發達國家化肥減量政策分析及對我國限量施肥的啟示

陳紅金，劉曉霞，虞軼俊

(浙江省耕地質量與肥料管理總站，浙江 杭州 310020)

中國以世界9%的耕地養活了世界上20%的人口，糧食生產取得舉世矚目成就的背后化肥的作用功不可沒[1-2]。聯合國糧農組織統計數據顯示，化肥對農作物產量的貢獻率為40%～60%[3]，肥效試驗也證實化肥在糧食增產中的作用達50%[4]。雖然化肥投入在促進糧食增產、保障國家糧食安全方面發揮了重要的作用，但也引發了嚴重的農業生態環境問題[5-7]。過量投入化肥引發土壤酸化、次生鹽漬化、土壤板結、養分失衡等問題，導致耕地質量逐步退化，嚴重制約著農業的可持續發展[8-9]。如何在保證糧食產量穩定的同時，減少化肥用量是當前農業生產中亟待解決的問題。

我國自2015年實施化肥減量增效行動以來成效顯著，《中國統計年鑒》數據顯示，2017年全國平均施肥強度為434.40 kg·hm-2，較2015年的446.10 kg·hm-2，下降2%，但仍遠高于發達國家225 kg·hm-2的化肥安全使用上限[10]，化肥減量工作任重而道遠。歐盟、美國、日本等發達國家(地區)農業集約化、產業化起步較早，過量投入化肥引發的環境污染問題暴露也較早[11]，20世紀80年代發達國家已經開始重視化肥施用行為及其引發的環境污染問題，并采取了相應的政策措施[12]。經過近30年的試驗和實踐，發達國家已經積累了豐富的化肥減量經驗。借鑒發達國家在化肥減量方面采取的政策和措施對于減少農業面源污染、實現農業可持續發展具有重要意義。為此，本研究梳理了歐盟、美國和日本等發達國家(地區)化肥減量政策的具體做法和實施成效，分析了共同規律和相似機制，基于中國國情提出實施限量施肥措施并形成對策建議。

1 發達國家(地區)化肥減量政策及成效

1.1 歐盟

20世紀50年代至80年代歐盟各國化肥的投入量高速增長，由此引發的環境污染問題日益升級，歐盟采取了法律強制型和經濟激勵型兩方面政策，并取得顯著成效[12]。

法律強制型政策主要包括《飲用水法令》《硝酸鹽法令》《農業環境條例》等多部法律法規，1980年出臺的《飲用水法令》規定飲用水中硝酸鹽含量不得超過50 mg·L-1[13]，此后頒布的《硝酸鹽法令》(1991年)首次明確水體硝酸鹽含量超標與肥料過量使用有直接關系，要求劃定硝酸鹽含量超過50 mg·L-1的水域為硝酸鹽脆弱地帶，并要求成員國采取相應措施降低水體硝酸鹽含量。各成員國按照法令要求并結合本國實際情況出臺相應的化肥減量控制政策，如英國在硝酸鹽脆弱地帶實施限制農業活動政策：農戶與政府簽訂限制農業活動協議，明確規定不施或限量施用化肥，政府對農戶的損失給予65～625英鎊·hm-2經濟補償[14-15]。此外，英國還通過實施最高氮肥限量標準、有機肥最高限量標準(以N計不超過250 kg·hm-2)、限定氮肥施用時間等三方面措施減少氮肥的施用[14]。基于《硝酸鹽法令》德國于1996年開始實行的《德國肥料條例》嚴格規定有機肥的最大用量(以N計)：耕地不超過170 kg·hm-2，草地不超過210 kg·hm-2，同時，還限制有機肥料的施用時間，即每年11月15日至次年1月15日養分最易流失的時間內禁止施用有機肥[15]。德國大部分地區還劃定了三級水源保護區，并規定了作物種類和施肥標準，一級水源保護區僅允許作為林地和草地，不得種植農作物、施用肥料；二級水源保護區僅允許種植需肥量低的農作物，并嚴格限制肥料用量；三級水源保護區對作物種類和肥料用量也做出了相應的限定[11]。丹麥氮肥的施用量為強制性標準，磷肥和鉀肥為推薦性標準。如砂質黏土種植冬小麥，前茬為冬小麥，氮肥施用上限為195 kg·hm-2；若前茬為豌豆，氮肥施用上限為165 kg·hm-2；若前茬為玉米，氮肥施用上限為175 kg·hm-2。牧草一年的生長期中，氮肥施用量不得超過160 kg·hm-2[16]。

除了法律強制型政策，歐盟各成員國還采用經濟激勵型政策，借助市場、財稅政策等激勵農民自覺減少化肥用量，或對違反化肥使用政策的農戶給予經濟懲罰[17]。以荷蘭為例，該國1998年推行的元素賬戶系統MINAS(Mineral Accounting System)詳細記錄了農戶養分投入量和土壤產出量，并通過控制土壤養分殘留(或流失)量推進化肥減量。如果土壤養分殘留(流失)量在標準范圍內，農戶無須繳納稅費，如果超出標準，農戶需按規定繳納稅費。土壤含氮(折純)的免稅標準為140 kg·hm-2，超過該標準每1 kg氮收取2.3歐元稅費。土壤含磷(折純)的免稅標準為30 kg·hm-2，超過該標準每1 kg磷收取9.1歐元稅費[13,18]。除荷蘭外，比利時也對未被農作物吸收而殘留于土壤環境中的化肥征收環境稅[18]。

相關統計數據顯示，過去30多年歐盟各國大力實施化肥減量政策，嚴格執行化肥投入限量制度，氮肥、磷肥用量方面分別比1980年初期減少30%和50%，湖泊和近海水體富營養化得以改善[13]，法律強制型政策和經濟激勵型政策為歐盟生態農業發展奠定了良好的基礎，也較大程度上改善了農田生態環境和農業生產環境。

1.2 美國

美國在控制化肥用量方面主要依托的政策是最佳管理實踐(Best Management Practices,BMPs)，BMPS實質上是一種綜合性經濟激勵政策，聯邦政府對自愿參與BMPs政策體系的農戶給予一定的農業補貼、技術支持、金融優惠等，通過經濟激勵調整、引導農戶的外部行為，促使農戶在生產過程中自覺使用環保型、生態型的耕作技術，從而減少化肥用量。其中，殘留氮稅是美國聯邦政府利用經濟杠桿減少化肥投入的有效方式，購買氮肥時農戶需要支付稅費，作物收獲后根據作物吸收的氮量農戶可得到一定的償還稅款，如果氮肥用量超過作物吸收量,償還稅款低于購買氮肥的支付稅費;反之,償還稅款高于購買氮肥的支付稅費，農戶將得到正補償[19]。鑒于各州自然條件、土壤肥力和作物結構的差異，美聯邦政府未頒布全國性的化肥管理法規[20]，各州根據美國植物食品管理機構協會的指導性意見，并結合當地實際形成各具特色的施肥管理標準。各州并不強制農戶采用其推薦的施肥方案，但注重施肥方案的推廣示范，愛荷華州、新墨西哥州等均選定約5%的農戶作為示范戶，要求示范戶嚴格執行推薦施肥方案并詳細記錄施肥過程及效果，示范戶可獲得7～28美元·hm-2的專項補貼[21]。美國自實行BMPS政策以來，化肥用量有效降低，農業面源污染在總污染中的占比由1990年的66%～83%下降到2014年的20%左右。

1.3 日本

日本化肥減量采取的是公眾參與型政策，該政策具有廣泛的動員性。日本在發展現代農業過程中,曾因過分強調產出、過度依賴化肥投入,引發了農業環境污染和農產品安全等一系列問題[22]。面對來自資源和環境的雙重壓力，日本于20世紀90年代初提出發展“環境保全型農業”，1999年頒布《持續農業法》《家畜排泄物法》《肥料管理法(修訂)》，并提出“生態農戶”計劃，把提高土壤肥力、減少化肥和農藥用量的農戶登記為“生態農戶”[20,23]，“生態農民”可享受硬件補貼、無息貸款支持、稅收減免等優惠政策[24]。2006年頒布的《有機農業促進法》明確，特別栽培的認證要求化肥、農藥用量比常規農業減少50%以上，有機認證要求至少2年不使用任何農藥[13]。基于上述政策的引導，環境保全型農業得到全社會的認可，特別栽培和有機肥農產品形成了較好的價格優勢和市場競爭力，進一步推進了化肥減量。1992—2012年，日本化肥施用強度由115.5 kg·hm-2下降到91 kg·hm-2，耕地地力和水體質量得以提升，消費者對環境保全型農業的認可度逐步提高，其中67%的消費者了解有機農業，76%的消費者認可環境保全型農業生產的農產品并有購買意愿[23]。

2 發達國家化肥減量政策解讀及適應性分析

歐盟、美國和日本的化肥減量政策均取得了顯著的成效，但不同政策適應范圍不同，對我國化肥減量政策研究制定提供了有益的借鑒。

歐盟的法律強制性政策具有普遍約束性，對于推進化肥減量效果最為突出，但是管理和監督成本較高，特別是在農戶較多的情況下監督和管理成本更是難以想象。此外，法律強制型政策靈活性較差，而化肥用量需根據作物種類、耕地地力等多種因素靈活調整，單一、固化的法律強制型政策難以全面指導化肥減量工作。從當前來看，歐盟法律強制型政策并不完全適合當前我國國情，畢竟中國農戶眾多且作物種類多樣、種植制度復雜[25]，但對于在種植專業化程度較高、作物種類單一的小范圍區域，法律強制型政策因操作簡便、成效顯著等優勢特點，仍具有重要借鑒意義。

美國化肥減量政策傾向于經濟激勵型政策，具有靈活性強、成本低等優勢特點，農戶可綜合自身條件、經濟效益等多方因素選擇最適政策，但該政策要求市場具備較為完善、發達的體制機制。對照當前農業行業發展實情，我國農業市場體制并不發達，采取經濟激勵手段難以引導對市場尚不敏感的農戶實施化肥減量。此外，補貼政策本身就存在風險，特別是農戶道德水平不高的情況下補貼政策更是難以掌控[26-27]。因此，單一的經濟激勵型政策難以有效促進我國化肥減量工作，在法律強制型政策背景下疊加使用經濟激勵型政策，發揮兩種政策互補優勢不失為一種良策。

日本的公眾參與型政策充分調動農民、消費者、社會組織等多方力量參與環保型農業的發展，該政策不具備強制性，無須管理和監督，運作成本低；另外，隨著環保理念的不斷深入、公眾參與度的不斷提高，該政策會產生強勁的、可持續的化肥減量推動力，但該政策的順利實施依托較為發達的農業組織、較高的農戶素質。就目前而言，中國尚不具備全面推開的基礎，一方面是因為農業組織發展不健全，專業合作社數量不大且運作不規范[28-29]；另一方面是因為農民素質普遍不高，受教育程度低，公共意識、社會責任感淡泊[30]。

3 發達國家化肥減量政策對中國化肥限量施用的啟發

對歐盟、美國和日本化肥減量政策的分析發現，各國(地區)均采取了限制化肥用量的措施，如英國明確規定硝酸鹽敏感區域不施或限量施用化肥，丹麥氮肥的用量不得超過強制標準；美國對氮肥用量低于作物吸收量的農戶給予超過購買氮肥稅費的償還稅，日本政府鼓勵生產和銷售化肥用量較常規減少50%以上的特別栽培農產品。中國的研究[31]也認為，確定合理施肥量是獲得較高目標產量、維持土壤肥力和降低施肥引起環境污染的關鍵。為進一步推進化肥減量工作，本文就“限量施用化肥”政策的制定提供了下述參考意見，以期建立一套既具有前瞻性又切實可行的化肥限量使用政策體系。

3.1 加強限量施肥立法建設，并配套出臺行業政策

制定法律法規。完善有效的法律體系是歐盟、美國和日本化肥減量工作切實有效推行的基石[14,32]，針對化肥施用問題，我國先后制定發布了《測土配方施肥技術規程》(2006)、《到2020年化肥使用量零增長行動方案》(2015)，但中國出臺的政策僅停留在倡導性建議層面，尚未建立具有強制力的法律法規體系[33]，且已頒布的政策與農戶的生產行為或補貼機制聯系不密切，效果不明顯。我國正不斷加強法制建設推進依法治國，事關農業面源污染治理、鄉村振興大局的化肥使用問題同樣需要出臺相應的法律法規作為保障。當前亟須借鑒歐洲、美國、日本施肥立法建設經驗，加強限量施肥立法建設，做到有法可依。此外，基于中國地域差異明顯的特征，除制定全國性的法律法規之外，各地應立足區域實際出臺地方政策，并加大執法力度。

配套出臺行業政策。美國根據《農業、農村開發及相關機構撥款法》制定了鄉村清潔水計劃，又在《聯邦水污染控制法》中提出了最佳管理實踐BMPs，行業配套政策的提出高效促進了化肥減量法律法規的執行。我國應在堅持立法先行的前提下，制定切實可行的行動計劃或實施意見，采取行業政策配合法律法規的形式助推限量施肥落實落地落細。

3.2 加強行業組織建設，健全技術人才隊伍

英國實行以非政府形式為主導的農技推廣體系，在推進農業化肥減量過程中充分發揮了農民協會、商業技術公司等行業組織的作用；丹麥農業行業組織既負責維護農戶權益，也負責監督和約束農戶行為。我國在推進化肥限量施用的過程中應注重行業組織建設，搭建好政府和農戶的紐帶，借助行業組織力量更好地貫徹落實政府限量施肥政策方針、匯集反饋農戶限量施肥困難問題、破解限量施肥技術難題。丹麥化肥限制措施得以迅速落實除了依靠行業組織，農業專業技術人員的作用也功不可沒，丹麥在全國共下設95個地方服務中心，平均18位農民就有1名專職農業技術人員為其提供各種服務，龐大的技術隊伍將新技術的推廣和應用周期縮短為1年。目前，我國已建立了涵蓋部、省、市、縣、鄉鎮五級的耕肥技術推廣體系，但是技術人員數量普遍偏少，如浙江部分設區市從事耕肥業務的有且僅有1人，難以全面推開限量施肥工作。下一步應逐步發展壯大技術隊伍，為限量施肥工作的推進奠定組織基礎。

3.3 引導多方力量參與，形成良性互動機制

全面推進化肥限量施用還要借鑒日本公眾參與型政策上下結合的良性互動機制，政府層面制定相關法律法規，以日本農協為首的民間組織和有機農業團體積極發動、引導公眾參與化肥減量工作，通過影響傳統生產理念改進農民施肥行為，或借助價格機制調控生產行為促使農戶減少化肥投入[3]。建設有中國特色的化肥減量、限量施肥體系也需要全社會的積極參與和共同推進，可借鑒日本公眾參與型政策，由政府引導制定“限量施肥”優質農產品的認定標準，并不斷提高“限量施肥”農產品的社會認可度和影響力，增強價格優勢和市場競爭力，引導農業組織、農戶、消費者多方力量直接或間接參與限量施肥行為。此外，美國、日本等國家充分借助新型農業經營主體力量大力推廣施肥新技術新方法，當前我國農業組織已逐步形成并不斷發展壯大，可發揮各類新型農業經營主體的示范帶動作用，提高農戶限量施肥意識，激發專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體參與化肥限量施用的積極性。

3.4 加強農作物化肥限量施用配套技術研究和創新

技術的集成、推廣和應用在各國實施化肥減量過程中均發揮了重要作用，其中美國立足大量田間試驗建立施肥指標體系并向農民推薦施肥方案[21]，日本在水稻化肥減量方面推廣了機插側深施肥、育苗箱全量施肥、肥效調節型肥料等技術[34]，英國利用耕地施肥推薦系統開展合理施肥、利用替代性肥料或施用添加劑(硝化抑制劑和脲酶抑制劑)、高環境風險時期不施化肥等技術減少化肥用量[14]。當前我國首要任務是制定化肥限量施用標準，并結合產業，從肥料品種選擇、不同肥料施用量、施肥方法等入手，分類制定限量施肥技術規程，確保限量施肥落地到田到作物。充分利用施肥推薦系統指導農民開展化肥限量施用，加大有機肥替代化肥實施力度，大力推廣新型肥料，開展機械施肥等簡便高效限量施肥技術。