論民生的結構與功能

摘要：民生是中國特有的概念，雖然使用非常廣泛，但是還缺少對民生的結構形式及功能特征的考察。從結構層次上看，包括自上而下的縱向關系以及各個項目間的橫向關系兩個部分。縱向結構涉及整體與部分、供給主體以及待遇水平等三個維度，橫向結構包括不同形態的民生制度、不同類型的民生項目以及各地差異性的民生投入、民生獲得。民生所具有的結構昭示民生具有自上而下的統攝性、有機一體的整體性及國家、社會的治理性功能，展示了民生范疇在中國語境下的獨特性以及不同于歐美國家福利概念的獨特功能。

關鍵詞：民生;民生結構;民生功能;民生政策;民生項目

中圖分類號：C913 ? ?文獻標志碼：A ? ?文章編號：1001-862X（2019）06-0163-005

作為中國特有的概念，“民生”與“福利”“保障”等概念內涵及外延不盡相同。“民生”不僅描述了民眾的生活狀態，體現了人們的生活態度，是中國人追求美好生活的概念性表達;“民生”也浸潤著中華民族的文化觀念，是日常生活的符號抽象，承載著中華民族的生存文化形態;“民生”更蘊涵著國家及社會治理的理念與手段、目標和任務，是國家治理的抓手與載體，成為綿延五千年廣為中國人使用并認同的獨特范疇。因此，中國的民生不只是個人生活水準的維持以及生活待遇的獲得，不只是自下而上的、純粹自發的福利行動，還是自上而下的生活體系及生活圖景建構，彰顯了國家及社會治理的理念、政策及行動。

一、民生的縱向結構

民生是一個內涵豐富的范疇體系，囊括人的生活的方方面面。從個人與社會關系上看，民生不僅涵蓋了個人主觀幸福感受，個人客觀性的生活待遇、生活水準及生活保障，也描述了特定歷史時期的社會整體發展狀況，背后還蘊含著國家與社會的治理理念及治理方略。從概念類型上看，他既是集合概念也是個非集合概念。作為一個集合概念，各類項目中的具體內容特別是有關社會保險繳費義務以及社會救助與社會服務權利獲得部分并不具有民生范疇的根本屬性以及全部屬性，若干個單一民生項目組成民生體系后所展示出來的性質與功能將發生根本性變化;作為一個非集合體概念，由許多揭示民眾生活狀態的概念及項目所組成的有機整體，單一民生項目具有民生的基本屬性與功能。從概念結構層次上看，民生由自上而下的縱向關系結構以及各個項目之間的橫向關系結構兩個部分組成，他們相互結合在一起實現著國家治理與個人生活保障功能的有機整合。

民生的縱向結構是指民生具有垂直的層次，表現為人們可以將各民生項目和民生制度自上而下地劃分為若干層次，各個層次的民生項目、民生制度及政策實踐承載著不同的任務與功能，體現了不同的民生建設要求，實現著各自的民生事業發展目標。同時，各個層次的民生項目也可以整合為不可分割的有機整體，形成一個國家或地區的民生體系，發揮著民生事業的整體性功能。從縱向結構來看，主要涉及整體與部分、民生供給主體以及民生待遇水平等三個維度，體現著國家的人為建構過程。

就整體與部分而言，縱向民生結構包括民生狀態、民生政策、民生項目、民生待遇等四個層面。其中，民生狀態處于整個社會的最高層級，描繪了一個國家或地區民眾的總體生活水平，是對民生政策、民生項目、民生待遇的總結，也是這個國家或地區的民生政策、項目及待遇的集中體現。國家的民生政策不僅體現了這個國家或地區民眾的生活需求及生活期盼，而且體現了整個國家的治理理念、治理藍圖、治理方略及治理目標。民生項目主要依據民生政策出臺并實施，因而是民生政策的在地化，民生項目的種類、民生項目的實施及調整與變更等要根據國家的治國理念與實踐而來。一般而言，民生涵蓋全部生命歷程的項目，包括教育、就業、社會保險、醫療衛生、住房、救災救濟、公共服務等，但這些項目在不同的國家以及不同的發展階段有所側重，而不是全部呈現出來。比如，在古代社會里，社會保險以及就業、住房等民生項目不可能設置與實施，國家更多地開展救助救濟性的民生項目，以解決民眾最基本的生活需求。進入現代社會，隨著社會風險因素的增大，個人抵御風險侵襲的能力越來越弱，就越來越需要建立起社會保險、社會救助、社會服務及社會福利等比較齊全的民生項目。民生待遇在整個民生體系中處于基礎層級，他貫穿于各民生項目中，是民生政策的具體落實和生動體現，成為比較民眾生活水平以及測量民生政策的主要指標。民生待遇受到經濟發展水平的影響，經濟發展水平高，政府重視民生建設，整個社會就有能力和財力提高各項民生待遇，出現“小康”“大同”等昌明社會榮景;反之，就會出現“民生已困”“民生惟艱”“民生凋敝”乃至“民不聊生”狀況。實際上，民生狀態、民生政策、民生項目、民生待遇等縱向關系結構不僅存在于不同的社會組織層級中，也存在于同一社會組織層級中的各個層面。

從民生供給主體看，縱向民生結構涉及國家與社會、中央和地方兩類向度，包括中央、地方及社會等三個縱向層面。其中，中央層面是指中央政府就整個國家的民生體系、民生制度、民生政策及民生目標進行的頂層設計與總體布局，表征著中央政府對民眾生活狀態及生活水準的積極建構。當然，在這一過程中，中央政府也應充分考慮國家的民生建設歷史、民生供需習慣以及經濟發展水平，表現為一個結構性過程，從而實現了結構性與建構性的整合與統一。反過來，如果一味地注重人為的建構性而忽視這個國家的民生文化和民生供給能力，或者簡單地強調社會結構的制約性而忽視民眾日益增長的美好生活向往，都不利于這個國家民生事業的持續發展。地方層面是指地方政府在中央民生方略指引下，根據本地經濟社會發展及民眾生活需要而開展的豐富性民生項目。這類民生項目的設立、調整與變更主要依據地域性并突顯地域性，注重結合本地經濟社會發展的實際，形成具有地方特色和地方待遇標準的民生項目。例如，改革開放以后特別是本世紀以來，積極應對人口老齡化乃至人口高齡化的挑戰，盡管各地都加強了老年照料事業的建設，但至于是否要設立長照保險、長照保險費用投入及待遇獲得等，各地做法大不相同，原因就在于作為一項地方性的民生項目的制定與實施要依賴于本地條件與稟賦。而社會民生則是各類社會群體與社會組織開展的民生項目，發軔于家庭和家族，逐步延伸到宗族之外的社會成員，蘊藏著民眾的民生觀念、民生態度、民生習慣以及由此凝聚而成的民生文化，在這種民生文化作用下形成了具有濃郁社群和鄉土特色的民生活動及民生事項。例如，在傳統社會里，閩南地區很多村莊普遍存在的每戶每年“繳交一斗米加入互助組織”以便解決“族內老人喪葬費用不足”這一民生問題。[1]再如，今天的山東省榮成市石島赤山街道赤山村每位60歲以上老人每年可獲得4000元的額外養老金，70歲以上的老人達到5000元（1），這就是一種典型的社群民生。總之，中央、地方及社會三個縱向層面的民生體系結為一個整體，共同存在于這個國家的民生體系中并發揮功能，成為維系國家及社會運行的重要事項。

三、民生結構的功能

結構與功能是描述一個事物或概念內部關系及所具有的外部屬性的一對范疇。研究民生的結構，不僅要揭示民生這個范疇所蘊含的縱向及橫向結構，而且要掌握民生這個范疇所具有的基本功能，只有這樣才能有助于我們深入理解和把握民生的結構。

首先，民生具有自上而下的統攝性功能。與歐美發達國家的福利等概念不同，中國的民生概念從一開始起就不是描述民眾自在的福利水平，不是普羅大眾用來表征自身生活境遇的概念。從源頭上看，民生概念產生于先秦時期，歷代統治者都會提出民生主張，承諾要保障民生、造福萬民，特別是災荒年份更會采取相應的措施。“國以民為基”“治國有常，而利民為本”等句中的“民”不僅指“民眾”而且也包含“民眾的生活”即“民生”，誰忽視民生甚至使得民不聊生，那他就要遭到人民的反對與反抗，因而民生與統治的合法性緊密相關。今天，民生作為國家和社會治理的基礎性工程，政府著力拓展民生項目，完善民生制度，健全民生體系，努力改善民生，盡力提高民生水平，就是發揮其在社會治理中的統攝性功能，密切黨和政府與人民群眾的聯系。

其次，民生具有社會秩序維持功能。民生是生活在特定時空中的民眾生計的表達，因此，民眾的生計表現形式、呈現樣態及變化樣式等離不開他們賴以生活的社會情境因素，凡是能夠與社會結構相契合的民生就有助于社會結構的鞏固、社會模式的維持以及社會秩序的強化。

眾所周知，中國是一個縱向關系國家，與之相應的也就形成了不同層次的縱向民生結構，包含著從中央到地方乃至社會群體的整體性民生制度及其項目的安排，這是浸潤著中國社會體質的民生結構體系，透過這樣的民生結構體系有助于中央政府民生方略的制定與實施。當然，民生也表現為針對不同地區及不同群體而形成的橫向項目或待遇水平的差異，人們稱之為橫向的民生結構。這種橫向的民生結構有助于各地結合自身發展水平及民眾的需求開展民生建設，使其能夠力所能及地實施各類民生項目，進而為地區整合的民生項目的建立與形成提供條件。實際上，正是有了相互兼容的整合型項目才能將各地零散的民生項目結為民生有機整體，而待遇差距適度的民生項目及民生待遇有助于人口的正向流動，有助于社會融合，減少階層對立與社會區隔，避免階層固化。因此，縱橫交錯的民生結構成為社會運行的基石，維持社會有機體的運行與發展。

再次，民生具有社會治理的功能。增強統治合法性的民生設置及民生建設在任何一個歷史時期都承載著維護民眾基本生活需求的責任與使命。在傳統社會里更多地通過開展災害救助、生活救濟以及尊老慈幼等被稱之為“仁政”的措施以彰顯澤被四海，進而強化民眾對政治的認同。反過來，如果統治者做不好救災救濟工作，民眾流離失所、哀鴻遍野、娼盜盛行，被貼上“暴政”或“懶政”標簽，必將危及自身的統治。今天，我們開展提高保障和改善民生水平的社會建設，創新國家和社會治理水平，就是要吸取歷代民生政策的經驗與教訓，深化對民生內涵及外延的理解與認識，實行黨委領導、政府負責、社會協同、法制保障，扎實推進民生建設，織密民生網絡，把保障和改善民生當成國家治理體系和社會治理能力現代化的重要著力點，以民生為基，堅守民生情懷，回應民眾關切，破解民生難題，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，讓民生成為善治的紐帶、抓手與手段，做到“善生養人”“善班治人”，這樣民眾才“親之”“安之”（4）。另一方面，社會治理的出發點就是關注民生，從民生入手，民眾的事是天大的事，妥善協調好社會各界特別是群眾的利益糾紛，不斷化解利益矛盾。從這個角度看，社會治理的著力點就是要能夠解決民生問題，呼應民生需求，關注民眾冷暖。讓經濟社會發展的成果惠及全體人民，助力形成“各美其美”“美美與共”的昌明社會。

進入新世紀尤其是黨的十八大以來，黨和政府明確提出要切實提高保障和改善民生水平，將民生置于創新社會治理的框架下而不只是純粹的福利事項加以建設，這就要求分析民生的內外部結構及其所展現出來的各種關系，清晰地展示中國民生結構具有不同于發達國家的鮮明特性。這既是保障和改善民生的客觀需要，也是從理論上闡述中國民生建設所應堅守道路的必然要求，更是國家長治久安的根本保證以及民族復興的生動體現，體現了中國保障和改善民生事業的邏輯與歷史的必然。

注釋：

（1）數據來源：2019年9月7日課題組赴山東威海榮成調研所得。

（2）數據來源：北京市人民政府相應年度國民經濟和社會發展統計公報。

（3）數據來源：各地市政府公報，統計局、社保部門及民政部門當年度的相關文件及統計公報。

（4）《荀子·君道》。

參考文獻：

[1]高和榮，張愛敏.中國傳統民間互助養老形式及其時代價值——基于閩南地區的調查[J].山東社會科學，2014，（4）.

[2]高和榮，民生的內涵及意蘊[J].廈門大學學報（哲學社會科學版），2019，（3）.

（責任編輯 焦德武）