論農民集體土地所有權之主體定位

朱濤

【摘要】堅持農民集體土地所有權由我國土地公有制決定，其不僅有政策基礎，亦有法律依據。然其主體不明，制度設計不符合物權法規律等問題常遭詬病。對此，不能生搬硬套傳統物權法理論，要立足我國實情，立足政策解釋、歷史解釋，判斷農民集體土地所有權主體性質之實質。此外，還需注意吸收比較法經驗，充實農民集體組織社團性與集體組織成員資格之間的有機聯系。更要重視把握農民集體土地所有權對于保護農民利益的制度價值。

【關鍵詞】農民集體土地所有權? 成員資格? 總有? 入會權

【中圖分類號】D922.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.22.011

確立農民集體土地所有權之重要意義

我國《物權法》第59條規定，“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”。此系農民集體土地所有權在物權法上之確認。同時，我國《民法總則》第96條亦在權利主體層面，將農村集體經濟組織歸類為特別法人，以代表農民集體行使農民集體土地所有權。以上規定皆屬我國《憲法》第10條所確立之農村土地集體所有制在民事法律層面上之具體應用。可以說，農村集體土地所有制這一制度非常具有中國特色，其系由我國社會主義經濟制度之基礎，即生產資料社會主義公有制所決定。首先，從制度意義層面上看，我國長期以來始終堅持貫徹農村土地集體所有制，所取得之成果可謂有目共睹。特別是近年來，隨著我國對完善農村土地集體所有制不斷加大之立法投入，諸多法律規定出臺，使得一大批國家農村政策得到了落實與鞏固。尤其是對解放并大力發展農村生產力以及穩定農村集體經濟組織秩序，保障其成員權利等方面作用巨大。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確要求堅持農村土地集體所有制的政策方向，這是中央對農民與農村土地關系的定調。因此，堅持農村土地集體所有制不放松，即在當下農村土地制度之改革時代亦屬重大課題。2018年《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》亦指出，制度建設是實施鄉村振興戰略的重要抓手，依法保護農民集體土地所有權，是完善農村承包地“三權分置”制度的重要前提。2019年《中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》更進一步確立了深化農村土地改革要堅守的底線，把完善落實集體所有權以及堅持農村土地集體所有制作為其中的首要問題來看待。由此可以更加明確地看出，我國在堅持農村土地集體所有制問題上的決心是一貫的，是任何時候皆不可被動搖的。在此背景下，全國人大常委會于2018年年底公布了關于修改《農村土地承包法》的決定，其目的之一顯然是要通過立法再次強調，農地相關法律之修正須要在踏足農村土地集體所有制之基礎上向前推進。

不難看出，農民集體土地所有權問題是我國農村土地集體所有制之核心。對農民集體土地所有權問題的正確認識，乃是關乎到今后我國農村土地制度改革，以及農村集體經濟是否會可持續發展等重要問題之基礎所在。然而，在論及農民集體土地所有權之主體，應為集體組織，抑或是集體組織成員問題上，常因規則不甚明晰，在實務中往往容易給相關人員造成主體定位的錯覺。有鑒于此，如何解析農民集體土地所有權之性質內涵，以及如何對農民集體與農民集體成員間之關系進行正確定位等，皆是值得亟待研究且更是繞不開的問題。筆者認為，把問題置于比較法視角下，對于民事財產權利秩序與國家政策對權利主體之保障功能間所應呈現之應然狀態，給予重構解釋，不失為一種可以澄清問題的有效手段。

農民集體所有權之法律性質

土地對于農民而言可謂最重要之生產資料亦為其賴以生存之根本，其性質屬不動產，并為物權之客體。而農村土地被利用之事實，則系屬以所有權為基礎構建起的物權體系發揮作用之結果。傳統物權法理論認為，所有權為可對物進行全面支配之物權，[1]有對世效并可排除他人干涉，屬權利之母，又為各國物權法構建物權體系之軸。其權能通常表現為占有、使用、收益、處分等形式。[2]凡具備上述四項權能內容者，皆可稱完整所有權。但是，誠如上文所述，由于我國實行的是生產資料的社會主義公有制，農民在該體制下不能直接成為農村土地所有權之主體，由此，取而代之的是“農民集體”這一用語的出現。在我國，“農民集體”一詞雖廣為大眾熟悉，然其并非嚴格的法律概念用語。追究其歷史會發現，這一用語之形成系諸多政治性文件以及一系列政治運動所共同導致之結果。盡管如此，與政策用語不同的是，法律概念用語若是模糊，不僅不能準確地表達出其所承載的價值內容，而且勢必會影響權利主體實現權利之功能。[3]

眾所周知，我國的土地制度在全民所有制與勞動群眾集體所有制為基本經濟制度之模式設計下，呈現出城鄉分化之態勢。若追溯該結構之始發原因，或與新中國成立初期學習蘇聯國有化、集體化經驗有關。[4]而這種城鄉二元之設計又衍生出了城鄉二元之土地結構，反映在以《民法通則》、《民法總則》以及《物權法》為首的相關法律上，則呈現出我國土地物權制度地“城鄉二元”狀態。亦正因為如此，集體所有權可于法律允許之范圍內排除來自國家的干涉，并能達成一定程度之自治。

我國雖然鮮有法律直接規定“農民集體”之法律內涵，然其作為法律用語已為大眾所接受。為了解決農民集體土地所有權之主體含糊虛化問題，《物權法》在《憲法》以及《民法通則》之相關規定基礎上又有所發展。或有鑒于此，某些觀點認為，在我國民事法律領域，集體所有權之主體結構呈復合狀態，即集體組織與其集體組織成員皆可作為集體財產之所有主體。[5]所謂“所有”，于法學實用主義層面而言，其所呈現出的狀態是于法之背景下的人與物之間的歸屬關系，并進而派生出的絕對支配以及排他干涉等效力。[6]就我國現行法下農民集體土地所有權之主體間關系來看，其非常接近于共同所有。根據物權法理論，所謂共同所有者，為數人共享同一所有權，[7]系屬多數所有關系。理論上有學者認為，在所有權之內部權能中存在著一種對于標的物之管理權能。該管理權能在共同所有關系中，通過成員間之相互協作得以實現。而共同所有又根據成員間之結合協作關系是否緊密以及組織管理是否嚴格之程度不同，存在著共有（按份共有）、合有（共同共有）以及總有三種類型之共同所有的反映形態。[8]至于農民集體土地所有權到底應屬何種形態之共同所有？我國學術界亦曾有過相關探討，[9]對此不再贅述。

筆者認為，從一定層面上觀察，我國農民集體土地所有權就其性質而言，其并非上述所言之共同所有類型中之共有。首先，按照我國目前法律規定來看，農民集體土地所有權主體僅于形式而言，可體現為集體組織之單一性與集體組織成員之多元性的對立狀態。此外，在共有制度下的權利人通常對于共有財產存有請求分割之權利，而在農民集體土地所有權內部則不存所謂共有權利人之份額。對此，雖有觀點認為我國農民集體土地所有權主體為復合結構。然于“一物一權”之物權法原則下，同一物上不能同時存在兩個所有權，主體復合型結構只能特指兩個主體共享某一所有權之狀態。若是如此，依據我國通說之觀點，農民集體土地所有權應為集體組織單獨所有權。是以，以共有論解釋農民集體土地所有權顯然存在邏輯障礙。[10]

除以上所言共有形態外，合有也為共同所有的一種表現形式。然而與共有不同的是，合有特別強調基于共同目的而產生之共同關系的存在，相關權利人并受此目的或關系之約束。[11]若僅著眼于此，或可言農民集體土地所有權于其具有相似性。但是，值得注意的是，合有之內部成員間亦存在著潛在性份額，只不過其份額主張受其共同目的或者共同關系存在約束，并非顯現于表面。若共同關系消滅，則潛在份額開始顯現。反觀農民集體土地所有權，就其制度目的而言，其內部絕不允許任何形式的份額存在。因此，以合有解釋農民集體土地所有權亦不符合我國當前實情。

最后，總有這種共同所有之形態，乃是經多人結合而成立，并常以組織成員之資格享有權利。除此之外，在總有之結構體系中，往往由各個成員共同構成一個團體，該團體擁有對物之管理與處分等權限，其組織成員無權利份額，亦不能享有分割請求權，更無法轉讓其資格權利。其只能在組織之制約下，享受使用與收益之利益。總之，從上述來看，總有強調的是成員資格的得失與其權利之享有相互掛鉤。其成員身份與權利資格間存在著緊密聯系，可謂有身份者，有權利;無身份者，無權利。[12]據此，若拋棄政策目的與政策精神，單純著眼于組織與組織成員間構成關系來看，目前我國農民集體土地所有權最為接近共同所有形態者，應為此處所言之總有無疑。

來自總有性入會權之啟示

對于上述所言之類型歸屬問題，若尋他國之制度進行比較者，或可更有助于加深對于我國農民集體土地所有權性質之理解。在日本現行法上，亦存在具有總有性質之權利。[13]其相關規定被置于日本民法典之物權編內，即入會權。然而，我國對于日本入會權的研究并不深入。其早于日本民法典產生，可謂古來有之。雖然入會權目前遭受到能否繼續存在嚴重質疑，但盡管如此，其作為資本主義制度下為數不多之農村集體內部具備“公有”性質的權利，即使于現代仍具有特殊研究價值。特別是可為考察我國農民集體土地所有權性質，提供比較珍貴的制度借鑒。有關入會權法律，被分置于日本民法典物權編內第三章所有權一節以及同編第六章地役權一節中。共設規定兩條，其內容如下：

第263條，具有共有性質之入會權，除遵循各地習慣外，適用本節規定。

第294條，不具有共有性質之入會權，除遵循各地習慣外，適用本章規定。

由此可見，入會權所呈現的權利性質分別為共同所有與地役權特征。由于本文旨在探析我國農民集體土地所有權性質，職是之故，具共有性質之入會權更宜作為本文考察對象。

至于入會權到底為何物？其所言共有到底為何種內涵共有？對此法律并沒有明確規定。目前，日本學界通說認為，所謂入會權是指，居于一定地域內的村民于該地域內山林、原野等范圍內，所形成的以雜草、秣草、薪炭、林木等采伐為內容的共同收益性之習慣上的權利;又為，以集體組織為主體對土地進行總有性支配的習慣上之物權。[14]由此類觀點可見，通常入會權是以主體呈集體組織狀態并且以集體組織成員收益為目的的權利。該權利呈現出了較強的地域性與封閉性，并由該特性造就了權利人身份的排外性。

可以說，自日本民法典施行以來，無論其是否因適應時代多元需求而作修訂，入會權在內容上皆大體維持如上現狀，并無甚發展。同樣，若反向思考，入會權能在眾多民事權利皆與時俱進之沖擊下依舊可保持如舊狀態，可以說，其所體現出的立法價值可謂相當穩定。這對于平衡、牢固農村集體與農村集體成員之間的關系起到了重要作用。具言之，從入會權總體規范布局看，由于其規定分置于共有以及地役權兩處，反映出該權利可根據不同情形，分化出兩種性質。再從規范設計上看，該條文呈現出高度概括狀態，其內容相當簡單，既無強調權利成立要件，亦沒規定具體適用情形。最后，由于二條文皆規定有“習慣”一詞，則說明無論何種性質的入會權皆以習慣作為第一性法源，因此，可以斷定入會權須是以習慣存在為其成立前提。“遵循各地習慣”這種條文設計背后承載著一種獨特的價值體系。習慣通過取道民法典可以大量進入到私法秩序中，此舉不僅豐富了法官裁量的后臺依據，同時，在立法層面亦為推行習慣入法給予了正面且確定性的回答。

不難發現，入會權的性質具有如下特征：第一，入會權涉及到生活于廣大且不同地域的農民。因各地具體情況不同，法律難以對此統一規劃，是以，其雖為物權法所規定，但最后不得不依賴于各地習慣解決;第二，入會權除注重集體組織成員對于生產資源共同之開發利用外，亦重視集體組織秩序（習慣化的農村集體組織之內部規則）。集體組織成員須遵從集體組織管理。第三，入會權基于集體組織成員之資格才可獲得。入會地的管理主體為集體組織，獲取收益之權能歸其集體組織成員所有，因此，集體組織成員資格的得失，會連帶影響入會權的變動。

總有理論有利于揭示農民集體土地所有權之法律內涵

集體成員不能等同于集體組織，集體組織成員對于農地之利用亦并非對其個人所有土地之利用，[15]對此筆者亦表贊同。因為只有堅持集體組織為農民集體土地所有權單一主體者，才最貼近國家堅持農村土地集體所有制政策理念，亦能最完整體現出我國物權法上所有權與用益物權之間的法律邏輯關系。具體言之，“農村土地集體所有制不能垮”是國家最高政策要求，亦是建設農村土地制度最高指導原則;另外，在法規實操層面上看，農村集體組織成員實質上多為用益物權之主體。是以，只有堅持集體組織為農地所有權利之主體者，集體組織成員才可通過取道物權法以及相關農地法律者，與集體組織之間建立起用益物權關系，以便在法律上能夠實現對于農村土地利用、收益。此點亦符合我國農村土地的物權立法設計的精神。

目前，農村集體組織成員對于農村集體土地的利用皆是以家庭承包方式在農村集體土地所有權上通過設定用益物權來實現的。其中，農村集體組織成員對于本集體組織所屬土地的承包權則來源于其作為該農村集體組織成員的資格。可見，農村集體組織成員資格正是其獲取生產、生活資料的必要條件。是以，農村集體組織成員對于農村土地之利用，并非取自其成員本身所擁有之所有權，而是由其作為農村集體組織成員之身份權所決定。[16]由此看來，確認農村集體組織成員資格，亦是我國農村土地集體所有制重要內涵。因其不僅銜接了農村集體組織成員與農村集體組織之間的聯系，亦明確了農民土地集體所有權的主體定位，更加體現了政策對于農村集體組織成員的社會保障等功能。

雖然我國農民集體土地所有權與日本法上總有性入會權并不完全相同，但作為比較制度，二者間極具相似性不容否認。具體言之，總有性入會權模式下的農民集體，享有對該集體組織之財產的管理權與處分權。同時，其集體組織成員依據其資格享有對該農村集體組織之財產的使用權與收益權。若立足該總有性入會權特點，反觀我國農民集體土地所有權者，除在上述所言之權利二分形式上與總有性入會權有高度契合外，若遇涉及本集體重大利益者，其組織成員，亦可經法定程序要求對集體事務進行民主管理。[17]而于總有性入會權中，亦存在集體組織之成員通過習慣程序體現其意志或影響集體組織之重大決定等情形。[18]

鑒于此，很大程度上可以說，以總有性入會權之總有理論解釋我國農民集體土地所有權性質，確有利于明確我國農村土地的權利主體定位，同時亦有利于解決我國農村土地的權屬糾紛問題。誠如上文所言，農民集體土地所有權的主體須具備團體性質，而團體成員則依其身份、資格等條件，經過團體才能對于權利客體行使行為，作出意思。在現行物權法之理論下，亦只有總有這種共同所有形式最能貼近前述政策要求。曾有學者指出，若從農村土地所有權歷史沿革上觀察，集體所有在實質上所展現出的價值就是對于農地之使用與收益。而成員之資格或者身份則是享有上述權利，共享其集體利益之前提。[19]有必要進一步強調的是，在我國特色國情下，只有集體組織為權利主體者，才可徹底解決農村土地資源向少數人集中問題，亦才能最大程度地體現出國家政策、法律對于公平正義的追求。而這一理念亦只有在集體組織公有制下才能獲得實現。[20]

綜上所述，準確理解權利性質，不僅能夠使得法律體系獲得穩定，同時亦能夠提高審判人員于司法裁量時的實操性，更有利于杜絕糾紛所可能引發的社會動蕩。當然，對于以總有理論解釋我國農民集體土地所有權亦存有反對聲音。其或是認為物權關系不應該基于資格、身份而產生，或是質疑總有論下團體作為主體的能力等。然筆者對此類觀點不能贊同，因私權體系下之所有權與公權體系下之所有權，無論權利性質抑或是權能構造上皆存有不同。而公權性所有權的產生正是基于其團體特征而來[21]。據此，上述觀點若從私權性所有權之角度出發，恐難理解我國農民集體土地所有權實質。我國農民集體土地所有權采取的是以團體性為其構造支撐的所有權形態。有鑒于此，采取總有論對其權利性質進行解釋的價值在于，其相較于其他制度而言更具解釋優勢。其不僅可明確權利主體與其內部成員之間的權利義務關系，其所承載的對于團體成員的社會保障功能，亦更能夠體現我國政策對于農村集體土地所有權的價值追求。

注釋

[1][11][12]謝在全：《民法物權論》上冊，北京：中國政法大學出版社，2010年，第109、326、325頁。

[2][17]全國人大常委會法制工作委員會民法室：《中華人民共和國物權法解讀》，北京：中國法制出版社，2007年，第79、126頁。

[3][9]陳小君等：《農村土地問題立法研究》，北京：經濟科學出版社，2012年，第168、180頁。

[4]周其仁：《城鄉中國（修訂版）》，北京：中信出版集團，2017年，第60頁。

[5][10]崔建遠：《物權法（第三版）》，北京：中國人民大學出版社，2015年，第181頁。

[6][日]川島武宜：《所有權法的理論》，東京：巖波書店，1955年，第1頁。

[7]姚瑞光：《民法物權論》，北京：中國政法大學出版社，2011年，第78頁。

[8][14][18][日]我妻榮：《新訂物權法（民法講義Ⅱ）》，有泉亨補訂，東京：巖波書店，1984年，第314、427、449頁。

[13][日]川島武宜：《民法Ⅰ總論 物權》，東京：有斐閣，1960年，第255頁。

[15]韓松：《論民法典物權編對土地承包經營權的規定——基于三權分置的政策背景》，《清華法學》，2018年第5期。

[16]陳小君：《我國農村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會〈決定>相關內容解讀》，《法學研究》，2014年第4期。

[19][21]韓松：《農民集體土地所有權的權能》，《法學研究》，2018年第6期。

[20]韓松：《農民集體所有權主體的明確性探析》，《政法論壇》，2010年第29卷第1期。

責 編∕張 曉