社會治理中社會組織的參與困境研究

汪妍

（中共達州市委黨校，四川 達州 635000）

一、從社會管理到社會治理

所謂社會治理是指政府、企事業單位、社會組織、社區以及個人等諸行為主體，通過平等或適當的合作型伙伴關系，依法對社會事務、社會組織（關系）和社會生活進行規范和管理，充分調動和發揮各種社會資源的內在潛力，最終實現公共利益最大化的過程。

從1998年首次明確提出“社會管理”的概念到社會治理大致經歷了這樣的過程：2004年黨的十六屆四中全會強調“推進社會管理體制創新”，2006年黨的十六屆六中全會將社會建設作為與經濟建設、政治建設和文化建設并列的范疇被明確提出，明確提出“健全社會組織，增強服務社會功能”，將發展社會組織作為推動社會管理體制創新的重要方面。2010年黨的十七屆五中全會就“加強和創新社會管理”進行了重點闡述和部署，并提出“發揮群眾組織和社會組織作用，提高城鄉社區自治和服務功能，形成社會管理和服務合力”。 2011年可以稱之為社會管理元年。在中央黨校舉行的省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上發表《創新社會管理講話》。3月，全國人大通過《“十二五”規劃綱要》，“加強和創新社會管理”以專篇的形式載入綱要。5月，中央政治局專門召開會議研究加強社會管理。7月，《中共中央國務院關于加強和創新社會管理的意見》發布，該意見明確了加強和創新社會管理的指導思想、基本原則、目標任務和重要措施。8月，中央社會治安綜合治理委員會更名為“中央社會管理綜合治理委員會”。2013年十八屆三中全會提出“創新社會治理體制”的要求，正式用“治理”取代“管理”，并提出激發社會組織活力，正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責依法自治發揮作用。

二、社會組織的起源

社會組織并沒有一個統一而又精準的定義，筆者認為社會組織是現代社會中存在的除開政府機關和營利企業以外的第三類組織或網絡形態，具有組織性、非政府性、非營利性、自治性和志愿性等社會特征。

（一）社會組織是西方國家“政府失靈”、“市場失靈”、“社會救濟”的產物。

“市場失靈”指的是由于內在功能性缺陷和外部條件缺陷引起的，市場機制在資源配置中的運作不靈，即只靠自由市場機制達不到資源的最優配置。“政府失靈”指政府為彌補市場失靈而對經濟、社會生活進行干預的過程中，由于政府行為自身的局限性和其他客觀因素的制約而產生的新缺陷，進而無法使社會資源配置效率達到最佳。市場和政府雙雙失靈之后，為回應眾多的社會問題，起源于歐洲文藝復興時期的人道主義思想，提倡關懷人、愛護人、尊重人，做到以人為本、以人為中心即為傳統慈善，同時期許多國家發展社會組織是為了回應人道主義危機而成立的，通常也是從提供緊急救援物資開始。

（二）我國社會組織經歷了跌宕起伏的發展歷程。

1.1950年至1965年期間的整頓和改造階段。

新中國成立之初，當時特殊的國情催生出中國“整體化社會”的機制，“單位制”社會被形象的稱呼為“蜂窩”型社會，呈現功能合一性、生產要素主體之間的非契約性關系、資源不可流動性等特點，個人對單位具有家長式依賴。六七十年代“單位制”社會達到全盛，在此社會背景下，民間基層社會組織被嵌入到國家體制中，具有政府背景的社會組織如工會、共青團、婦聯等承擔著少有的象征性的功能，體制外社會組織基本不復存在，個人、小群體和社會組織的空間十分狹小。

2.1966年至1977年期間的停滯和蕭條階段。

1966年至1977年期間，工會、共青團、婦聯等象征性的社會組織基本被破壞殆盡，嚴重缺失社會組織的非政府性、公益性、自治性和志愿性等特征，軍事化模式導致社會組織全面蕭條。

3.1977年至2010年期間的曲折恢復和發展階段。

1977年中國開始進入改革時期，社會空間向正常化回歸，社會資源也相應地得到釋放和擴展，不僅逐步恢復了此前存在的社會組織，新興社會組織也開始出現。這一階段細分為三個階段：一是從改革開放到80年代中期主要是放任發展、分散管理階段。二是80年代中期到90年代末，社會團體在整體上陷入增長的低谷期。三是21世紀初到2010年，民辦非企業單位、協會商會和其他新興社會組織等全面興起的新的增長高潮期。

4.2011年至今的“政府——社會”關系突破和創新階段。

2011年中共中央提出了“加強社會管理與創新”的戰略部署，并迅速落實到機構層面，在全國范圍內啟動了近百個試點單位和區域。自此，我國社會組織進入到突破和創新的發展階段，國家對社會組織的管理也出現了一種嶄新的局面。社會組織進入快速成長期，數量上平均年增長率為10%，存在形式多樣，活動涉及領域廣。2015年出臺《民政部關于進一步加強基金會專項基金管理崗在的通知》、2016年修訂出臺《社會團體登記管理條例》、2018年出臺《民政部關于進一步加強和改進社會服務機構登記管理工作的實施意見》等有力地促進了社會組織的規范發展。

三、社會組織參與社會治理必要性

隨著社會組織的不斷發展壯大，社會組織的數量和質量都得到了較大程度的提升，同時，在社會治理過程中出現了一系列政府和個人難以解決的社會問題，為回應社會痛覺，解決社會問題，社會組織有了參與社會治理的必要性。

（一）彌補“兩大失靈”，高效滿足多元公共服務需求。

社會轉型期，政府按一般要求提供公共物品難以滿足大眾多樣需求，而社會組織能及時發現和回應社會大眾需求，為有特殊需求的人群提供特殊公共服務，還有利于解決只由政府提供時效率低、成本高等問題。社會組織一個重要的社會功能就是動員社會資源，在獲得社會資源后，社會組織在賑災救災、扶貧濟困、幫助弱勢群體等公益事業中發揮重要作用，如中華慈善總會、宋慶齡基金會等。

（二）擴大民主參與，有效暢通矛盾化解渠道。

公眾參與形式分為個體行為參與和通過社會組織參與兩種。個體行為參與由于參與文化薄弱、參與能力不足、參與實效欠佳等原因更多停留在口頭上、虛擬社會中、對他方的指責中，缺乏實際行動的支持。社會組織像一劑強力的黏合劑，通過其在政府與社會交叉互動，為中間層參與社會公共事務決策提供支持，并暢通社會各階層間的利益表達渠道，使社會融洽穩定地向前發展。通過社會組織參與平臺，能有效避免個人利益表達時的無序與混亂，既有助于社會成員集體利益的表達和協調，又能增強政府的回應能力，保障公民參與熱情的同時更大程度動員和倡導公眾行動的實施。社會組織利用其廣泛的民意基礎和深厚的專業基礎，發揮政策倡導功能，積極影響政策的制定和執行，政策制定的科學化和民主化，在一定程度上避免社會矛盾的激發。

（三）弘揚社會美德，利于階層交流與融合。

社會主義核心價值觀倡導誠信、友善、文明、公正、平等、自由、民主等，社會組織因其公益性特點而具有天然的感召力，例如，“26度空調節能行動”的倡導。

（四）緩解就業壓力，著力推動社會主義和諧社會建設。

根據民政部門《2018年社會服務發展統計報告》，截至 2018 年底，全國持證社會工作者共計 43.9 萬人，共有社會組織 81.7 萬個，吸納社會各類人員就業 980.4 萬人。社會工作是一門具有科技含量職業，社會組織的發展需要專業性的人才，社會組織發展的人才缺口吸納更多的高校畢業生參與到該行業來。

四、參與之殤—社會組織參與治理困境

（一）社會組織發展空間大，合法性不足

在數目上，盡管我國的社會組織數目在總體上超過了81萬個，但是政府推動成立的數目遠遠大于居民自發成立的。另外，用一個國家社會組織萬人擁有量來衡量社會組織發展水平的指標，我國社會組織的數量不足，進而影響職業人員在行業的從業比例，國際上該行業從業者占總的從業者的4.8%——10%，而中國卻遠遠低于此數據。從結構上看，存在結構不平衡的問題，活動領域多在工商服務類，較少的公益慈善類也主要為文體、教育方面，上海這類社會組織占了總數的3/4。

由于社會組織作為西方國家政府失靈和市場失靈的產物，對于現階段我國很多普通居民來說，社會組織文化合法性有待加強。尤其是對農村居民來說，由于傳統“差序格局”人際模式使他們對社會組織這一新興事物陌生和不信任，尤其是社區外來的社會組織。公眾對于社會組織及從業人員的認識還很缺失。一方面鬧“環保類組織從業者就是背著掃帚掃大街”的認知笑話，另一方面，“道德拔高”，認為社會組織從業者就是做好事，學雷鋒，不能有工資，更不能有工資福利的更高訴求。

（二）社會組織的社會資源整合能力有限

財力資源有限，社會公民在慈善捐贈、志愿行為等方面的參與程度普遍較低導致社會組織的募款能力有限，同時我國政府購買公共服務的行為有待及時規范完善，使政府購買公共服務成為社會組織正常運行的主要財力保障。人力資源有限，社會組織吸納、管理和激勵組織成員的必要機制還有待建立和完善，社會組織從業人員的基本待遇有待提高，社會工作等專業性較強的從業者需要國家加大培養力度。溝通能力有限，社會組織之間多是單打獨斗，缺少有效的溝通與協作，社會組織內部的組織能力有待提高。

（三）社會組織的能力建設問題

社會組織的組織管理能力、協調互動能力、危機應對能力不足，社會組織內部規范和社會組織法規體系不夠健全，專業化建設有待加強，管理機制不完善。“5.12汶川地震”，引發了社會組織發展的新高潮，尤其是從事社區服務和公益慈善類的社會組織。四川省超過一半的公益性社會組織是在2012年后生長起來的，專業化水準有待提高，很多項目實施成效打了折扣。社會組織自身內部管理、激勵機制不完善表現為信息透明度不足，導致出現了薩拉蒙“志愿失靈”現象，表現為一方面志愿團體不斷展開行動試圖幫助弱勢群體，社會各界亦給予一定的關注與支持，但另一方面受助群體仍不能有效的得到幫助或者某一些群體得到過剩的幫助而另一些得不到幫助，即受助群體得到的收益遠小于社會付出的資源。

（四）獨立自主性受限，政社關系有待完善

目前基層政府正在實行治理觀念轉變，政社關系日趨平等，但這不是一蹴而就的，在現實狀況中，個別基層政府尚未完全擺脫“家長”身份，對社會組織行為設定限制，即便是在名義上進行合作，也未能充分履行職責。筆者訪談多個社會組織負責人均表示個別街道政府購買其社會公共服務時，因強調“面子”，對其項目設計或實施進行嚴格“指導”，導致項目目標在一定程度上偏離，只能通過“小禮物”吸引公眾來參與，充當“被服務”對象。筆者也有過相似經歷，筆者以志愿者的身份參與到成都青羊區某街道社區服務項目中時了解到，被“服務”對象是社區工作人員憑借自身的熟人圈子拉攏的，這些人是莫名其妙的被請去撐場子的。可見在社會組織參與公共服務提供過程中，政府未能充分放權，也未能在合作中進行有效溝通。