公共治理視域下行政單位預(yù)算績效管理研究

劉浩敏

（湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，湖北 武漢 430068）

一、引言

隨著當(dāng)前社會治理工作不斷深入，以政府與社會相結(jié)合的公共治理模式，逐漸成為當(dāng)前社會治理工作的主流，在公共治理工作中，政府依舊是治理工作的主要領(lǐng)導(dǎo)者和踐行者，與以往相比，當(dāng)前治理工作的內(nèi)容將會更多的展現(xiàn)在公眾面前。在全社會的監(jiān)督下，政府實施社會管理工作時，資金的開支、資金效能的發(fā)揮情況，將會受到監(jiān)督，為了能夠有效的提升行政單位管理水平，并以一個良好的形象出現(xiàn)在公眾面前，首先需要在決定開支前，對所需經(jīng)費的項目進(jìn)行評審，并對開支進(jìn)行預(yù)算。從實踐表明，預(yù)算的精準(zhǔn)程度直接關(guān)系到資金使用的效能。過高的預(yù)算將會增加行政單位的財務(wù)負(fù)擔(dān)，而預(yù)算偏少則會導(dǎo)致行政單位的日常工作受阻。因此可以認(rèn)為，有效的預(yù)算應(yīng)當(dāng)基于精準(zhǔn)、合理的前提[1]。為了能夠提升行政單位的預(yù)算能力，在現(xiàn)代管理學(xué)中，引入了預(yù)算績效管理這一概念，通過對預(yù)算精準(zhǔn)程度、預(yù)算效率以及預(yù)算項目合理性等多個指標(biāo)進(jìn)行判斷，以實現(xiàn)對預(yù)算工作的考評。然而從實際工作中，預(yù)算績效考評工作因種種原因難以得到有效的推行，造成預(yù)算工作很大程度上處于無監(jiān)管或缺乏監(jiān)管的狀況，對此有必要針對行政單位預(yù)算績效管理工作開展相關(guān)的研究，發(fā)現(xiàn)并解決其中存在的問題。

二、行政單位預(yù)算績效管理中的常見問題

行政單位預(yù)算績效管理工作作為績效考評體系中的重要環(huán)節(jié)，其工作效果直接關(guān)系到單位對預(yù)算工作的監(jiān)督能力，在實際工作中，預(yù)算工作一般由財務(wù)部門開展，其工作內(nèi)容具有較高的專業(yè)性和保密性，造成了績效管理工作難以實施。以下筆者結(jié)合相關(guān)工作經(jīng)驗，對當(dāng)前行政單位預(yù)算績效管理中出現(xiàn)的問題進(jìn)行介紹和分析。

（一）績效管理與風(fēng)險評估工作缺乏銜接

行政單位的預(yù)算績效管理工作的核心是對當(dāng)前的預(yù)算行為進(jìn)行評估，發(fā)現(xiàn)其不足之處，并幫助其進(jìn)行改善，預(yù)算績效工作主要包含績效目標(biāo)跟蹤、預(yù)算數(shù)據(jù)統(tǒng)計、預(yù)算執(zhí)行情況檢查，最終通過所積累的材料，分析預(yù)算工作可能造成的風(fēng)險以及暴露出的不足之處，實現(xiàn)對單位工作更好的指導(dǎo)。然而從實際狀況看來，預(yù)算績效管理工作往往是財務(wù)部門的要求下執(zhí)行的，預(yù)算績效管理工作與風(fēng)險評估工作脫節(jié)，是當(dāng)前在預(yù)算績效管理工作中面臨的首要問題，在公共治理的背景下，缺乏優(yōu)化措施的預(yù)算行為，將會導(dǎo)致預(yù)算效能的顯著降低。單位內(nèi)部缺乏自主性的工作態(tài)度，且評估方式往往采用事后評估，對已經(jīng)完成甚至已經(jīng)下?lián)艿念A(yù)算項目進(jìn)行評審，使得預(yù)算績效管理無法真正幫助預(yù)算工作規(guī)避風(fēng)險，使這項工作的存在性受到了質(zhì)疑[1]。

（二）績效管理內(nèi)容無法滿足預(yù)算優(yōu)化的要求

在預(yù)算績效考評工作中，我國中央一級各地區(qū)政府，對行政單位之處預(yù)算的績效評價內(nèi)容都做出了相關(guān)的說明和規(guī)定，對所需要評價的指標(biāo)進(jìn)行了列舉，在形式上基本上滿足了當(dāng)前行政單位預(yù)算績效評價的要求，但是從實際操作看來，由上級部門提出的績效考評內(nèi)容還較為籠統(tǒng)，在真正落實后，出現(xiàn)漏洞較多、評價指標(biāo)過于寬泛等問題，績效考評內(nèi)容也僅僅體現(xiàn)了對預(yù)算績效工作的評價，而未體現(xiàn)出對資金管理工作的具體要求，造成了在實際工作中，市場發(fā)現(xiàn)項目申報、批復(fù)工作不嚴(yán)謹(jǐn)、不科學(xué)的現(xiàn)象，在很大程度上影響了績效評價工作的有效性和真實性。出現(xiàn)這一現(xiàn)象主要問題可以歸結(jié)為當(dāng)前制度體制不完善，在不同的公共治理工作內(nèi)容下，所需的績效管理工作方式也不盡相同，造成績效管理內(nèi)容與實際工作無法有效匹配[2]。

（三）預(yù)算績效工作不透明

在公共治理背景下，預(yù)算績效工作需要向社會所公開，使這項工作得到社會各界的廣泛監(jiān)督，以確保工作的質(zhì)量，然而從實際工作狀況中不難發(fā)現(xiàn)，行政單位的預(yù)算績效管理工作在很大程度上只服務(wù)于行政單位自身，而為得到充分的公開，造成了預(yù)算績效工作不透明的現(xiàn)狀，這種情況出現(xiàn)的主要原因與當(dāng)前行政單位的管理制度有關(guān)，當(dāng)前行政單位在開展預(yù)算績效管理工作時，并未將其上升為一項需要向社會公開的透明化工作，而更多的是為了考評內(nèi)部的績效成果。這就造成了預(yù)算績效工作在很大程度上無法展現(xiàn)在社會公眾面前，也就造成了后續(xù)行政單位預(yù)算工作難以得到社會的認(rèn)可、被社會所質(zhì)疑的情況發(fā)生。

三、提升績效管理效果的措施

在當(dāng)前公共治理背景下，政府和行政單位的行為將會更多的暴露于大眾面前，效率低下、效果欠佳的工作將會引發(fā)公眾的不滿，嚴(yán)重影響政府和行政單位在公共管理工作中的權(quán)威性和工作效果。針對以上識別出的預(yù)算績效管理問題，以下參考國內(nèi)外優(yōu)秀案例經(jīng)驗，筆者提出了一些能夠提升績效管理效果的措施，以供日常工作參考。

（一）實現(xiàn)全過程的預(yù)算績效風(fēng)險管理

全過程績效管理管理概念最先提出于人力管理工作中，其核心在于將績效管理工作融入日常的管理工作中，實現(xiàn)事前、事中的控制，而非簡單的事后考評，采用這種方式可以提現(xiàn)績效管理工作的優(yōu)化改進(jìn)功效[4]。在行政單位預(yù)算績效管理工作中，也可以采用這套全過程的績效管理體系，在預(yù)算工作開始前，即實行績效監(jiān)督，對預(yù)算工作中出現(xiàn)的不足之處進(jìn)行及時的優(yōu)化糾正，以提升績預(yù)算工作的效果，同時采用全過程的預(yù)算績效管理體系，可以將繁重的預(yù)算審查工作化整為零，降低了績效監(jiān)督工作負(fù)擔(dān)，提升了工作效果。

（二）優(yōu)化績效管理內(nèi)容

預(yù)算績效管理內(nèi)容應(yīng)該充分服務(wù)于公共治理工作，對于不同的工作內(nèi)容，其風(fēng)險評判標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分，需對應(yīng)不同的預(yù)算績效管理內(nèi)容，如對于緊急且社會關(guān)注度高的公共治理工作，可以適當(dāng)放開預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，在預(yù)算績效考核時，也可以適當(dāng)降低考核標(biāo)準(zhǔn)，以滿足管理工作的資金需求，為了切實體現(xiàn)預(yù)算績效管理工作的效能，應(yīng)當(dāng)更多的關(guān)注預(yù)算工作可能帶來的風(fēng)險，并及時加以控制，使預(yù)算績效管理工作充分體現(xiàn)預(yù)算決策的監(jiān)督作用。

（三）預(yù)算績效工作透明化

預(yù)算績效工作對于提升社會對行政單位的認(rèn)可度具有重大的意義，同時向社會公開行政單位的預(yù)算績效工作情況，也滿足了社會對政府工作知情權(quán)的需要，在當(dāng)前公共治理的背景下，社會各界需要與政府通力配合，以完成治理需要，這就需要社會能夠?qū)φ芾砉ぷ餍纬汕逦恼J(rèn)識。預(yù)算績效工作透明化，可以通過定期的政府工作報告形式，向社會公布，同時可以定期召開面向公眾的意見會、聽證會，聽取社會的意見，對當(dāng)前預(yù)算績效管理工作進(jìn)行評估和修正，以提升社會對政府工作的滿意程度[5]。

四、結(jié)論

在當(dāng)前公共治理背景下，行政單位的工作行為將更多的展現(xiàn)在社會公眾面前，因此行政單位工作效果直接決定了社會對單位的態(tài)度，為了能夠保障行政單位日常工作可以在社會認(rèn)可的情況下開展，需要對預(yù)算工作的績效水平進(jìn)行監(jiān)督，本文對當(dāng)前預(yù)算績效管理工作中的常見問題進(jìn)行了分析，并提出了一些能夠提升績效管理水平的措施，以期為我國行政單位預(yù)算績效管理工作提供幫助。