新公共管理中的內(nèi)卷化效應

婁峻

（黑龍江大學，黑龍江 哈爾濱 150080）

內(nèi)卷化、或者說過密化，最初是用于形容東亞、東南亞的農(nóng)業(yè)，指的是隨著勞動投入的增多，勞動投入的邊際效用開始遞減，導致社會經(jīng)濟無法進一步發(fā)展的一種現(xiàn)象，現(xiàn)在引申為在社會活動中，勞動資本投入不斷增加，卻并沒有帶來預期的實際效益。過多的資源或時間用于長期內(nèi)耗之中，人與人，團體與團體，社會與社會之間的矛盾日益增加，社會效益不增或增速極慢甚至反減。中國封建社會時期的內(nèi)斗內(nèi)耗現(xiàn)象便是內(nèi)卷化最為突出的表現(xiàn)。

在公共管理活動中，由于生產(chǎn)力的高速發(fā)展，代際差異逐漸擴大，人與人的矛盾愈發(fā)突出，長期以來，人的需要滿足不再僅僅局限于人自身價值的實現(xiàn)，而已發(fā)展成為人自身價值的“飛躍”。人的發(fā)展空間上升面的局限性，導致的內(nèi)卷化問題日益加重，使得社會組織的發(fā)展收到了長期性的停滯內(nèi)耗之中。研究內(nèi)卷化，有助于增加團隊凝聚力，減少內(nèi)耗或矛盾，刺激組織生產(chǎn)力與積極性。解決內(nèi)卷化問題，已經(jīng)在管理活動中變得越來越重要。

一、內(nèi)卷化內(nèi)涵及其理論淵源

內(nèi)卷化一詞最早起源于拉丁語，原意是“卷起”。在現(xiàn)代漢語解釋中，一般解釋為“復雜盤繞的混亂事物”。在學科的概念中，內(nèi)卷化用于解釋一個組織發(fā)展到一定程度時，由于其外部的擴張受到一定邊界的限制，為了平衡內(nèi)外的各種因素影響所帶來的變化而導致的內(nèi)部管理不斷精細化和復雜化的過程，并且在這一過程中產(chǎn)生了沒有任何實質(zhì)性發(fā)展的結(jié)果，其特征是既沒有突變的發(fā)展，也沒有繼續(xù)量化的增長，而是長期的處于一種，內(nèi)部不斷增長再消耗，再增長再消耗的自我復制自我消耗的形態(tài)。因其在消耗過程中同時不斷細化，不斷豐富內(nèi)部形式，有時也被翻譯為“過密化”，意為過度密集化。內(nèi)卷化或過密化經(jīng)常被用來解釋組織成長或社會發(fā)展中產(chǎn)生的“滯緩性”發(fā)展與“重復性”發(fā)展。

最早提出“過密化”雛形概念的是美國人類學家戈登威澤，他用這一概念描述一類文化模式，即當一種文化模式達到了某種最終的形態(tài)以后，它既沒有辦法穩(wěn)定下來，也沒有辦法使自身轉(zhuǎn)變到新的形態(tài)，而是不斷地在內(nèi)部變得更加復雜化。20世紀50年代，吉爾茨通過在印度尼西亞的實地考察發(fā)現(xiàn)，在印度尼西亞的爪哇島和外島之間存在著二元的發(fā)展關(guān)系，外島的一些地區(qū)借助技術(shù)進步，生產(chǎn)方向已經(jīng)朝向資本密集型方向發(fā)展；爪哇島的一些地方則朝向勞動密集型的方向發(fā)展。據(jù)此情形，吉爾茨提出了“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”的概念：是指在土地面積有限的情況下，未來增長的勞動力也不斷繼續(xù)投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程。“由于內(nèi)部細節(jié)過分的精細而使得形態(tài)本身獲得了剛性”。[1]美籍華人黃宗智則進一步發(fā)展了吉爾茨關(guān)于“內(nèi)卷化”的概念。黃宗智將“內(nèi)卷化”概念應用于中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與社會發(fā)展的研究中，他將在有限土地上不斷增加勞動力的投入以獲取更高產(chǎn)量的方式稱為沒有實際發(fā)展的“增長”，實際上這是一種過度密集化的勞作方式，導致的結(jié)果是單位勞動生產(chǎn)的邊際效益遞減。黃宗智對于“過密化”的理解已經(jīng)超過吉爾茨，將勞動的密集化與單位生產(chǎn)的邊際效益降低連接起來，理論上驗證了過密化內(nèi)部消耗不斷細化的特征。美國學者杜贊奇則進一步豐富了吉爾茨的理論，他認為所謂的“內(nèi)卷化”是“指一種社會或文化模式在某一發(fā)展階段達到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉(zhuǎn)化為另一種高級模式的現(xiàn)象”。[2]他通過對照歐洲國家在國家轉(zhuǎn)型時期產(chǎn)生的種種特征來研究中國近代歷史上的轉(zhuǎn)型過程，提出了相應的國家政治內(nèi)卷化的理論模型，即不成功的或背離了現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)目標的失效行為，也就是“政權(quán)的正式機構(gòu)與非正式機構(gòu)的同步增長”，國家形式上徒有擴張，沒有實際的社會收益。[3]這是首次內(nèi)卷化或過密化被應用于政治學的研究，內(nèi)卷化理論的研究應用得到極大發(fā)展。

二、新公共管理理論內(nèi)涵

新公共管理的“新”是指區(qū)分于傳統(tǒng)的管理主義的管理理論，受“政府規(guī)模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府的不滿”的影響，政府采取用管理的方式替代行政的執(zhí)行，盡可能地用市場和承包合同責任制替代傳統(tǒng)的官僚體制，其首先要解決的問題便是如何使政府走出財政危機、管理危機和信任危機的困境。

在傳統(tǒng)的管理行政條件下的政府由于其職能的不斷分化和內(nèi)部擴張，造成了政府規(guī)模的急劇膨脹，這種過度的積聚也使得政府陷入了嚴重的財政負擔加劇的窘境。同時，由于政府規(guī)模的過于龐大，導致了管理過程中失調(diào)、失控的官僚主義弊端不斷暴露出來，行政效率低下等潛在危險也逐漸顯露端倪。結(jié)果，政府形象嚴重受損，以致于出現(xiàn)了普遍的公眾對政府的信任危機。為了解決上述的這些問題，新公共管理理論提出了許多針對性的措施，諸如精簡行政機構(gòu)、削減政府的部分職能、放寬管理規(guī)制、壓縮管理范圍、政府部分業(yè)務(wù)采取合同出租方式、打破政府壟斷和公共服務(wù)社區(qū)化等等，這些措施在具體的實踐運用中包含了政府公共政策化和公共管理社會化的趨勢。

三、新公共管理中的內(nèi)卷化現(xiàn)象

進入二十一世紀后，為了應對解決公共管理中出現(xiàn)的新的社會問題，黨中央提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”重大命題。但具體的實踐過程則是因時間、地域、管理層次而具有明顯的差異性，從而一些地方政府為解決問題不得不進行一些相應調(diào)整，然而一些地方政府采取的行政管理手段卻隨著社會管理職能的深入，而不斷復雜擴大化，行政組織功能逐漸固化，只是在同一層面上不斷地自我復制，并沒有預期中的行政創(chuàng)新突破管理瓶頸，進而陷入社會治理的“內(nèi)卷化”困境之中。

（一）組織工作流程繁復

在新公共管理中，面對復雜的工作環(huán)境，眾多的工作目標，一些組織不得不采取細化工作職責的管理方式，將原本簡單的流水線工作模式不斷細化，進而提高效率。在這種情況下雖然能夠使得多重的工作目標得到完成，但是一旦細化過程超過一定的度，就會造成只是簡單的工作不斷的反復操作，很難實現(xiàn)組織管理上的突破，也難以實現(xiàn)組織的創(chuàng)新發(fā)展等問題的發(fā)生。在工作流程過度細化的背景之下，為了實現(xiàn)多重目標的實現(xiàn)而增加投入的資源極易導致投入過度與浪費的問題發(fā)生。在組織活動中，由于組織目標一致，組織基本結(jié)構(gòu)固定，各項組織工作之間有極強的關(guān)聯(lián)性，因而增加的資源投入，也只能是在原有的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上進行復拓增設(shè)。內(nèi)卷化的組織管理過程中，因為組織成員的簡單增加，使簡單工作流程的反復化，資源的投入也只是考慮局部效益，而并沒有從全局考慮。組織工作的復雜化過度細化工作內(nèi)容，不僅會造成過程的復雜化，而且會加重組織的人力、物力等資源，而這種過度的耗費資源并沒有將效率大幅提高。組織工作過程的細化還會加重管理負擔，特別是會導致管理碎片化，組織人員過度的只是重復單一工作，難以實現(xiàn)個人的上升發(fā)展還會造成人員流失，倦工怠工等問題。

（二）組織結(jié)構(gòu)固化

新公共管理原本的管理理念是市場化、自由化、縮小政府規(guī)模，但是隨著社會的發(fā)展，全球化形式的進一步加強，后現(xiàn)代公共利益與公共責任凸顯，社會對于政府理念的革新呼聲也與日俱增。組織結(jié)構(gòu)固化也是新公共管理后期內(nèi)卷化的重要表現(xiàn)形式。新公共管理中行政主體逐漸空心化，政府由于大幅縮減職能，交由市場化指導，使得大量的公共服務(wù)以契約方式外包出去，然而這種外包形式的推卸公共責任使得政府的公信力與行政公共性都進一步喪失，政府職能逐漸固化。政府縮編公務(wù)部門工作人員，使得政府行使職能空心化，短期的雇傭制實施沒有彌補公職人員責任感缺失這一重要問題。政府擁有“核心”公共權(quán)利的職位固化，使得底層公務(wù)人員很難得到繼續(xù)上升空間，進而造成工作效率降低。組織固化帶來的保守主義傾向也使得組織成員很難提高自身能力，組織也難以實現(xiàn)跨越發(fā)展。由于短期雇傭制員工對于行政責任的缺失，使得他們在受到外部壓力時抗壓能力極弱，為了避免風險，雇傭制人員經(jīng)常會倦工怠工，使得以逸待勞的懶政惰政現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。缺乏改革勇氣，組織長期的處于僵化低效的范圍內(nèi)，會進一步加重保守主義的傾向。組織結(jié)構(gòu)的固化，也會導致組織成員固化，除“核心”管理人員外，即使吸引進組織的人員也大多與組織之前存在一定的關(guān)聯(lián)度。雖然穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)吸納的與組織有高關(guān)聯(lián)度人員，可以一定程度上減少培訓學習成本，但是組織長期得不到新鮮血液的補充，很難實現(xiàn)實質(zhì)上的創(chuàng)新，往往會陷入故步自封的內(nèi)卷化怪圈之中。在這種情況下，以新公共管理的理想計劃是謀求效率的最大化，雖然在組織初期會得到極大發(fā)展，但是隨著時間推移，引進新員工可能逐漸降低，當組織成員大多能夠?qū)ΜF(xiàn)有的基本工作應對自如，往往會謀求更高的發(fā)展或上升空間，如果老員工的發(fā)展難以進一步，新員工又難以及時補充，造成的局面將是大面積的人員缺失。

(三）組織管理環(huán)境的惡化

對于組織管理，我們一般以政府、社會組織等為單位進行研究，在公共管理的過程中社會管理組織的不斷精細化，管理部門越來越多，社會管理功能逐漸固化。組織管理內(nèi)部由于成員單一的重復某個或某些簡單性的工作流程，不僅會造成組織工作人員的疲憊也會造成組織管理人員的松散，當組織管理日漸僵化時，組織管理者的管理效用也逐漸降低，在這一過程中管理者個人的能力也難以提高導致整個組織在大方向的發(fā)展上也難以實現(xiàn)進一步的突破。從外部大環(huán)境來看，由于組織受內(nèi)卷化影響發(fā)展減緩甚至停滯不前，導致組織受外部侵擾時抗打擊能力減弱，受內(nèi)外部雙重影響組織環(huán)境惡化也會進一步加重。

四、解決公共管理中組織內(nèi)卷化危機思路

二十世紀八十年代以來，受新公共管理弊端影響，新公共服務(wù)理論應時而出。新公共服務(wù)分別從政府職能簡化，重視人大于重視效率，尋求公共利益與公共責任并重幾個角度入手解決新公共管理的內(nèi)卷化危機。

（一）政府職能的簡化

不同于傳統(tǒng)管理主義的官僚制危機，新公共管理中主要是受民眾影響，使得政府壓力過大，受壓體制過度增加，導致機構(gòu)臃腫辦事效率降低。為解決機構(gòu)臃腫，簡單的裁撤部門機構(gòu)并不能滿足民眾需要，而是應為政府與民眾雙重解壓。一方面將政府職能從掌舵人轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，將地方行政指標靈活化為地方政府解壓，將行政目標清晰化，權(quán)責明確統(tǒng)一，防止層層加碼，陷入數(shù)字化績效陷阱之中。另一方面加深政府與民眾溝通，及時全面的反應群眾呼聲，減輕公民負擔，加強便利公民服務(wù)建設(shè)，做到政務(wù)公開，對于社會焦點問題及時解決。

（二）重視“人”的價值大于重視效率

重視建設(shè)組織成員上升通道，加強組織人員改革思維培訓，及時引入外部具有創(chuàng)新精神的新鮮血液能及時幫助組織脫離內(nèi)卷化困境。組織成員作為組織活動中最基礎(chǔ)組成部分同時也是最為活躍的發(fā)展因素，由于個體的差異性，通過借助組織成員的創(chuàng)新意識帶動組織實現(xiàn)更有效率的工作方法革新，有利于加強組織凝聚力與抗壓力。當組織成員不再滿足繼續(xù)重復原有單一的工作時，良好的上升通道會極大激發(fā)組織人員的創(chuàng)新力與改革激情，也為組織改革提供了必要條件。組織以開放包容心態(tài)吸納創(chuàng)新精神，有利于促進工作效率的提高與工作方法的革新。

（三）尋求公共利益與公共責任并重

新公共服務(wù)理論中，將公共利益看作是目標，而非副產(chǎn)品。將公共利益與共公共責任并重有利于解決新公共管理內(nèi)卷化中行政責任缺失問題，將效率與責任捆綁權(quán)責統(tǒng)一，有利于在提高行政效率同時增強政府形象建設(shè)。公共服務(wù)將行政責任涵蓋面擴大，不僅包含公共利益與公共責任，還包括憲法法律、政府、媒體、職業(yè)操守、社會價值觀念、環(huán)境因素、民主規(guī)范等。