求”，排隊等候入住的機構養老現象比較常見，也難在老年人需要的安全可靠、質優價廉、方便可及的養老服務緊缺。一方面，高端養老服務價格高昂，門檻之高讓人只能望而興嘆；另一方面，政府財政兜底、具有福利性質的、支持低收入甚至特困等特殊脆弱群體的福利性養老機構一般人無緣入住。無疑，其中有些老人將處于無處養老安身、兩不搭界的“養老風險”中。對于占老年人口絕大多數的收入不高、積蓄不多的老年人來說，能否獲得價格合理、方便可及、質量有保障的養老服務，成為當前中國養老面臨的一大課題。

未富先老決定了我國養老適宜走中低端、普惠養老路線

未富先老是我國人口老齡化的基本特點。雖然我國已經成為全球第二大經濟體，做大了“財富蛋糕”（GDP），但屬于國民收入二次分配的“福利蛋糕”十分有限，老年人社會福利的共享水平依舊偏低。即便我國人口老齡化過程中經濟仍然保持增長，但宏觀意義上的“邊富邊老”和微觀意義上的“邊老邊窮”仍然并行不悖，農村缺乏保障的老年人口多、城鄉低收入甚至貧困老年人口多仍是我國基本國情。從人口學角度看，只要一定范圍里一定程度上存在低收入老年群體和老年貧困現象，就可以斷定人口老齡化具有“未富先老”甚至“邊老邊窮”的特征。

大力發展中低端養老院符合未富先老的國情，契合廣大老年人的機構養老訴求。從數據來看，我國老年人的自有收入狀況并不很好，支付能力有限，有效需求不足，而且城鄉差距顯著。根據2015年第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查數據，2014年我國城市老年人平均收入23930元（1994元/月），是2000年的3.24倍；農村老年人平均收入7621元（635元/月），是2000年的4.62倍。2014年，作為首善之區的北京收入水平算是比較高的，但老年人月平均養老金收入也只有3456元。根據2016年底北京大學居家養老相關服務設施摸底普查，北京市養老機構平均收費定價為自理型老人床位費、餐費和護理費合計2931元/月，半自理老人是3478元/月，完全不能自理老人是4465元/月。由此可見，目前具有普惠性質的養老院一般入院月平均費用是3000—5000元，而沒有經濟能力的老人只能“望院興嘆”。

普惠養老服務是在基本養老服務以外，面向廣大老年人的、靠市場供給、由政策引導的一種服務。普惠養老的宗旨就是將可及的養老服務惠及最大多數的老年人。“普惠養老”關鍵詞有三個：一個是“普”（普通普遍），一個是“惠”（福惠優惠），還有一個是“養老”（日常照顧、長期醫護和精神慰藉）。

普惠養老的大前提是政府主導，財政保障；社會福利，老年共享。在養老服務領域，政府的主要職能是保基本。專項行動賦予“保基本”以新的內涵，就是政府以少量的種子資金、啟動資金和配套資金吸納更多的社會資本和民間資本，聚合政府、企業和社會各界力量，共同推動養老服務市場走向成熟，走出一條民辦公助、民營公助的道路。

在此背景下，2019年2月，國家發展改革委會同民政部、國家衛生健康委聯合啟動實施普惠養老城企聯動專項行動，引起了廣泛關注。專項行動按照“政府支持、社會運營、合理定價”的基本思路，通過中央預算內投資支持，吸引城市政府和企業參與，以期擴大普惠性養老服務供給。專項行動優先選取積極性高、規劃科學的城市，優先支持實力雄厚、項目優質、誠實守信的企業，優先選擇融資成本低、服務質量好的金融機構，推動形成有效競爭局面。

如何實現普惠養老

為何我國的養老產業盈利難？有的企業進入養老產業經過十年時間才實現全面盈利，養老產業化經營容易陷入“項目投入易—運行難—效益差”的怪圈。養老企業家在走過不少彎路之后，發現靠輕資產和重視服務才能活下來。普惠型養老機構項目要把運營的重點從硬件投入逐步轉向提供多元化的服務上。運營成本高而收入有天花板，能否盈利最終靠的是人性化、適老化、個性化高品質服務的軟性競爭力。未來輕資產低投入的機構養老模式或許將成為普惠型養老產業的主要趨勢。

破除養老經營成本的硬約束是機構養老可持續發展的可取之道。根據我國情況，土地或房屋租金費用一般是養老機構運營最大宗的成本開支，大城市房租成本一般要占30%至40%。通過中央預算內投資提供一定建設補貼支持，吸引城市政府和企業自愿參與普惠養老專項行動，可以充分發揮國有資本的引導帶動作用，在探索養老產業化、市場化模式方面作出有益嘗試。城市政府提供包括土地、金融、財稅等優惠政策，有效降低養老機構運營成本；企業則承諾提供有品質保障的養老服務，養老院床位價格與當地城鎮居民自有可支配收入、退休金水平等相適應相匹配，讓普通階層的老年人也能買得到、買得起有品質的機構養老服務，做到老有所安、老無所憂。

一般而言，市場化的機構養老服務對企業而言投資大、回收周期長、利潤率較低，因此要加強市場供給的養老服務一開始就需要國家財政補貼和優惠政策支持，引導養老企業朝“社會企業”方向發展。

中低端養老院的發展需要強化國民養老的政府責任，體現社會福祉、人民共享的理念和精神。根據已有經驗和現實需要，普惠養老項目的運作要實現發展的可持續性：一是在機構類型上，要以發展滿足老年人社會化照護有“剛需”的終端護理型養老機構為主。二是在土地使用上，由政府為養老社會企業免費提供土地長期使用權。三是堅持中央政府和地方政府雙重財政補貼機制，以降低民營企業承受的投資壓力和風險。完善國家的社會福利公共財政投入機制，走一條民營公辦、民辦公助的“1+1”發展道路。從戰略上考慮和安排，國家和政府從財政上支持“普惠養老”應該長期化和常態化。四是普惠養老以“低養老成本—高有效需求（養老金夠用）”為優勢和特色。機構養老有一個明顯的長處，即集中照護機制可以產生規模經濟效應，因而比分散的居家照護成本更低，而且機構照護相對專業、規范和透明，也更讓人放心，養老選擇的性價比更高。

新時期要辦好養老院、提高入住率，需要從區位、環境、價格、服務等諸多方面著手，統籌兼顧，綜合考量，而不能僅僅考慮如何降低經營成本這一個方面。構建適老化的社區養老環境，嵌入社區創辦迷你型的小型、微型養老院，向品牌化、連鎖化和多樣化方向發展。嵌入社區或者社區附近的專業照護機構是老人們比較理想的選擇。首先，區位優勢就是地段要好，如家人探視方便、人氣旺，在城區住養老院仿佛就在家的附近，符合多數老年人“就地養老”和“在地老去”的愿望和想法。其次，內外環境優美整潔，適老化無障礙設計，交通便利。再次，入住價格起碼要讓收入一般的普通老人也能夠住得起、負擔得起、享受得起。最后，養老服務包括了康養和醫養，要做到機構上心，老人安心，家屬放心。健康養老和醫護養老是健康中國戰略重要的有機組成部分，構成了健康老齡化和積極老齡化的雙翼與兩輪，亦彰顯了中國共產黨十九屆四中全會強調的以人民為中心的發展理念和生命全周期、健康全過程的健康理念。

（作者為北京大學人口研究所教授）

【參考文獻】

①喬曉春：《養老產業為何興旺不起來？》，《社會政策研究》，2019年第2期。

責編/賈娜 美編/楊玲玲