土地征用若干民事法律問題分析與探究

李程程 宋佳佳 李樹新

（青島市即墨區(qū)自然資源局，山東 青島 266200）

引言

我國現(xiàn)行的土地征用制度和國際慣例間具有較大不同，基于民事角度進行考量，提升土地征用制度規(guī)范性，促使被征用人的合法權(quán)利受到有效保護，消除國家征用權(quán)濫用問題出現(xiàn)的可能性，是優(yōu)化土地征用制度的基礎(chǔ)條件。促使土地征用權(quán)利對象及附帶權(quán)問題良好解決，對充分發(fā)揮土地征用范圍依法限制規(guī)則的實效性存在積極影響。

一、存在問題

（一）缺乏優(yōu)先保護特殊客體

基于相關(guān)實踐，我們可以得知的是，國家征用權(quán)的行使效果即便照比個人權(quán)利要高，但依舊存在例外的情況。以個別國家為例，基于確保公共利益的法律制度，又可分為以維護公民一般福祉或者維護文化為目的兩種。我國現(xiàn)行的土地征用制度中并未設(shè)立特殊保護文物古跡的相關(guān)條文，相關(guān)的法律規(guī)定中也尚未提及在行使土地征用權(quán)的過程中需要特殊處理文物古跡，導(dǎo)致在城市開發(fā)等操作的實施過程中，文物古跡如同其他建筑物一般遭到破壞。

（二）客體存在雙重性

在對農(nóng)村集體土地行使征用權(quán)的過程中，征用客體即為所有權(quán);在征用國家土地的過程中，征用客體為土地所有權(quán)，包含劃撥及出讓土地所有權(quán)。倘若說土地所有權(quán)為國家征用制度慣例，那么土地使用權(quán)責(zé)則具備較高獨立性，屬征用客體之一，出現(xiàn)頻率較低。我國土地所有權(quán)和傳統(tǒng)意義上的大陸法使用權(quán)現(xiàn)如今存在較大差異性，成為獨立征用客體的主要是由于我國土地使用權(quán)機制及土地所有制性質(zhì)的特殊性。

二、土地征用客體

（一）土地所有權(quán)及其他土地權(quán)利

除土地權(quán)以外的其他土地權(quán)利，例如土地負擔(dān)的物權(quán)等，包括擔(dān)保物權(quán)及用益物權(quán)等，例如使用權(quán)等。這其中的其他權(quán)利具體指除債權(quán)外的其他權(quán)利，究其原因，債券存在相對性，債券承擔(dān)主體只可以對土地所有人行使相關(guān)權(quán)利，不包括國家。行使土地征用客體的其他土地權(quán)利主要包括的情形如下：第一，其他權(quán)利和所有權(quán)的分離，獨立作為征用客體存在。具體而言，在土地權(quán)歸土地征用主體所有時，土地的其他權(quán)利才可以獨立征用，此類情形的出現(xiàn)除為了滿足客觀需求以外，于土地所有權(quán)獨立歸屬于特定主體的法律體制中也有所體現(xiàn)。第二，其他權(quán)利和土地所有權(quán)一同征用，其他權(quán)利主體及所有人均為被征用的對象，此時，土地所所有權(quán)的主要征用對象即為土地上存在的所有特權(quán)及物權(quán)。

（二）土地改良物所有權(quán)及其他權(quán)利

此類權(quán)利主要包括建筑改良物、農(nóng)用改良物等，例如土地智商的工作物及其他植物等，針對建筑物和土地是否產(chǎn)生附隨性的征用效應(yīng)，現(xiàn)如今應(yīng)用較為廣泛的立法條例主要有：第一，選擇主義，例如某地《土地法》內(nèi)容中表述的，土地征收過程中，附屬改良物需一同征收，但相應(yīng)改良物的所有人有要求進行取回并主動遷移的個體除外。此類條例基于符合不動產(chǎn)征用目的及附屬性的條件下，促使被征用主體存在較為自由的選擇權(quán)。第二，強制合并主義。歐洲多數(shù)國家中對建筑物土地的使用具有明確規(guī)定，即在應(yīng)用建筑物土地時需一同使用相應(yīng)土地上的建筑物，究其原因，土地上的樹木及其他建筑物均為和土地一體的不動產(chǎn)。

三、完善我國農(nóng)村土地征用法律制度的主要方法

（一）確定農(nóng)村土地征用中公共利益的相應(yīng)范圍

雖然我國憲法和《土地管理法》中均明文提出了國家征用農(nóng)村土地一定是要為了達到公益性之目的。然而，在現(xiàn)行的法律法規(guī)之中對于公共利益這一十分重要的概念范圍卻未能進行更加清晰的解讀或者描述。政府進行征地的過程，不僅包括了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需土地的征用，而且還有相當(dāng)多的一部分土地是在政府征地之后交由企業(yè)開展經(jīng)營性活動的。

（二）全面規(guī)范農(nóng)村土地征用的程序

一是要確保農(nóng)村土地征用程序中能夠有農(nóng)民群眾的積極參與。用地單位可稱之為申請人，而被征用土地的所有人以及土地承包經(jīng)營權(quán)人則可以被視為被申請人。申請人理應(yīng)就進行征地的目的、條件以及補償?shù)雀鱾€方面進行詳盡的說明，并且通過舉辦聽證會等形式來征求被申請人的真正想法，雙方可以進行全面而充分的協(xié)商以求盡快達成有效協(xié)議。政府主管部門的責(zé)任是促使雙方認可并且達成平等互惠的協(xié)議。一旦無法達成協(xié)議，則需要政府主管部門作出公正裁決。

（三）明確農(nóng)村土地征用糾紛中的司法救濟渠道

司法救濟渠道主要包括了仲裁與行政訴訟等多個方面。通過創(chuàng)建土地征用糾紛方面的司法救濟渠道，不但十分有利于處理農(nóng)村土地征用過程中的糾紛，而且還有利于提升行政部門的辦事成效。比如，加拿大土地征用法則明確了一旦征用人和所有人在征用時產(chǎn)生了分歧無法協(xié)商解決，就需要由賠償委員會加以裁定。一旦對賠償委員會作出的裁定不予服從的，即可通過法院進行裁決，而韓國的征地制度則明確了項目人征得或取消某塊土地使用權(quán)，一定要依據(jù)總統(tǒng)令和土地所有人及其關(guān)系人開展平等協(xié)商，無法達成協(xié)議或者無法協(xié)商之時，項目人需要在項目獲準(zhǔn)公告發(fā)布開始起一年之中向管轄地所在的土地征用委員會提出進行征用裁決之申請。對于因為無法達成協(xié)議而提出的裁決申請，需要通過土地征用委員會加以受理，而且按照有關(guān)法律規(guī)定的程序加以審理與裁決。

結(jié)語

綜上所述，在當(dāng)前中國特色社會主義建設(shè)進程之中，如何妥善地解決好“三農(nóng)”問題變得愈來愈迫切，已經(jīng)上升成為我國面臨的各類社會問題的重中之重。筆者一直認為，怎樣更好地保障農(nóng)民群眾在土地征用過程中的合法利益，則是其中十分重要的一個環(huán)節(jié)。這就需要我們結(jié)合實際，完善富有操作性、合理合法有效的土地征用法律法規(guī)，并且做到嚴(yán)格執(zhí)法，切實有效地維護好廣大農(nóng)民群眾的切身利益。