探討城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的經(jīng)濟(jì)分析

魏艷玲

（哈爾濱市呼蘭區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，黑龍江 哈爾濱 150500）

一、內(nèi)容及政策演變

（一）內(nèi)容

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，從而促使城鄉(xiāng)用地布局更為合理的目標(biāo)。

（二）政策演變

為確保18億畝耕地紅線、緩解建設(shè)用地供需矛盾、推動新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，2004年10月21日，國務(wù)院出臺了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號），明確提出“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。為了貫徹落實(shí)國務(wù)院28號文件精神，2005年10月11日，國土資源部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》（國土資發(fā)〔2005〕207號），對地方試點(diǎn)工作的基本要求及管理措施等作出了明確規(guī)定。2008年6月，國土資源部頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國土資發(fā)〔2008〕138號），進(jìn)一步明確了增減掛鉤的內(nèi)涵，即通過建立建新拆舊項(xiàng)目區(qū)達(dá)到增加耕地有效面積、提高耕地質(zhì)量以及節(jié)約集約用地的目標(biāo)。2006年4月，國土資源部正式批準(zhǔn)了天津、江蘇等5省市開展了第一批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作。從2008年至2010年，國土資源部又先后將27個省列為增減掛鉤試點(diǎn)。目前，2006年第一批試點(diǎn)的拆舊復(fù)墾工作已經(jīng)完成，2008年至2010年批準(zhǔn)的3批試點(diǎn)的相關(guān)工作也正在順利推進(jìn)。

二、實(shí)施的必要性與可行性

（一）潛力與現(xiàn)實(shí)需求

徐州市銅山區(qū)總面積1989平方公里，轄22個鎮(zhèn)，總?cè)丝?34.51萬，其中農(nóng)村居民118.93萬，農(nóng)村建設(shè)用地20782.5333公頃，人均174.75m2，戶均606.38m2。由于省確定的戶均面積為200m2，因此區(qū)內(nèi)所有鎮(zhèn)都超過標(biāo)準(zhǔn)兩倍以上。農(nóng)村工礦用地主要分布在柳泉、大彭、柳新、劉集、漢王、馬坡、鄭集、利國等8個鎮(zhèn)，涉及64個行政村，人口10.41萬，總面積9萬余畝，主要是徐州礦務(wù)集團(tuán)、地方煤炭公司和利國鐵礦和鐵礦石開采造成的大量塌陷地和少量壓占地、挖損地。隨著城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展、農(nóng)村人口非農(nóng)化及快速城鎮(zhèn)化，農(nóng)村宅基地“外擴(kuò)內(nèi)空”、“人走屋空”的現(xiàn)象普遍存在；采煤塌陷地、工礦挖廢地亟待治理。在人地關(guān)系緊張、耕地?cái)?shù)量有限、農(nóng)民增收與就業(yè)日益艱難的情況下，鎮(zhèn)、村及廣大農(nóng)民均有實(shí)施增減掛鉤的意愿。

（二）土地供需矛盾成為項(xiàng)目實(shí)施的動力

徐州市銅山區(qū)地處蘇魯豫皖四省交界和淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心，居江蘇省“三大都市圈”之一的徐州都市圈中心，環(huán)抱徐州市區(qū)，區(qū)位優(yōu)越、交通發(fā)達(dá)，古有“五省通衢”之譽(yù)。自2010年劃入徐州市區(qū)后，區(qū)域經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)跨越式發(fā)展，大力推進(jìn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)升級，形成以食品、冶金、機(jī)械、車輛制造、電子、玻璃為主的六大支柱產(chǎn)業(yè)。每年全區(qū)的用地需求量達(dá)6000畝。由于國家實(shí)行保護(hù)耕地、保障發(fā)展的雙保政策，嚴(yán)格控制每年下達(dá)給各地的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，每年省國土資源廳下達(dá)給銅山區(qū)的農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)僅為600畝左右，使得發(fā)展與“吃飯”的矛盾日益尖銳化。通過實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，能夠有效盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，騰出建設(shè)用地指標(biāo)集中用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程及重大項(xiàng)目等，這一方面拓展了城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間，另一方面緩解了建設(shè)用地?cái)U(kuò)張對耕地保護(hù)的壓力。

（三）政府重視與部門合力是項(xiàng)目實(shí)施的支撐

通過這幾年的摸索實(shí)踐，銅山區(qū)在增減掛鉤方面取得了一定的成果。通過加大政策和輿論宣傳，使區(qū)、鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)人充分認(rèn)識到增減掛鉤的重要性。為此，區(qū)成立了由區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長，國土、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、水利等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的增減掛鉤工作領(lǐng)導(dǎo)小組。區(qū)制定年度實(shí)施計(jì)劃，與各鎮(zhèn)簽訂年度目標(biāo)考核責(zé)任狀，將每年的增減掛鉤任務(wù)分解到各鎮(zhèn)，形成“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、國土扎口、鎮(zhèn)級實(shí)施”的操作體系，分步有序地推進(jìn)增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施。通過建新安置小區(qū)建設(shè)的帶動作用、農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)的留成使用、新增耕地的使用收益、項(xiàng)目立項(xiàng)的擇優(yōu)安排，充分調(diào)動了鎮(zhèn)、村及農(nóng)民實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目的熱情。

（四）合理的規(guī)劃設(shè)計(jì)與尊重民意促成了項(xiàng)目的實(shí)施

在選擇增減掛鉤實(shí)施區(qū)時，銅山區(qū)采取了先易后難的原則。先選擇一些村內(nèi)存量建設(shè)用地較多、房體建設(shè)質(zhì)量不高、鎮(zhèn)村實(shí)施項(xiàng)目積極性較高、中心村建設(shè)需合并的地區(qū)作為試點(diǎn)進(jìn)行復(fù)墾治理。通過試點(diǎn)的良好帶動作用，有效地增加了農(nóng)用地面積，提高了農(nóng)田產(chǎn)出率和土地等級標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了條件。

（五）專項(xiàng)資金的籌措和指標(biāo)市場化奠定了項(xiàng)目實(shí)施的基礎(chǔ)

增減掛鉤項(xiàng)目中建新區(qū)及配套設(shè)施投入、拆遷農(nóng)戶搬遷補(bǔ)助、土地整理工程施工等都需要大量的資金來保障。為此，區(qū)政府采取“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、政策激勵、多元投入、公眾參與”的工作機(jī)制，充分發(fā)揮項(xiàng)目整合、資金融合、掛鉤調(diào)節(jié)的整裝優(yōu)勢，通過提取一定比例的土地出讓金、吸納各部門配套的涉農(nóng)項(xiàng)目資金、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民自籌資金和企業(yè)自籌資金，以節(jié)約的用地指標(biāo)為載體推行市場化運(yùn)作，將土地高效配置獲取的級差收益返還農(nóng)村，用于農(nóng)民集中居住區(qū)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。

（六）陽光化操作和管理規(guī)范化提供了項(xiàng)目實(shí)施的保障

區(qū)國土局在項(xiàng)目實(shí)施中認(rèn)真執(zhí)行項(xiàng)目公告制、法人制、合同制、監(jiān)理制、招投標(biāo)制等五項(xiàng)制度。主動邀請區(qū)紀(jì)委、檢察、局紀(jì)檢全程監(jiān)督，委托信譽(yù)好的招投標(biāo)代理公司，在新聞媒體上公開發(fā)布招標(biāo)公告，項(xiàng)目區(qū)醒目位置樹立公示牌，通過公開招投標(biāo)確定監(jiān)理單位、施工單位，與委托實(shí)施方簽訂委托協(xié)議，與中標(biāo)單位簽訂施工合同。