中美棉花補貼政策的對比分析及經驗借鑒

馬 瓊，王彥發，侯玉龍

（1.塔里木大學經濟與管理學院，新疆 阿拉爾 843300；2.塔里木大學南疆經濟社會發展研究院，新疆 阿拉爾 843300）

棉花是世界上最主要的農作物之一，產量大、生產成本低，棉制品價格比較低廉［1-2］，世界各國廣泛種植。美國農業部（USDA）發布數據稱，2017年全球棉花產量2 632萬t。在世界主產棉國家中，印度居首位，預計2017/2018年度（2017年9月1日至2018年8月31日）種植面積達1 155萬hm2，產量620萬t，增長8.7%［3］；其次是中國，2017年棉花種植面積322.96 萬 hm2， 比 2016 年 減 少 14.66 萬 hm2、同比下降4.3%，產量548.6萬t，比2016年增加14.2萬t、同比增長2.7%［4］；再次是美國，2017/2018年度種植面積持續增長20%，達到460萬hm2，棉花產量459萬t；巴基斯坦預計2017/2018年度棉花種植面積將在近幾年下降之后增加24%，達到310萬hm2，預計產量增長24%，達到206萬t［5］。世界各主棉區棉花播種面積與產量的增加，主要是因為世界主棉區國家對棉制品的大量需求和對棉花產業實行巨額補貼和保護［6］，尤其是作為世界第一大棉花出口國和第三大產棉國的美國，農業支持政策歷史悠久且經多次調整日漸完善。美國棉花產業的發展對本國及世界經濟發展、農民致富產生深遠影響［7］。在市場化全球化發展、新常態“三期”疊加背景，兩個市場兩種資源博弈下，研究并借鑒美國棉花補貼政策將對中國棉花產業走市場化改革政策選擇具有重要啟示與意義。

1 美國棉花補貼政策實施現狀

美國是世界第一大棉花出口國和第三大棉花生產國，對世界棉花貿易格局和棉花市場有重要影響。棉花產業政策富有特色、卓有成效［8］并逐步呈現出明顯的“綠箱化”政策趨勢，且對于棉花產業的支持力度并未減弱，只是方式更為隱蔽［9］。棉花產業形成一整套完善的政策體系，實現了對棉花產業全方位的覆蓋。

1.1 美國棉花補貼政策構成

美國目前最新農業法案主要基于《2008年農業法案》《2012年農業改革、食品和就業法案》和《聯邦農業改革與風險管理法案》修訂而成，對棉花補貼政策做了重要調整，取消了直接支付、反周期補貼和收入支持等補貼項目，但仍保留了農產品貸款項目并擴大了保險項目的覆蓋范圍，使之更符合WTO規則。新農業法案主要內容有12項，其中商品計劃和農業風險保障計劃共同構成了“收入安全網”。

1.1.1 營銷貸款與出口信貸擔保計劃 2014年美國農業法案中的貸款營銷計劃與前農業法案中貸款營銷計劃基本相同，只是基于過去幾年內全球棉花價格變化對營銷貸款率和貸款周期做了調整，營銷貸款率為0.98～1.14美元/kg，貸款周期由前農業法案中的3年時間調整為2年［9］。出口信貸擔保計劃也因巴西勝訴美國案和非洲四大棉花出口國對WTO的威脅做了市場化改革，內容主要包括3個方面：一是取消農業部保持固定收費水平以回收信貸成本的權力，二是取消農業部部長信貸擔保額最大化的權力，三是賦予農業部靈活調整出口信貸擔保計劃的權力。以上調整內容只需與參議院、眾議院達成一致，國會批準即可生效［10］。

1.1.2 累計收入保險計劃 累計收入保險計劃（Stacked Income Protection Plan，簡稱STAX）是2014年新農業法案中的內容。新法案取消了直接支付、反周期補貼及平均作物收入選擇項目，目的是補償棉花生產中的微量損失。計劃規定，若陸地棉種植者的實際收入不到預期收入的90%，疊加收入保險計劃將對棉農提供10%～30%的損失保險。此外，美國聯邦政府還將為棉農支付保險費用的80%，并對提供疊加收入保險計劃服務的保險公司給予補貼［11］。此項政策可以單獨購買，也可以在原有農作物保險計劃的基礎上購買，當全縣范圍內的棉花的實際收入跌至預期收入的90%以下時，該項賠付計劃啟動，賠付的上限是全縣實際收入的30%［12］。

1.1.3 旱地棉生產者調整援助補貼 2014/2015年度美國處在新舊政策過渡期，美國政府對擁有棉花基礎面積的農場主進行補貼。2014年前補貼按全國棉花平均單產270.79 kg/hm2計算，2014年補貼面積為棉花基礎面積的60%，2015年降低為36.5%。

1.1.4 陸地棉經濟調整援助 新法案對陸地棉的補貼保留了“特殊的陸地棉影響貸款計劃”中的前兩個方案， 即總統頒發的特殊進口配額及在美國月均現貨價格高于前36個月平均價格時頒發的有限進口配額；長絨棉補貼新法案仍然保留了長絨棉的特殊競爭條款，即為了提高出口和保持長絨棉在世界市場上的競爭力，當國際市場價格連續低于美國的價格或者在長絨棉的最低價格不到其貸款利率時，國內用戶和出口商會得到補貼［13-14］。

1.2 美國棉花補貼政策實施評價

美國棉花補貼政策實施歷史久遠并經多次調整，在不同階段均產生顯著影響。在現代農業法案初期（1985—1996年），農業政策目標主要是向市場化方向調整，改變50多年傳統農業法案，期間解決了美國巨大庫存與出口競爭的問題；在現代農業法案后期（1996年至今），也即市場化農業法案時期，農業政策為農場主提供了可靠的收入安全網。收入安全網不但實現了棉花風險管理體系的進一步完善，而且明確了風險管理體系取代收入補貼體系成為棉花產業政策的主體（表1）［9］，商品計劃中“黃箱化”政策被取消，風險保障計劃中“綠箱化”政策被增加。

表 1 美國農業法案棉花支持政策比較

美國在農業政策具體實施的過程中，對農業足夠重視，對農產品的支持力度很大，農產品獲得足夠的國際競爭力，充分保證了農民收入；且美國作為發達國家，對棉花的支持政策力度遠超過中國，這也是美國棉花獲得強大市場競爭力的主要原因之一。已有研究表明，美國棉農近40%的收入來源于國家對棉花的補貼，這充分保障了美國棉農的家庭收入，有力地提高了美國農產品的國際競爭力。高額的棉花補貼，也讓美國棉農對于市場風險無后顧之憂；巨大的棉花市場份額，壓低了世界棉花價格，削弱了發展中國家棉花產業比較優勢，損害了發展中國家棉農的利益。

2 中國棉花補貼政策實施現狀

2.1 中國棉花補貼政策構成

2.1.1 棉花良種補貼 2007年，中央財政在黃河流域、長江流域和新疆棉區三大區域的8個棉花主產省區啟動了5億元資金用于棉花良種推廣補助項目。其中，在新疆自治區安排的補貼面積為72萬hm2（地方42萬hm2、兵團30萬hm2），補貼資金1.59億元，補貼標準為225元/hm2［15-16］。在補貼方式上，采取直接發放補貼資金或差價供種補貼兩種方式，具體由各地根據當地實際情況，總原則是農民得實惠、提高良種覆蓋率［17］。

2.1.2 出疆棉運輸補貼 出疆棉花運費補貼，指國家對產地新疆、使用鐵路和公路運輸的新疆棉及棉紗分別實施400元/t和500元/t的出運補貼，主要用以解決新疆棉運輸難、銷售難的問題。2010、2011年對出疆棉花運費補貼范圍進一步擴大，粘膠紗線、棉網和棉布均可補貼，并提高出疆移庫補貼額度至500元/t，棉花移庫費用補貼按棉花生產年度核算，棉紗、棉布運輸費用補貼按自然年度核算［16］。2016年國家繼續實施出疆棉花運費補貼政策，全國共有970戶企業取得補貼［18］，截至2017年末，新疆財政廳已向498戶審核沒有規范性問題的企業撥付第一批補貼4.75億元，資金已全部到達企業賬戶；其余472戶企業的補貼將在2018年初后續補貼資金到位后，一次性撥付到企業賬戶。

出疆棉花運費補貼政策解決了我國棉花產銷區距離遠、運輸成本高的問題，是國家扶持國內棉花產業發展的特殊優惠政策。這項政策已連續實施10年，受到了全國棉花企業的普遍歡迎，切實降低了企業成本，保護了國內棉花產業的持續健康發展。

2.1.3 新疆優質棉基地建設基金 為支持新疆優質棉基地良繁田、節水棉田、高產穩產棉田、良種加工生產線、機械化采收、病害防治和精量播種等建設工程，新疆自治區實施的基金補貼自“九五”起連續5個“五年規劃”獲得國家資金支持，是新中國成立60年來我國對單一省區、單一農作物投資年限最長的一個項目［19-20］。2017年新疆編制《新疆優質棉建設基地規劃（2018—2025年）》，提出將以塔里木盆地邊緣的西北部、西南部、天山北麓山前沖擊平原棉花生產保護區為重點，擬建設“四大工程”（規?；?、標準化棉田綜合整治工程、現代棉花種業整合提升工程、植棉全程機械化示范推廣工程、高效節水灌溉工程）和“兩大體系”［21］（棉花科技創新支撐體系和棉花信息化、智能化服務體系）。優質棉基地建設是對新疆棉花產業特有的一項政策支持，對于保障國家棉花安全和棉紡工業發展具有重要意義。

2.1.4 棉花目標價格直補 2014年中央1號文件提出在新疆實施棉花目標價格改革試點并確定補貼標準為1.98萬元/t，此后幾年繼續深化目標價格改革試點，并在每年實施該項政策的成效與不足中不斷調整完善。2015、2016年補貼標準分別為1.92萬、1.86萬元/t，2017年確定棉花目標價格水平3年一定的周期并確定以后3年新疆棉花目標價格補貼水平為1.86萬元/t，若定價周期內棉花市場發生重大變化，報請國務院同意后可及時調整目標價格水平［22］。該項政策是在市場形成農產品價格的基礎上，釋放價格信號引導市場預期，通過差價補貼保護重要原料產業安全、保護生產者利益的一項農業支持政策。

2.2 中國棉花補貼政策實施評價

中國棉花補貼政策在一定時期內起到了積極的作用，但因政策本身的缺陷及政策執行滯后、市場變化等原因，每個時期的政策都存在一定的局限性?？偟膩碇v，對當期棉花產業均有絕對的積極意義。

近年在中央一號文件“農業改革”的倡導下，農業供給側結構性改革促使棉花生產結構和區域結構發生較大改變，國內棉花產量和播種面積調減幅度較大，但植棉成本高居不下，棉農生產棉花的產出不及投入，如果沒有價格補貼，棉農生產棉花難以為繼。即使有棉花價格補貼政策的支持，補貼對棉農來說仍是“補不及虧”［23］。

2010—2013年是棉花收儲政策階段［24］，期間政策保障了棉農收益，穩定了棉花市場，保障了棉花供給。但因棉花脫市收購導致當時中國棉花市場價格出現大幅波動，棉花價格居高不下，規模以上的棉紡企業由于國產棉用棉成本較高而難以生存，平均開工率下滑并導致國家庫存不斷攀升。2014年實施棉花目標價格直補政策，由此我國棉花產業政策市場化改革拉開帷幕，棉花補貼由“暗補”正式改為“直補”。在此政策下，市場定價機制建立，目標價格改革成效顯著，保障了棉農的基本收入又提升了流通企業的市場接軌能力，得到了國家和社會的廣泛認可［25］?？偟膩碚f，棉花產業鏈因棉花直補政策的實施加快了一體化發展，增強了集聚效應，形成了全產業鏈戰略布局；同時，多年來棉花種植面積無序擴張發展的狀態和水土資源得到明顯改善與合理配置，有效保護了生態環境［25-26］。

3 中美棉花補貼政策對比分析

3.1 政策目標

美國農業法案歷經多年演變與多次調整，其中農產品計劃也堅持以增加農民收入為主要目標。雖然美國對農產品計劃的支持力度之大受國際社會強烈反對，但美國歷年農業法案一直以增加農民收入為主要政策目標且對農業的支持力度還是不斷加大［27］。中國在棉花補貼政策的實施與執行過程中，政策具有多重目標。為保證政策在特定的時期達到特定的目標，棉花產業政策對以始終增加棉農收入為主要目標略顯不足。

3.2 政策性質

美國17次調整農業法案對農產品補貼支持政策呈現明顯的“綠箱化”調整趨勢，這一點在棉花補貼政策上體現的較為明顯?！熬G箱化”政策是WTO成員國對農業實施支持與保護的重要措施。目前，就中國棉花產業政策來說，較多棉花補貼政策性質仍體現“黃箱化”特征，而“黃箱化”政策的實施，勢必會帶來國際相關問題的爭端。

4 結論與啟示

4.1 結論

（1）美國農產品政策目標仍以支持農業發展、增加農民收入為主要目標，政策目標單一且明確；中國棉花產業政策因棉花是戰略物資的屬性，政策目標多具有復雜性與多元性。（2）美國新農業法案的數次調整巧妙地避開了引起貿易爭端的問題，棉花產業政策向“綠箱化”趨勢改革，市場調控政策也更倚重目標價格、收入補貼等對市場扭曲較小手段的政策；而中國棉花產業政策仍多呈現“黃箱化”特征且棉花目標價格補貼對市場扭曲較大。（3）美國農產品支持政策（含棉花）在農業風險管理方面支持力度逐步加大并不斷探索新型農產品保險計劃，農業保險制度較為完善；而中國農產品在農業風險管理方面主要是保自然災害帶來的成本損失風險，而因市場、政策等風險的管理尚不完善，新型農產品保險計劃尚不完善。（4）美國棉花補貼政策市場化改革較早，棉花流通體制與價格形成機制市場化程度高且政府從未停止市場調控政策。中國棉花補貼政策市場化改革起步較晚，于2014年實施棉花目標價格后棉花市場機制才逐步形成并不斷完善與提高。

4.2 啟示

美國棉花補貼政策對中國棉花補貼政策的啟示有以下方面：（1）探索“綠箱化”政策，合理利用貿易規則。在充分保障棉農利益、穩定棉花有效供給與市場的前提下，規避“黃箱化”特征的涉棉政策。同時在未來國際貿易談判之前，充分利用貿易規則并想到更加嚴格的貿易規則，從而為棉花補貼政策改革盡早做準備。（2）充分利用WTO的綠箱政策和黃箱政策。為體現棉花生產的基礎功能和公益作用，應給予棉花安全儲備補貼、農業保險等生產者救助補貼、環境保護補貼以及提供貸款援助等［28］。同時，繼續深化目標價格改革和完善目標價格水平形成機制、利益保障機制的整體運行機制，通過優化目標價格手段降低對市場的扭曲作用。（3）減少“宏觀化”調控，促進市場化改革。市場化改革更符合中國市場經濟的特征，經濟資源商品化、經濟關系貨幣化、市場價格自由化和經濟系統開放化。（4）完善農業保險制度，推行“保險+期貨”試點。在發揮市場化利益激勵機制作用的條件下采取價格和產量的“雙保險”模式，同時在保障棉農收益的條件下提高價格保險和產量保險的市場化運行水平，增加棉農的風險意識和保障程度［29］，完善棉花補貼制度，探索可持續、可預期、可風控、可增收的棉花補貼運行模式［30］。