刑事訴訟視域下的國家監察機關：定位、性質及其權力配置

洪 浩

(武漢大學 訴訟制度與司法改革研究中心，湖北武漢 430072)

監察制度在我國有著深厚的歷史淵源，早在夏、商、周以及春秋戰國時期，統治者就已經注意到對官吏進行監察的必要性。在當時的權力分配及官職的設置當中配備了監察職責。及至漢唐時期，我國古代的監察制度已經較為完備，監察機構成為獨立單位，專司監察百官。爾后，宋、元、明、清時期為進一步加強集權，監察機關因之得以進一步加強和完善。作為皇權之下的監察制度，古代的監察制度之功能主要表現為糾察官員貪腐瀆職等問題，其為封建王朝的鞏固和延續起到了無可替代的作用。發展至近現代，監察制度出現了較大的變化。但在國家的治理過程中監察制度依然發揮著重要作用。在土地革命時期，蘇維埃政府建立的工農檢察部(后改為工農檢察委員會)承擔了對蘇維埃政權的各項監督職能。新中國成立之初，我國并未設置獨立的監察機構。1955年《中華人民共和國監察部組織簡則》通過后，我國才建立起行政監察機構。1959年，國務院提請全國人民代表大會撤銷了監察部，各級行政監察機關的撤銷，黨的監察得到了加強，黨的監察機構承擔了行政監察的職能。①黨的監察部門與行政監察部門很多職能相重合，故此撤銷。第六屆全國人大常委會恢復了監察部和各級行政監察機構。1993年初，根據黨中央的指示精神，中央紀委與監察部實行合署辦公。②陳宏彩：《地方紀檢監察派駐機構制度創新研究》，中國社會科學出版社2016年版，第18-28頁。2016年12月25日，全國人大常委會通過了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》(下稱《試點決定》)，中央試點國家監察體制改革，明確要求將黨的紀律檢查委員會與監察委員會合署辦公。2017年11月4日，全國人大常委會通過了《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》。11月7日，公布了《中華人民共和國監察法(草案)》。2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過了《憲法修正案》，國家監察委員會被正式載入憲法；3月14日，通過公布了《中華人民共和國監察法(草案第二稿)》；3月20日，全國人民代表大會表決通過了《中華人民共和國監察法》(下稱《監察法》)。

與之前的行政監察制度不同，國家監察機關被賦予了更強有力的職權。國家監察體系對相關權力進行了整合，尤其是將檢察機關的職務犯罪偵查權轉到監察機關，以改善以前監督力度不夠，手段不強的狀況。當下國家監察改革已在全國鋪開。如何確定國家監察委員會的定位和性質，優化其權力的配置？筆者以為，科學銜接《監察法》和《刑事訴訟法》，以使監察權與偵查權、檢察權、審判權等權力能夠在刑事訴訟中更好地運行，是監察制度改革必須解決的首要問題。

一、國家監察委員會的法律定位

國家監察體制改革的涉及面較為廣泛，關切到國家的基本權力配置，影響國家的長治久安。應該說，《憲法修正案》和《監察法》的出臺，明確了國家監察委員會的法律地位，規定了監察委員會在刑事訴訟中與法院、檢察院、公安機關的關系，彰顯了我國現行監察制度的主要特點。

(一)國家監察委員會的憲法地位

無論2016年確立的國家監察體制試點改革，抑或2017年國家監察體制改革在全國范圍內的推進，均屬于國家政治體制改革層面。在我國，凡涉及國家政治制度的重大調整，必須由全國人民代表大會進行修憲或授權。應該說，試點階段的國家監察制度改革順應了時代發展的需要，秉承了我國改革先行的傳統，仍延續了“摸著石頭過河”的改革思路。其時的國家監察委員會并未被憲法所確立，亦未被全國人大授權。因為，全國人大常委會對于憲法未規定的內容并不能授權地方進行試點改革，故此全國人大常委會并不能提供監察委員會改革的憲法根據。[注]參見韓大元：《論國家監察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學評論》2017年第3期。因而，有學者認為這種改革先行的做法，是屬于良性違憲。畢竟與經濟制度改革不同，政治制度改革更需要評估改革的風險性和強調依據的合法性。為了保障國家監察制度改革的順利進行，同時因應我國依法治國的基本要求，2018年3月，第十三屆全國人民代表大會先后表決通過了《憲法修正案》和《監察法》 。

此次《憲法修正案》共修改了21條，其中11條同設立監察委員會有關。值得注意的是，《憲法修正案》關于國家監察機關的設立與“一府兩院”不同。一方面，憲法規定“國務院、人民法院、人民檢察院的組織由法律規定”，而“監察委員會的組織和職權由法律規定”。另一方面，“一府兩院”的職權在憲法中均有規定，而現行《憲法修正案》并沒有規定監察委員會的相應職權。同時，當下在全國范圍內雖然建立了國家監察委員會的組織體系，但目前尚沒有頒布《監察委員會組織法》。加之，現行《刑事訴訟法》也沒有及時修訂，未能確立對監察委員會辦理的職務犯罪案件的審查機制和銜接程序。這就為監察機構的法律定位和職能配置留下了諸多想象的空間。

首先，關于監察機關的憲法地位和性質上尚存在較大爭議。其中，認為我國監察機關是政治機關的觀點一度較有代表性。新華社在其播發的《國家監察體制改革試點工作綜述》一文中指出：監察委既不是行政機關，也不是司法機關，而是政治機關。[注]參見成都商報：《監察委是政治機關 不是行政機關司法機關》，http://e.chengdu.cn/html/2017-11/06/content_609905.htm，訪問日期：2018年3月23日。但是，若將監察機關定位為國家政治機關，那么則意味著監察對象涉嫌的是政治犯罪。而“政治犯不引渡”是各國公認的一項國際法原則。倘若如此定位監察機關，則可能給我國反腐敗斗爭和國際追逃追贓等工作帶來困難，同時也可能背離了監察機關設立的制度初衷。故而，《憲法修正案》沒有采用此種定性，而是將各級監察委員會抽象地定義為“國家的監察機關”。應該說，目前監察機關不歸入任何一類，進行了權力類型化安排，機構獨立、職權獨立，以避免不當解讀。

其次，關于國家監察委員會憲法地位的認知。《憲法修正案》明確規定，國家監察委員會由全國人民代表大會選舉產生，并對其負責。即表明：人民政府、國家監察委員、法院、檢察院等均屬于全國人民代表大會領導下的二級權力形式。雖然在《憲法修正案》中“監察委員會”一節設置在“人民法院和人民檢察院”節之前，但我們不能得出國家監察委員會的地位高于“兩院”的必然結論。當然，以權力運行的角度來看，監察委員會改革旨在建立權力集中統一、高效權威的監察體系，監察委員會監督對象是所有使用公權力的公職人員。為了保證監察機關能夠實現監督的職能，監察機關的地位似應高于其他權力機關才能保證監督的有效性。但若其權力過于龐大，且不受制約，則可能產生權力的專橫。例如，如果國家監察委員會的地位高于司法機關，司法權對其制約就會減弱。那么，司法機關對監察機關之職務行為合法性的裁判就可能出現偏差，難以保證司法的公正性。同時，還可能導致監察對象的人權和訴訟權利處于危險之中，也不利于司法機關獨立、公正地處理案件。可以說，從現行的《憲法修正案》的規定看，全國人民代表大會領導下的二級權力形式之間是平等的、且分離的。因為，只有權力分置才能形成二級權力之間相互制衡的格局，才能保證權力之間的規范行使。當下，由于《監察委員會組織法》之缺如，監察委員會的性質、地位及其職權架構尚未塵埃落定，在理解上難免存在爭議。筆者認為，關于監察機關的憲法性質和地位可作這樣的解讀：即監察機關行使的職權是國家監察權，是人大及其常委會之下二級權力的分配形式。監察委員會獨立于“一府兩院”，其憲法地位與“一府兩院”平等。監察委員會的職權應由憲法予以明確，由《國家監察委員會組織法》具體規定，以避免 “國家監察權”內涵、外延的不統一可能妨礙反腐敗的制度實現。

(二)刑事訴訟中監察機關與公安機關、檢察院、法院的關系

《憲法修正案》第127條第2款規定：“監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約”。不難看出，該條款中“執法部門”即指人民政府組織機構中的執法機關，包括公安機關、市場監管機關、稅務機關等。同時，該條款還明確了監察委員會與法院、檢察院、執法部門的工作關系為“互相配合、互相制約”。應該說，在“互相配合、互相制約”的語境中，“辦理職務違法案件”時主要指監察機關與政府執法部門之間的配合、制約；而“辦理職務犯罪案件”時主要指監察機關與公安機關、檢察機關、法院之間的配合和制約。在刑事訴訟中，監察機關與公安機關、檢察機關、法院之間的配合和制約主要是體現在辦理刑事案件時的職能關系上。

申言之，互相配合是為了理順監察機關與其他機關之間的關系，以打擊違法、犯罪，保證辦案之效率；互相制約則表明監察機關在辦案時同樣需要監督和制約，以實現辦案之公正。可以說，《憲法修正案》第127 條確立了監察機關辦理違法、犯罪案件的工作原則，為監察職權的規范運行指明了方向。因為，“配合”與“制約”之間表現為相輔相承的關系，兩者不可偏廢。在司法實踐中，如果過于注重配合、忽略制約，則易導致冤假錯案的多發，不利于人權保障，落入“偵查中心主義”的窠臼。從而可能使得檢察院、法院變成了確認監察機關職務犯罪案件調查結果的“橡皮圖章”。制約的過度則不利于職務違法犯罪的打擊和控制，不利于維護民眾對政府反腐敗的信心，不利于國家的有機治理。因而，“互相配合、互相制約”旨在公權力之間維持一種良性且有效的制約與配合關系。[注]參見孫遠：《“分工負責、互相配合、互相制約”原則之教義學原理——以審判中心主義為視角》，載《中外法學》2017年第1期。如何界分適用“配合”與“制約”之條件？筆者以為，應當秉承謙抑性原理：當某一環節涉及干預公民基本權時，應當在各權力主體之間形成一種彼此制約之關系，而在某些與干預基本權無涉的場合，則應強調各權力主體的配合。因為權力分立原則作為國家權力的一個適度調節器，其宗旨就在于保障個人的自由權利；當不存在需保障的利益情況下，公權力主體之間的制約就是不必要的“扯皮”。[注]參見[德]康拉德`黑塞：《聯邦德國憲法綱要》，李輝譯，商務印書館2007年版，第376頁。

在刑事訴訟程序中，互相配合主要是指偵查(調查)機關與公訴機關之間的相互配合。因為偵查(調查)行為與審查起訴之間具有同質性，使偵查(調查)機關與公訴機關具有共同打擊犯罪的主觀責任和內在動力。同樣地，監察機關在辦理職務違法、職務犯罪案件時，也離不開公安機關的配合與協助。例如，監察機關在進行搜查、留置時，就需要公安機關予以協助。被調查對象逃跑的，監察機關可以決定通緝，但由公安機關發布通緝令和執行。為了防止被調查人逃匿境外的，需要公安機關執行限制出境等相關措施。在推進以審判為中心的訴訟制度改革背景下，庭審是訴訟程序的中心。互相配合原則主要體現在偵查(調查)機關、公訴機關對審判機關的單向配合。

相互制約則主要表現為檢察機關、審判機關對監察機關辦理的職務犯罪案件的審查和審判。現行《刑事訴訟法》對公安機關、檢察機關、審判機關三者之間的互相制約關系有明確的規定，以保障刑事訴訟的順利進行。由于《刑事訴訟法》尚未修定，監察機關的職權如何運行？如何與執法機關、檢察機關、審判機關相互制約？現行《監察法》之規定也不甚明朗。筆者以為，監察機關與檢、法之間的互相制約主要體現在職務犯罪案件的辦理中。依照刑事訴訟的進程，在《刑事訴訟法》調整范圍內通過審查起訴、司法審判等方式予以落實。

(三)我國現行監察制度的主要特點

毋庸置疑，反腐敗是我國現行監察制度改革和形成的直接動因。在《監察法》頒布之前，我國長期以來較為依賴運動式的反腐，這種反腐能夠有多長的生命力，能否抑制或者根治我國的腐敗問題，亦或者為什么要推行這種運動式的反腐行式？[注]參見中新網：《紀委人員：要告別運動式反腐和權力式反腐》，http://www.chinanews.com/fz/2014/10-22/6705259.shtml，訪問日期：2018年3月23日。其主要原因在于其時我國的反腐機制。之前，我國反腐機制主要包括行政監察(紀律檢查)和檢察監督兩大類職務違法犯罪的治理機制等。但是，紀檢監察機關執紀、執法程序不暢且合法性不足，檢察監督有效性欠佳。我國兩大反腐治理機制在實踐中的運行不流暢、效果欠佳，不能有效滿足社會對懲治職務違法犯罪治理的需求。正是在這樣的時代背景下，國家監察體制改革應運而生。國家監察體制改革走了一條不同以往的道路，改革的涉及面較廣，表現出其鮮明的特點。

1.位階高、職權強、監察面廣。2018年《憲法修正案》將監察機關從“政府”的概念之下獨立出來，同“一府兩院”并列，位階高。國家監察委員會改變了全國人大領導之下的“一府兩院”的二級權力構造，成為新的國家機構。

與之前的行政監察不同，國家監察體制整合了各類反腐敗資源，職權強。監察委員會整合了政府行政監察機關、預防腐敗機構和檢察機關的職務犯罪預防、偵查部門等。國家監察機關配置相應的履職措施，并同紀委合署辦公，集中統一了反腐資源，使得原來分散行使的反腐措施擰成一股力量。國家監察機關集中行使反腐的職權，實現監察對象全覆蓋，以促進貪腐問題的綜合治理。可以說，在議行合一的國家體制下，合署辦公是我國反腐工作的寶貴制度經驗[注]參見徐理響：《現代國家治理中的合署辦公體制探析——以紀檢監察合署辦公為例》，載《求是》2015年第8期。。但是，以往的紀委與行政監察合署辦公，兩者的級別、規格不匹配。在國家監察體制改革后，兩者的級別相當，在職能上各有側重，能夠取長補短，提高反腐效能。[注]參見馬懷德：《再論國家監察立法的主要問題》，載《行政法學研究》2018年第1期。

《監察法》監察面廣。現行我國監察對象包括五類：一是按照或參照《公務員法》管理的公職人員；二是依法被授權或受托管理公共事務組織中的工作人員；三是國有企業管理人員；四是公辦等事業單位中的管理人員；五是基層群眾性自治組織中從事集體事務管理的人員。國家監察委員會作為一個反腐敗的超級機構，從制度上解決了過去反腐敗機制中監察范圍較窄的問題。國家監察機關利用其強大的職權以推進腐敗問題的綜合治理，全面監察行使公權力的公職人員，做到不疏不漏。國家監察委員會集中行使反腐職權和措施，既表現出對腐敗違法、犯罪打擊力度的加強，又表現出監察范圍的擴大，從而實現對行使公權力的工作人員的全覆蓋監察。

2.與刑事訴訟保持較強的互動性、發展性。監察體制改革一直保持著與刑事訴訟密切的互動關系。首先，檢察機關具有預防、偵查職能和人員整體轉隸至監察委員會，改變了自1979年以來所確立的我國刑事案件職能管轄制度，使職務犯罪偵查制度出現了全面的調整。其次，監察體制(試點)改革過程中暫停了《刑事訴訟法》相關條款的規定，監察機關基本不受《刑事訴訟法》的約束。為了規范監察權力的運行，隨著《憲法修正案》《監察法》的頒布，立法機關原則上均將監察機關的職權納入到《刑事訴訟法》調整范疇。相關法律明確，監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約。再次，監察機關還與法院、檢察院、公安機關等刑事訴訟專門機關保持著密切的互動關系。監察機關大量借鑒了刑事訴訟的偵查措施，在使用調查措施時進行著訴訟化改造和完善，注重與其他刑事訴訟專門機關的協調與配合。

不難看出，監察體制改革促進了我國刑事訴訟制度改革和發展。例如，監察體制改革中對職務犯罪預防、偵查權的轉隸和整合，解決了長期以來我國刑事訴訟中檢察機關集偵查、審查起訴、審查逮捕等職權于一體的角色沖突問題，相應地也理順了職務違法、犯罪處理中的案件分流和程序銜接問題，推進了我國刑事訴訟制度的科學化、正當化。同時，國家監察機關在推進體制改革時，也受到我國現代刑事訴訟制度科學化、規范化的影響。例如，基于現代訴訟制度之需要，監察職權的運行應當遵從《刑事訴訟法》的基本原則，完善內設部門的設置，保證訴訟程序的有效運轉與銜接，解決刑事強制措施的審查和銜接，退回補充調查后程序救濟等問題。在完善監察權力的配置、規范監察權力的運行等方面，促進了監察制度的發展。

二、國家監察委員會職權的性質

明確國家監察權的性質有利于監察制度的建設。一方面，科學界定國家監察權的性質及其內涵能夠避免國家二級權力職能的交叉，合理配置監察權力，以保證國家機構之間各司其職、分工負責，共同推進國家治理。另一方面，厘清國家監察權的性質即認清了國家監察委員會的本質，從而有利于建構合理的國家監察體制。綜觀監察制度改革試點中監察職權樣態，其與《監察法》的規定有異，應有利于我們解析監察委員會職權的應然屬性。

(一)監察制度改革試點中監察職權的實然樣態

《試點決定》出臺后，北京、浙江、山西三地的監察制度改革試點近一年。從試點中監察委員會的職權配置、職權運行來看，監察職權表現為一種混合權力屬性。

1.行政權屬性。行政權是一種依照法律、法規對公共事務進行行政管理活動的權力形式。行政權是國家政權和社會治理權的主要內容，其以管理為核心內容，具有主動性、單方性、強制性等特點，其本質是一種管理權。而司法權是一種依法居中裁決糾紛的權力，具有被動性、居中性等特點，其本質是一種判斷權。[注]參見孫笑俠：《司法權的本質是判斷權》，載《法學》1998年第8期。依照《試點決定》的規定，北京、浙江、山西等三地監察機關具有監督、調查、處置等三大職權。監督權是其職權行使的目標或任務，主要是依靠調查權來實現；處置權是依據調查的結果而提出處分的權力，是實現監督目的的手段。不難看出，調查權是監察委員會在反腐斗爭中主要職能，而調查權的本質就是一種行政權。從試點地區監察權的運行方式也可以看出，調查權的行使是單方的、主動進行的，其履職措施也具有明顯強制性的特點。所以，試點中監察委員會職權表現出行政權的屬性。

同時，試點地區將政府行政監察機關、預防腐敗部門和檢察機關職務犯罪預防和偵查部門整合，而這些機構和部門所行使的職權本質上也是一種行政權。首先，監察委員會改革建立在行政監察體制之上，主要是以行政監察的權力為中心，行政監察權本質即是行政權。其次，國家預防腐敗局本身也是政府的組成部門。再次，檢察機關的職務犯罪預防和偵查部門行使的職務犯罪偵查權具有主動性、單方性、強制性等特點，是典型的行政權。從職權的繼受性來看，監察職權的本質屬性亦是行政權。

2.司法權色彩。國家監察權不僅表現出行政權的屬性，同時還帶有司法權的色彩。從中央紀委監察部的《工作程序》可以看出，紀檢監察機關有權立案、調查和移送審理，監察機關有權復查、復審、復核，這表明紀檢監察機關在處理案件過程中享有一定程度上的裁判權，有權對相關執紀、執法行為進行評價、定性并作出處置。這一權力色彩在《試點決定》所規定的處置權中較為明顯。《試點決定》規定，監察委員會在調查案件情況后可以對職務違法和職務犯罪行為進行處置，該種處置權即是對違法、犯罪行為的一種判斷和確認，具有司法裁判的含義，表現出司法權的屬性。同時，《試點決定》還規定了其特有的留置措施。從紀檢監察機關的辦案情況看，留置措施的期限相對較長，是一種嚴厲的、限制人身自由的約束性措施。很顯然，決定是否適用留置措施也是對行為人相關行為的一種法律判斷或確認。最為關鍵的是，再留置階段，無論是調查權、處置權還是留置措施等不受《刑事訴訟法》的約束，表現出終局性、裁判性的色彩。

(二)監察職權的應然屬性

《憲法修正案》和《監察法》公布后，國家監察委員會所行使的權力到底是何種性質的權力？是行政權還是司法權，亦或者其他權力形式？試點地區監察權所表現出的行政權兼司法權的混合權力屬性是否適應我國的國情？這些問題關涉到國家監察機構的權力配置及其機構的構建，亦關系到《刑事訴訟法》如何修改以進行有效銜接。因而，結合國監體制改革的背景，明確國家監察委員會的根本職責，從理論上厘清國家監察職權的應然屬性，很有必要。

1.監察委員會的根本職責即為反腐。腐敗問題一直是國家發展和治理中的重要問題。改革開放以來，隨著我國經濟的發展和社會轉型，腐敗問題也日益突顯。根據中央紀委監察部網站公布的數據顯示，2013年至2017年，全國紀檢監察機關共立案166.8萬件，給予黨紀政紀處分169萬人。2016年處分省部級干部76人，廳局級干部2700余人；2017年處分省部級及以上干部58人，廳局級干部3300余人。2013年至2017年五年間，全國紀檢監察機關每年的立案、結案、給予黨紀政紀處分數量均呈快速增長趨勢。[注]2013年至2016年9月數據來源于新華網：《始終保持反腐敗高壓態勢 2013年至2016年9月全國黨政紀處分101萬人》，http://www.xinhuanet.com/legal/2016-10/20/c_1119758888.htm，訪問日期：2018年3月23日；2016年數據來源于中國紀檢監察報：《中央紀委通報2016年全國紀檢監察機關紀律審查情況》，http://csr.mos.gov.cn/content/2017-01/05/content_43988.htm，訪問日期：2018年3月23日；2017年數據來源于中央紀委監察部網站：《中央紀委通報2017年全國紀檢監察機關紀律審查情況》，訪問日期：2018年3月23日。近年來，腐敗所涉及的范圍越來越廣，滲透到政治、經濟、文化等各個行業，從一般的經濟部門擴展至黨政機關、行政執法機關、司法機關等重要部門，甚至中央一級黨和國家機關。國家監察委員會正是基于制度反腐的需要應運產生，這也表明了反腐是國家監察機關的主要目標。國家監察體制的改革正是圍繞著如何能夠適應時代背景，更為合法有效地治理貪腐問題而展開，從而形成“不能腐”的制度機制和治理體系。王岐山同志在試點工作調研時也明確表明：“監察委員會實質上是反腐敗機構，是監督執法機關”。[注]財新網：《王岐山：監察委員會實質上是反腐敗機構》，http://www.caixin.com/2016-11-25/101019324.html，訪問日期：2018年3月23日。

表1 全國紀檢監察機關紀律審查情況

資料來源：中央紀委監察部網站

2.監察委員會的職權定位應是一般監督權。一般監督權是社會主義國家治理的基本權能，通常表現為“議行合一”政權結構中的二級權力形式。最先提出一般監督權思想和進行法律制度安排的是社會主義國家蘇聯。蘇聯建立之初，《俄羅斯社會主義聯邦蘇維埃共和國憲法》明確規定，設立國家監察人民委員部，其主要負責監督各級政權機關及其公職人員。不僅擁有行政監察權還具有追訴公職人員犯罪的權力，擁有廣泛的監督權。其中，就包括一般監督權。隨后，國家監察人民委員部被改為工農檢查人民委員部，繼續行使原來國家監察人民委員部的職能。1936年《蘇維埃社會主義共和國聯盟憲法》頒行后，設立了蘇聯工農檢察院以取代工農檢查人民委員部。同年，蘇聯工農檢察院又被改組為國家監察部。[注]參見丁中柱：《列寧、斯大林時期蘇聯的國家監察制度》，載《法學雜志》1983年第3期。雖然國家監察機關與檢察機關幾經改組，但一般監督權均是法律監督權中的核心內容。

受蘇聯法律制度的影響，我國土地革命時期的政權中就設立了工農檢察部，是我國監察(檢察)機關的雛形，擁有一般監督權。新中國成立后，我國的第一部憲法——“五四憲法” 明確了檢察機關的一般監督權，即“對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權”。但是，1982年《憲法》修改中取消了檢察機關的該項權力。2018年《憲法修正案》和《監察法》的頒布，為一般監督權制度的重構提供了條件。在反腐敗目標的導向下，《監察法》第1條規定，“為了深化國家監察體制改革，加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實現國家監察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現代化，根據憲法，制定本法。” 開宗明義地指出了監察機關的任務即為通過監察監督的全覆蓋以實現反腐敗。國家監察體制改革的目標是要實現對公權力運行的監督，將所有行使公權力的公職人員納入到監督范圍中來，實現監督的全覆蓋。不難看出，國家監察機關在職能上與早期檢察機關的一般監督職權范圍相類似；在組織架構上，監察機關也與檢察機關保持一致，機關內部上、下一體，在整體上獨立于其他行政、司法等機關。同時，我國監察機關在職權上也繼受了檢察機關的職務犯罪偵查權。筆者以為，這都表明現行國家監察機關與新中國初期的檢察機關相類似，其所行使的職權應該就是一般監督權。不同的是，當下的一般監督權并沒有建國初期檢察機關那么廣泛的一般監督權。國家監察委員會所行使的一般監督權范圍相對較窄、任務更明晰：以公職人員為對象、以貪腐問題的治理為重心。應該說，這更符合現代國家治理方式的轉變和權力相互制衡的制度要求。

3.監察權的應然屬性是行政權。監察機關監督職能和反腐任務的實現依賴于調查權和處置權的運行，而調查權和處置權的內容和運行方式具有典型的行政權樣態。

調查權的屬性是監察職權本質屬性的集中反映。《監察法》第3條規定，“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員(以下稱公職人員)進行監察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。”不難看出，調查職務違法和職務犯罪是監察職權的核心內容，而調查權是典型的行政權。首先，調查權即是對職務違法、犯罪進行調查。《監察法》明確規定了監察機關辦理案件中的非法證據排除、不得刑訊逼供、知情權等條款以防止調查權的擴張。這些規定與《刑事訴訟法》中的制約公安機關偵查權的內容相同，亦表明調查權與公安機關偵查權具有同質性，即行政權屬性。《監察法》還規定，職務犯罪中的調查權應當納入《刑事訴訟法》調整范疇。職務犯罪的調查應受公訴審查的制約，檢察機關具有退回補充調查權。這些均表明，調查權是行政權、且服從于司法審查權。其次，從監察機關的組織架構來看，監察機關是整體獨立于人民政府、人民檢察院、人民法院(以下簡稱“兩院”)等權力形式，其內部表現為上級領導下級的組織體系，契合行政權運行中上命下從、高效一致的組織要求。再次，《憲法修正案》規定監察機關與“兩院”的關系是“互相配合、互相制約”，類似于公安機關與“兩院”關系的法律描述。這也印證了在法律定位上監察機關與公安機關具有同質性。最后，調查權不具有超然中立的立場，其立場性極強——代表國家和黨組織追究職務的違法犯罪。并且，調查權的啟動還具有主動性和單方性，是典型的行政權表現。

處置權也是監察職能的核心內容，其包含四種形式：政務處分，問責領導人員，將調查結果移送、審查、起訴，提出監察建議等。其中，政務處分和問責領導屬于行政或黨紀處分；移送審查、起訴并不具有終局性、裁判性，需要檢察機關、法院對調查結論進行法律評價；監察建議也屬于輕微的行政處分。不難看出，處置權的具體形式也具有行政權性質。

申言之，較之與法域外相關制度，例如，以新加坡及我國香港、澳門地區的反腐敗制度觀之，反腐敗機構均表現出行政權的本質。我國反腐敗制度亦不例外，監察機關的核心職權即為調查權，其本質屬性是行政權。

三、國家監察委員會調查權的訴訟化配置

作為國家監察委員會的核心權力，調查權是國家監察制度有效實施的基礎。應該說，調查權的設立是我國反腐敗制度化、法律化的關鍵舉措。但是，其行政權本質決定了監察權在我國二級權力體系中若過于龐大，可能不利于權力之間的平衡、制約。因為，調查權的恣意或不當運行也可能不利于監察制度改革的順利進行，甚至成為法治國家建設的隱憂。如何規范調查權的運行？國家權力的科學分工和均衡配置是制度前提，權力制約和權利救濟是制度保障，調查權的制度設計亦不例外。在總結監察制度(試點)改革成果的基礎上，我國建立了現代意義上的國家監察制度。該制度借鑒了域外反腐敗的制度文明，總結了我國國家治理的歷史經驗和教訓。毋庸置疑，我國《憲法修正案》《監察法》是國家監察制度建設的直接成果和法律形式。其中，從刑事訴訟的角度考量監察權的科學配置是其制度亮點。現行監察制度確立了監察委員會與檢察院、法院之間的互相配合、互相制約的工作關系，明確了國家監察機關在辦理職務違法犯罪案件時與刑事訴訟制度的銜接方式，規范了調查權的行使條件和范圍，使我國反腐敗工作進一步法律化、制度化。

(一)調查權運行的訴訟機制

較之監察制度改革的試點方案，現行國家監察制度建立了獨立的國家監察機構體系，明確了其職權(調查權)內涵，規范了監察權的運行范圍和方式等。這些改革舉措符合法治國家建設的方向，彰顯了我國法律文明。其中，突出亮點表現在：其一，確立調查權等相關制度，以取代“雙規”措施。[注]“雙規措施”是指國家監察制度建立以前，我國紀檢監察機關辦理違紀違法案件時的一種措施。它要求被立案違紀違法人員在規定時間、到規定地點接受談話和詢問。其二，建立了調查權運行的訴訟機制，將其運行的程序納入到《刑事訴訟法》的調整范疇之中，以《刑事訴訟法》規范監察機關調查權的行使。其三，理順了辦理職務違法、職務犯罪案件的范圍、條件和程序。

依照《監察法》的規定，監察機關調查權包括職務違法和職務犯罪兩個方面的調查權。較之檢察機關的職務犯罪偵查權，監察機關調查權的范圍更寬。類似現行公安機關集行政執法權與刑事偵查權于一身的樣態。同時，《監察法》明確規定了監察機關行使調查權的訴訟程序，建立了調查權運行的訴訟機制。具體包括：第一，建立了調查主體的回避制度。包括自行回避和依申請回避。但未明確指令回避和回避程序。第二，規定了調查措施適用的法定程序。未經法定批準和法定程序，不得啟動調查措施。第三，確立了調查行為的合法性原則。規定調查必須依法進行，否則其結論不得作為案件處置的依據。強調調查取證中不得刑訊逼供，重要取證工作的全程錄音錄像制度，明確了非法證據排除規則的適用。第四，明確了調查案件的證明標準。辦理職務犯罪案件的證據要求、標準應當與《刑事訴訟法》的規定一致。第五，明確了親屬與公眾知情權，立案后向家屬和公眾通知或公布，采取留置措施后應當通知被留置人員所在單位和家屬。第六，明確調查權受公訴審查的制約，檢察機關可以要求監察機關退回補充調查或自行調查，檢察機關有權決定不起訴等。

在組織結構上監察機關類似于檢察機關，其只對同級人大及其常委會和其上級負責，在整體上保持獨立。在人事組織上也采取類似法官檢察官遴選(懲戒)委員會的做法，“國家實行監察官制度，依法確定監察官的等級設置、任免、考評和晉升等制度。”這一結構形式有利于監察職權的上命下達，調查行為的準確及時。

在職權結構上監察機關類似于公安機關，都是集行政執法權與犯罪調查權于一身，權力較為龐大。不同的是，《監察法》尚沒有對監察機關兩種性質的職權進行區分。

(二)調查措施的程序規制

《監察法》列明了檢察機關在辦理案件時可以采用談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置、技術調查等13種調查措施。從種類上看，除了刑事拘留、逮捕等五種刑事強制措施外，調查措施幾乎囊括了《刑事訴訟法》規定的所有強制性措施和偵查方法。

在調查措施方面，《監察法》的突出亮點即是確立了留置措施，明確了包括留置措施的適用條件、留置的特定場所、留置措施的決定程序、留置的期限、留置的法律后果(刑期折抵)等等。留置是保障調查權運行的強制性措施，是“雙規”、“雙指”法律化的成果。如何評價留置的法律效果？目前理論界尚有爭議。浙江省監察機關的實踐表明：浙江省辦案時“平均留置的時間是42.5天，比改革之前，紀委‘兩規’和檢察機關偵查階段平均用時縮短了61.4%。”[注]網易新聞：《代表談留置措施:24小時監控 夜里11點前結束談話》，http://news.163.com/18/0315/02/DCTIAAOP000187VI.html，訪問日期：2018年3月23日。筆者以為，留置就相當于刑事拘留和逮捕。在現行規定中，留置不受檢察機關強制措施審查的制約。這可能不利于檢察機關展開對調查證據的及時審查，也不利于職務犯罪案件中非法證據排除規則的有效實施。為保證證據的合法性和保障人權，應當構建“留置審查”機制，使留置措施置于檢察機關的審查之下，以保證留置措施的規范行使。關于留置場所問題。從試點的情況來看，各地做法不一：北京、江西直接將辦案場所設為留置場所，浙江則將看守所設置為留置場所。筆者以為，辦案場所設為留置場所有利于保證辦案不受非法干預，看守所作為留置場所則有利于同《刑事訴訟法》的銜接。為了保證被調查人的會見權、辯護權等權利，看守所作為留置場的做法應當更為可取。

與試點方案基本一致，《監察法》確立了調查權運行中可以采用技術調查。技術調查被納入監察機關的職權范圍內，表明監察機關的調查權與檢察機關的偵查權相類似。對《刑事訴訟法》中是否應當規定技術偵查措施，我國理論界曾經有較大爭議，因為曾經有“黨內不準搞技術偵查”的指示。[注]參見龔培華：《職務犯罪技術偵查的困境與對策》，載《法學》2014年第9期。但是，考慮到貪腐犯罪無現場、取證難，且容易串供、毀證、反偵查，偵查的難度較大；同時，實踐中使用技術偵查手段對案件偵破幫助較大。因此，《刑事訴訟法》第148條規定了重大貪腐犯罪案件可以適用技術偵查。[注]參見黃太云：《刑事訴訟法修改釋義》，載《人民檢察》2012年第8期。筆者以為，“黨內不準搞技術偵查”應該是指，對于黨內的一般違法違紀案件不能適用技術偵查。但是，依法對于嚴重貪腐案件適用技術偵查是符合反腐敗的法治國家建設精神的。在職務犯罪偵查權轉隸國家監察委員會后，國家監察委員會在調查重大貪腐犯罪時面臨著同樣的實踐困境。因此，《監察法》關于技術調查的規定是必要性的。同樣地，按照制約原則，技術調查的執行應當交由公安機關或國家安全機關負責。至于依靠技術調查所取得證據的判斷和適用，《監察法》未予規定，可在日后修訂《刑事訴訟法》時予以明確。

(三)調查權的制度優化

較之《試點決定》《監察法》有了很大的進步。但以刑事訴訟為視角，監察機關的調查權配置方面存在一些問題，具有進一步優化的空間。

立案監督制度缺位。現行調查制度在一定程度上割裂了調查權與公訴權之間的關系，可能不利于職務犯罪案件的辦理。從現代刑事訴訟構造來看，偵(調)控分離、相互制約是刑事審前程序的制度基礎。調查是為控訴服務的，共同實現追訴犯罪的任務。公訴權存在的根本目的之一就是制約偵(調)查權，防止偵(調)查權的濫用。

退回補充調查權的規定不周延。《監察法》規定，檢察機關在審查職務犯罪案件時，可以退回補充調查。但是，對于監察機關在退回補充調查后不移送、不通知檢察機關的情況如何處理，沒有給出解決方案。同時，對補充調查完畢后再行移送人民檢察院的案件，人民檢察院是否重新計算審查起訴期限也沒有相應的規定。

自行補充偵查權的規定不嚴謹。《監察法》第47條第3款規定，檢察機關必要時可以“自行補充偵查”。此處沒有延用“調查”這一概念，在職務犯罪案件辦理的同一程序中 “調查”與“偵查”兩種職權并存，容易造成理解上的混亂。同時，由于《監察法》未能界定檢察機關“自行補充偵查”行為的性質，在檢察機關職務犯罪偵查部門的整體轉隸后，檢察機關尚沒有相應的職能部門以應對“自行補充偵查”的問題。《監察法》對檢察機關“自行補充偵查”行為亦沒給出明確的期限。在司法實踐中，由于檢察機關職務犯罪案件補充偵查主體的缺位或不明確，檢察機關可能無法履行自行補充偵查職能。從而，可能影響案件的公正、及時處理。

余論

《監察法》的頒布為國家反腐敗確立了全新的權力形式，為公職人員“不能腐”提供了制度基礎。但是，監察制度在整合反腐敗資源時雖擴大了反腐的職權，同時卻限縮了其監察范圍。《監察法》規定，監察對象為“公職人員”，將國家機關包括行政機關、企事業等單位等公權力的運行機構排除在外。很顯然，這種做法未能實現監督的“全覆蓋”！在一定意義上公權力行使單位的腐敗問題往往比單個公權力行使者更為嚴重，影響更為惡劣，更需要納入到監管之中來。[注]參見魏昌東：《國家監察委員會改革方案之辨正:屬性、職能與職責定位》，載《法學》2017年第3期。可以說，限縮監察范圍可能削弱腐敗問題的治理效果，有違國家監察體制改革的初衷。古往今來經驗、教訓表明，對政府行政權的監督和制約是反腐敗制度之基礎。因為，政府的公權力是“公職人員”權力運行的來源，公權力機關是“公職人員”權力運行的載體。強化對公權力機關的監督，易于發現濫用或怠于行使公權力的情形，從而及時強化外部監督，促使公權力行使者克已奉公。

同時，如何從制度上防止監察權力的濫用？毋容置疑，將監察權納入國家監督體系中來，以建立對監察機關及其工作人員的監督權力體系是完善國家檢察制度的必要舉措。現行《監察法》確立了對監察機關和監察人員的監督體系。其主要包括兩個方面：一是全國人大及其常委會的監督；二是強化監察機關的自身監督。筆者認為，除人大監督和監察機關自我監督外，必須加強對監察機關的外部監督。即建立健全訴訟監督機制和訴訟權利救濟機制以制約監察權的運行。

作為一部憲法性法律，《監察法》建立了新時代我國監察制度。當然，其不可能一次全面解決現行監察制度中諸多問題。因為，任何制度中問題的發現和解決都不可能一蹴而就！如何優化調查權配置以健全國家監察制度？其既需要我們的制度實踐和理論總結；同時，又需要我們將其中合理的內容通過立法的形式在未來《國家監察委員會組織法》的制定和《刑事訴訟法》等法律的修改過程中逐步解決。