市政道路PPP項目運營管理分析

柳衛紅

（中舜建設集團有限公司， 江西 南昌 330025）

0 前言

我國當前的市政道路PPP項目開展已經有了很多政策的支持，但是在項目開展中存在的風險仍然不容小覷，選擇科學的風險防范措施十分必要。此外，基于PPP項目自身的特點進行分析，在選擇運營管理模式的過程中要抓住重點，特別是在組織機構的設置、績效考核方案的設定等方面，需要有專業的人員負責安排和落實。

1 市政道路PPP項目運作模式

PPP（Public-Private-Partnership）項目的實質是政府與社會資本的一場婚姻，而市政道路作為城市基礎設施中的公益性項目，其特點主要的建設周期較長、規模大、施工進度快，在傳統的運作模式中，是由財政直接出資進行市政道路的建設，但是這種模式往往給地方財政帶來較大的壓力，所以可以采用PPP項目運作模式。這一模式的優勢在于可以緩解中央和地方政府的財政壓力，盤活存量資產、降低地方的債務風險，還能夠有效供給公用事業領域公共服務，保證服務質量。目前我國有很多的PPP項目已經落地實施并且取得了明顯的效果，但是還有一部分的PPP項目沒有實施。在PPP項目實施以及移交的過程中，還有很多的問題沒有解決，比如當前的政府付費方式、運維成本分析以及運營養護管理體系等內容的研究還處于初步探索階段，因此需要對其具體的運營管理進行分析。我國當前的PPP模式已經完成了規范化整改，因此在未來的PPP項目后期運營工作中，必須保持嚴謹的態度，努力提高運營管理的質量。PPP項目一般投資規模較大，所以在實際的運營管理過程中還會遇到很多的阻礙，市政道路PPP項目的運營管理需要引起更多的重視[1]。

2 運營養護管理

2.1 運營管理組織機構

市政道路PPP項目與其他項目有著明顯區別，因此項目公司組織架構必須明確PPP項目運營工作的具體要求，在實際的工作過程中，要盡量選擇簡單化的處理方式，保證管理的效率和質量，設置明確的組織結構，避免出現多頭指揮等問題，注意節約資源，保證資源的合理利用，去掉復雜的中間環節。在市政道路PPP項目的養護工作中，要堅持預防為主、科學管理的思路和方法，強調對市政道路及其相關設施的定期養護和維修，確保相關項目可以正常使用，減少安全隱患。在市政道路運維工作中，需要設立幾個管理部門，比如基礎的辦公、財務和運營管理部門，結合具體的運維方案，可以設定固定的人員，明確各個負責人的責任，如果有其他的需要，可以在此基礎上再增加部門。

2.2 確定績效考核方案

績效考核方案的確定直接影響著公司運維工作的質量，因此為了更好的保證績效考核的質量，提高整個項目的運營管理效率，滿足市政道路的運維工作要求，考核內容可以設計為以下幾部分的內容。第一，路面、排水設施等部分的維護情況；第二，安全管理以及突發問題的解決和管理情況；第三，安全作業生產情況；第四，利益相關者的滿意程度。在這幾個部分中，可以重點強調第一部分，尤其是要保證運維工作的質量，而且前三項內容可以作為基礎考核的部分，第四項則可以作為一個獎勵項，對道路周邊的居民或者是企業進行調查，績效考核可以采用打分的形式，完成前三項即可獲得全額項目韻味績效付費金額，完成第四項則可以獲得獎勵額度，以此來提高工作人員的積極性，提高項目的整體質量[2]。

3 風險管控

PPP項目的開展有一定的風險，但是當前的PPP項目運營維護風險常常由項目公司負責，隨著PPP項目的不斷開展，可以發現其涉及到的風險種類較多，而且具有較大的變化，在應對風險和規避風險的過程中有很多的阻礙，如果將所有的風險都分配給公司負責，項目運營維護將會面臨較大的壓力。風險和收益的不對等性，使得公司在PPP項目運營階段承擔了更大的風險。其主要面臨的風險有以下幾個方面。

3.1 項目審批風險

PPP項目有政府方參與，政府方也是審批的主體，因此一旦手續不齊全，就會影響項目開展。為了防范這一風險，需要專人負責手續等人梳理，及時補充手續。

3.2 財政承受能力風險

PPP項目存在政府無力支付的風險，為了防范這一風險，可以在合同簽訂的階段，對公共預算收入以及支出數據進行分析，確認政府財政能力在項目范圍內，按照實際情況進行合理預估。

3.3 子項目驗收付費機制風險

在PPP項目實施的過程中，有子項目會提前完工并且投入運營，但是如果個別子項目在沒有提前投入運營的過程中，不能及時確定付費額度和方式，會影響其最終的付費結果。為了防范這一風險，可以在合同簽訂階段，聘請專業的財務人員等進行合同談判，確定子項目提前完工后進入運營期。

3.4 績效考核方案風險

考核制度不完善，考核指標不合理，考核付費方式存在問題，考核頻率低等都會影響項目的進展。為了防范這一風險，可以制定科學的考核方案，尤其是要確定考核頻次，注意考核得分和績效付費的同比聯動，要避免出現階梯付費的問題。

4 成本測算

在市政道路PPP項目成本測算過程中，可以使用兩種方式，即估算指標法和定額預算法。項目運維養護的費用如表1所示。

表1 項目運維養護成本

使用兩種不同的成本測算方法，需要明確其各自的優缺點。其中估算指標法的優點是：可以根據國家規定的準確定額，完成數值的有效計算。但是其缺點在于：估算指標計算的投資額和實際額會出現變動，偏差率較高，如果是在投標過程中進行報價，不具有優勢。預算定額法的優點是：每個子項目都比較具體，結合現場運維的情況進行分析，運維的費用組價具有較高的真實度。其缺點在于：部分項目組價時，綜合單價的消耗量時一般工藝的消耗量，因此綜合單價需要做出調整才能進行組價。另外，在前期準備的過程中，以經驗為主判斷維修養護的工程量，所以具有極大的不確定性，對組價有較大影響。

5 市政道路PPP項目運營管理的建議

5.1 引導社會資本投資公益項目，政府資本參股地位

市政道路本身屬于公益項目，因此如果項目本身缺乏投資人的收益保障，政府投入和政府付費機制起著關鍵的作用。所以政府在項目公司如果持有股份可以降低投資人的投資風險，在項目運營的過程中，政府資本的增加可以為項目公司和政府職能部門建立一個便利的溝通途徑。政府資本在股權合作上起著引導的作用，因此可以充分發揮社會資本的資金優勢，持股比例可以由社會資本作為主導，政府參與實施，出于參股地位即可，既可以分擔項目風險，還可以保證公司的經營自主權不動搖[4]。

5.2 構建長效績效考核機制，激勵社會資本提高服務

市政道路項目的績效如果高于標準，可以制定獎勵條款，如果不符合要求，也要制定懲處措施以及救濟措施。重視績效考核，是為了保證項目公司提供的服務可以達到要求，尤其是市政道路提供的服務直接影響著市民的出行安全和感受，利用績效評估可以提高服務質量。還可以建立資源補償價值評估模型，進一步明確雙方的利益構成，還可以設置社會資本退出機制，從而消除社會資本的后顧之優。

6 結論

在市政道路PPP項目的實際操作過程中，運營養護管理、風險管控以及成本測算都直接影響著項目開展的質量，所以要求項目公司能夠認真對待，建立長效的績效考核機制，在達標的基礎上進一步提高服務水平。