廣東省清遠市良好合作社發展現況與對策

曾麗軍，萬俊毅

（華南農業大學 經濟管理學院，廣東 廣州510642）

一、引言

由農戶自發組建的農民專業合作社具有聯結分散農戶、約束農戶自律[1]、整合閑散資源等方面的天然優勢，在帶動農民增收[2-3]、減少農村貧困[4-5]、促進農業現代化[6]、優化鄉村社會治理[7-8]等方面發揮重要作用，已經成為帶動農戶進入市場的基本主體、發展農村集體經濟的新型實體、創新農村社會管理的有效載體①資料來源于2013年中央一號文件。。得益于政府的大力支持和引導，中國農民專業合作社呈現蓬勃發展態勢。2017年，全國農民專業合作社數量已高達175.4萬家，比2007年的2.6萬家增加了66.46倍，入社成員達到6794.30萬個，合作社和社員的平均盈余分配分別為6.4萬元和1643.8元②2007年的數據來源于原國家工商行政總局，2017年數據來自農業部農村經濟體制與經營管理司和農業部農村合作經濟經營管理總站于2018年9月1日于 《中國農業出版社》出版的 《中國農村經營管理統計年報 （2017年）》。。但是，合作社的發展質量卻不盡人意。調查顯示，只有1/3左右的合作社具有明顯的帶動成員作用，大約1/3合作社基本沒有發揮作用或趨于倒閉狀態[9]。當前，中國時值脫貧攻堅和全面建成小康社會的關鍵沖刺時期，加上推進現代農業發展和鄉村振興戰略實施的任務需求，加快推動合作社高質量發展變得尤為重要和緊迫。2019年，農業農村部頒布實施《開展農民專業合作社“空殼社”專項清理工作方案》，強調加強合作社運行規范，藉以提升合作社整體素質和社會形象。

研判合作社發展現況是有效引導合作社實現高質量發展的重要前提。受區域資源稟賦和人文制度環境的影響，合作社發展具有明顯的區域特征[10]。盡管現有學者已基于全國或省際層面的大樣本數據從不同層面探討合作社發展現狀[11]、績效[12]及其影響因素[13]，總體展現了全國合作社發展的共性特征，但難以反映合作社的區域特色概況。清遠市作為廣東省毗鄰珠三角地區的農業大市，具有良好的市場資源優勢、豐富的農業資源以及特色的瑤族和壯族文化，但農業卻長期大而不強，產業發展層次較低。本文基于2019年1月18日至21日期間對清遠市轄下5個縣市區的38家合作社負責人的實地調研和深度訪談數據，考察清遠市合作社發展成效及其面臨的主要問題，并據此提出因應的對策建議。值得說明的是，為保證問卷的有效性，本文主要在各級示范合作社名單中進行抽樣，但調查結果顯示，38家樣本合作社中仍然存在3家不運行的“空殼社”，有效樣本數量只有35家，這表明，現實中仍存在較多的虛假合作社。

二、清遠市合作社發展成效

在政府的有效引導和支持下，清遠市合作社呈現快速發展態勢。截止2018年7月，全市的農民合作社數量達到4756家，比2010年的386家增長了11.32倍，其中國家級、省級和市級示范合作社分別有9家、73家和254家，另外還有16家聯合社③2018年的數據來源于清遠市農業局2018年8月8日在市人民政府網站刊發的 《清遠市農業局關于對市政協七屆二次會議第2018002號提案答復的函》，網址為：http://www.gdqy.gov.cn/gdqy/202bmwj/201808/f476098aff394c4c9dee25eba318f4ef.shtml；2010年的數據源于 《清遠市現代農業發展 “十三五”規劃 （2016-2020年）通知》，網址為：http://www.gdqy.gov.cn/gdqy/202sfbwj/201808/ccd201e8e42846d68b35562f1d08ad64.shtml。。由于合作社的資源稟賦及其所在區域的制度環境有所差異，加上產品特性的影響，不同合作社在組織規模、合作模式以及服務功能等方面不盡相同，但總體而言，清遠市農民專業合作社在服務功能、產品質量、盈利能力以及帶動效應等方面取得良好的成效。

（一）組織規模較大，服務程度較高

組織規模是影響合作社的資源配置效率和規模經濟效益的重要因素。無論從社員數量還是經營規模來看，清遠市合作社的組織規模較大，且呈現不斷擴大的趨勢。在社員數量方面，35家樣本合作社的平均成員規模約達到128.89個，遠高于2017年全國合作社平均38.74個的成員規模④全國合作社平均社員規模由前文引用 《中國農村經營管理統計年報 （2017年）》的合作社數量和成員數量統計數據相除得到。⑤人均耕地面積由耕地面積與人口數量相除得到，2017年全國和廣東人口數據分別源于2018年 《中國統計年鑒》和 《廣東統計年鑒》，2017年全國和廣東耕地數據均來自2018年 《中國統計年鑒》。，是剛成立時平均成員數量的3.03倍。在經營規模方面，31家種植類樣本合作社的平均種植規模高達1730.26畝，58.06%的合作社種植面積達到1000畝及以上；社員平均種植面積為13.09畝，是2017年廣東人均0.35畝耕地面積的37.40倍，是全國人均1.46畝耕地面積的8.97倍⑤。由此可見，清遠市農民合作社在提高農戶經營規模方面發揮了重要作用。

為社員提供服務是合作社實現規模和范圍經濟效應、帶動社員增收致富的重要舉措。目前，清遠市合作社具有較強的服務功能。調研發現，清遠市合作社積極提供農資采購服務，社員具有種苗、肥料或飼料、農藥或疫病防治藥物購買需求的合作社均為社員提供相應采購服務，而且價格大多優惠，大大減少了社員的生產成本；開展技術培訓和技術指導服務的合作社比例分別高達94.29%和88.57%；除了3家集中種植銷售的合作社外，剩余32家合作社均提供產品銷售服務，幫助社員解決銷售難題；不過，提供農機服務的合作社較少，僅有15家，這主要是因為適合南方丘陵地形的小型機械較少。

（二）產品質量良好，盈利能力較強

清遠市合作社對產品質量重視程度較高，不僅通過農資供應服務保障農資質量安全，還采取各類產品質量監管措施。統計結果顯示，除1家合作社外，剩余34家有效樣本合作社都采取不同程度的質量監管手段，包括制定質量規程、生產監督、質量檢測、違規懲罰和質量獎勵等，其中制定質量規程和生產監督是最為常見的質量控制手段，比例分別達到80%和77.14%。在合作社的有效服務與管理下，清遠市合作社的產品質量水平總體較高。從主觀質量評價指標看，35家樣本合作社中，29家合作社認為其產品質量水平比同行好一些或好很多；從客觀質量認證指標看，54.29%的合作社獲得了“三品一標”質量認證，有13家合作社盡管沒有獲得產品質量認證，但自認為產品質量很好。

得益于良好的組織規模、服務功能和產品質量，清遠市農民合作社的整體盈利能力較強。在34家有經營收入的樣本中，17家合作社認為自家盈利能力相較于同行會好一些或好很多，占比達到50%，只有3家合作社自認為盈利能力相對較差或差很多。遺憾的是，受近些年經濟下行壓力的影響，加上農產品價格“天花板”和成本“地板”的雙重擠壓以及疫病疫情的掣肘，近兩年清遠市合作社經營績效差強人意。研究結果發現，僅有29.41%的合作社經營狀況較好，效益明顯；26.47%的合作社處于虧損或基本無盈余狀態；44.12%的合作社經營一般，略有盈余。

（三）帶動小農意愿較強，輻射帶動效應漸顯

清遠市絕大多數合作社都積極帶動小農戶發展。35家樣本合作社均有意愿吸納新社員以擴大規模，而且大多只要農戶提出申請并愿意服從合作社安排即可，只有2家合作社設置最低種養殖規模的入社門檻。此外，清遠市合作社還積極帶動非社員農戶。除了5家合作社無法估算非社員農戶帶動規模外，剩余30家樣本合作社帶動非社員農戶的平均數量達到266.73個。清遠市農民合作社之所以具有較強的帶動小農意愿，主要是因為該市鄰近勞動力吸納能力較強的珠三角發達地區，加上全市的工業化和城市化進程加速，農村勞動力轉移迅速且規模大，導致全市農村勞動力短缺，使得小農戶的勞動力資源稟賦日益變得珍貴。

在政府的大力支持和合作社的不懈努力下，清遠市合作社輻射帶動效應漸顯。從縱向發展看，近三年社員農戶的農業經營收入增長明顯。在35家樣本社中，71.43%的合作社社員收入增長一些或很多，社員收入降低一些的合作社只有3家。從橫向比較看，相較于未參與合作社的同類產品生產農戶，社員農戶的經營績效總體會好很多。在35家樣本社中，社員收入比非社員農戶高一些和很多的合作社數量達到23家和6家，占比分別為65.71%和17.14%，沒有1家合作社的社員農戶農業經營收入低于非社員普通農戶。顯然，清遠市合作社在引領小農戶與現代農業銜接，帶動農戶增收脫貧方面扮演了重要角色。

三、清遠市合作社發展存在的主要問題

受中國農戶分散化經營格局和關系社會文化影響，加上城鎮化和人口老齡化的加速進程以及資源要素的緊約束，作為“舶來品”的合作社在中國本土化發展中面臨運行不規范、發展要素短缺、運營層次低和競爭能力弱等問題，掣肘了合作社的進一步發展。

（一）運行不夠規范，社員角色分化

雖然清遠市大部分合作社都組織社員農戶開展不同程度的合作經營，但運行規范程度依然不盡人意。合作社的內部管理制度和組織結構大多不健全且形同虛設，普遍存在“內部人控制”問題。以合作社盈余分配為例，雖然絕大多數合作社在章程中都按照《農民專業合作社法》要求規定交易量返還盈余比例為60%，但實際運作中卻主要按照股份分配盈余。在26家有盈余分配的合作社中，直接按照股份分紅的合作社比例高達76.92%，還有11.54%的合作社采用股份分紅為主、交易量返還為輔的分紅方式，只有3家合作社實施交易量返還盈余為主的盈余分配方式。

清遠市合作社主要由大戶和農業企業領辦，大多具有“強者牽頭、弱者參與”特征，合作社成員在資源稟賦、參與動機與合作貢獻等方面的差異明顯，加上合作社治理不完善且運行規范程度低，使得社員角色分化尤為明顯。分化角色主要包括核心和外圍社員、股東和非股東社員。占少數的核心社員一般為合作社大股東，是合作社的所有者與管理者，擁有絕對的控制權。為數眾多的外圍社員一般是沒有股份的普通農戶，只是合作社的惠顧者。在35家樣本社中，入股社員的平均比例僅為31.70%；理事長平均入股比例達到56%，17.14%的合作社理事長入股比例高于90%；核心成員平均數量只有6.97個，數量比例均值僅為9.66%，股份比例均值卻高達82%。由此可見，社員角色分化明顯，“以農民為主體，民主管理”的原則難以有效落地。

（二）要素制約趨緊，經營層次較低

土地、勞動力和資金等要素資源是開展農業生產經營活動的基本物質前提。伴隨工業化和城市化的迅速推進，青壯年農村勞動力向非農產業大量轉移，農地非農化征用和拋荒現象日趨加劇，加上分散細碎化農地難以流轉整合，導致農村勞動力和農地資源約束日益趨緊。目前，清遠市農村勞動力綜合素質較低，受過中等及以上農村職業教育的比例不足5%⑥詳見清遠市人民政府發布的 《清遠市供銷合作社2017年度工作總結及2018年工作思路》，網址為：http://zwgk.gdqy.gov.cn/0143/302/201807/00df83d40e45476c9c614952d0fbfae3.shtml。，且主要以婦女、老人等老弱病殘為主，農業勞動力嚴重匱乏⑦詳見清遠市人民政府2017年印發的 《清遠市現代農業發展 “十三五”規劃 （2016-2020年）》，網址為http://www.gdqy.gov.cn/gdqy/202sfbwj/201808/ccd201e8e42846d68b35562f1d08ad64.shtml。。另外，當前地租、勞動力等要素價格不斷攀升，加上全球經濟低迷和中國經濟下行壓力的影響，合作社運營周轉資金需求上漲，但農業融資難度高，合作社面臨較大的資金約束。

受農地和資金等要素約束，合作社難以聘請專業人才和引進先進技術，加上合作社理事長經營管理能力普遍不高，使得合作社經營大多鎖定在附加價值較低的農產品種植與初加工的產業鏈環節，產業鏈普遍較短，經營層次不高。在32家社員分散經營的樣本中，9.38%的合作社只是介紹銷售渠道，沒有收入盈余；34.38%的合作社主要通過田間轉售社員產品獲取微薄的差價；53.13%的合作社將社員產品簡易清洗或包裝后再轉售獲取差價；僅有1家合作社對社員產品進行精加工，且精加工比例只有30%。

（三）參與主體單一，合作機制不活

合作是撬動多方資源要素、提高資源利用效率和增強經營績效的重要方式。由弱勢農戶組建的合作社與生俱有弱質性，需要與其他經營主體尋求合作方能有效整合多方資源，激發要素獲利，增強經營實力。目前，清遠市合作社的合作主體相對單一。在35家樣本合作社中，48.57%的合作社采用主體類型單一的“合作社+農戶”模式，51.43%的合作社雖然有公司參與，但其中94.44%的公司是合作社核心成員領辦的初創型公司，與合作社同一套人馬運行，整體經營實力較弱，難以有效整合各方資源。與供銷社、科研院校和銀行等主體開展密切合作的合作社寥寥無幾。

合作剩余不僅取決于合作主體數量和類型的多寡，更取決于規定各方權利和義務的合作機制。現階段，清遠市合作社的合作機制相對僵硬，難以有效吸引各類經營主體和整合多方資源要素。從合作社入股形式看，大多采用單一的現金入股方式，采用技術、土地、勞動力和生物資產等多種方式入股的合作社較少。在35家樣本合作社中，71.43%的合作社采用單一的現金入股方式，采用多種出資入股方式的合作社僅有10家，沒有一家合作社采取技術或勞動力入股方式。從利益分配方式看，合作社分配形式和方式相對單一，主要采取現金形式的按股份分紅方式。在26家有盈余分配的合作社中，實施現金形式的按股份分紅模式的合作社比例高達76.92%。

（四）品牌價值不高，競爭能力偏弱

品牌作為產品質量的重要標志，能夠促進產品溢價增值，已經成為經營組織的重要無形資產和核心競爭力。目前，清遠市合作社的產品質量雖然較好，但品牌價值不高。產品品牌塑造和價值增值不僅需要高品質產品保障，還需要進行品牌設計、宣傳與推廣等，投資需求大且見效慢。受資金和人才的制約，合作社大多采用相對簡單的注冊商標和產品認證的方式打造品牌，難以有效提升合作社的品牌價值。不少理事長認為產品質量認證的費用高但效益較低，即使產品質量符合要求也不辦理質量認證或者認證到期后不再繼續申請。

由于經營層次和品牌價值較低，加上經營能力的制約，清遠市合作社普遍缺乏競爭力。在35家樣本合作社中，11.43%的合作社是沒有盈利空間的松散服務型合作社，25.71%的合作社經營利潤只能抵消平時運營成本，剩余合作社的盈余分配狀況也差強人意，大多繼續投入生產與發展。另外，由于競爭能力較弱，清遠市合作社難以與大公司和超市對接合作，產品大多銷售給長期合作的中間商，銷售渠道雖然穩定，但產品溢價不高且價格受市場波動影響大。在33家描述價格變動的有效樣本中，14家合作社產品售價經常變動且幅度較大，1家合作社產品售價經常會小幅度變動，產品售價偶爾會大幅度和小幅度變動的合作社分別有3家和10家，僅有5家合作社產品售價基本不變。

四、發展對策

總體而言，清遠市農民專業合作社的發展態勢良好，在服務農戶、帶動農戶增收以及促進現代農業發展等方面獲得良好成效，但也面臨運行規范性不高、參與主體單一、品牌價值較弱以及經營層次低等問題，需要進一步支持和優化發展。

（一）完善基礎設施，強化政策支持

健全良好的基礎設施是加快推進合作社高質量發展的基本前提。清遠市地形以山地和丘陵為主，林地面積占農用地總面積的比例高達77.08%⑧數據源于清遠市人民政府的官網，具體網址為：http://www.gdqy.gov.cn/gdqy/qyjj/qy_list_tt.shtml。，農作物和畜牧養殖產品大多位于交通不便的山地，農業基礎設施相對薄弱。政府需要強化農田水利灌溉、田間作業道路、倉庫等農業基礎設施建設補助，加大農村基礎設施和公共服務設施投入，尤其是農村網絡和通訊信息建設，努力為農業社會化體系構建和合作社健康發展提供支撐。此外，政府還需強化政策支持力度，為合作社高質量發展營造良好環境。首先，政府應該加大合作社扶持力度，適度提高項目補貼額度，重點強化合作社貼息貸款政策，擴大農業保險覆蓋范圍，增加保險購買補助和賠付額度，鼓勵合作社組織社員購買農業保險；其次，根據合作社發展現況相機優化扶持政策，提高政策制定的科學性、合理性和系統協調性，尤其是農業建設用地政策與合作社產業融合發展的協調性，不斷整合多方資源，充分發揮扶持政策的協同效應；最后，大力推進扶持政策的有效落地，建立健全的扶持專項資金和動態扶持機制，壓實工作責任，強化監督激勵，樹立典型示范，促進政策效益實現最大化。

（二）引導規范發展，增強利益聯結

合作社的規范發展既是組織獲取外部資源要素的關鍵因素，又是合作社可持續健康發展的重要保障。清遠市政府需要進一步引導合作社規范發展。具體而言：一是認真落實《開展農民專業合作社“空殼社”專項清理工作方案》，摸清和整治清遠市的虛假合作社，嚴格懲處套取涉農資金補助的合作社，藉以增強合作社整體社會形象；二是開展合作社相關法律和制度規范的宣傳科普，認真打造一批示范合作社并提煉相關經驗做法加以宣傳推廣，強化合作社規范發展的意識和能力；三是增強合作社動態監測力度，將運行規范作為合作社獲得各類扶持項目的前提條件，激發合作社增強規范建設的主動性。此外，政府要著重引導合作社完善利益聯結機制，建立“利益共享、風險共擔”的緊密合作關系，以此激發成員的積極主動性，促進合作社發展壯大。第一，政府應當穩妥推進農村土地、森林和礦產等要素的資產化和資本化，提高農戶的資源稟賦和合作資本；第二，引導合作社采納多元化的入股合作方式，鼓勵各類主體結合自身情況選擇土地、勞動力或資金等多種方式參股合作社獲取盈余分紅，加速土地、資金、技術等生產要素流動集聚，增加合作社優勢資源，促進各方形成緊密穩定的合作關系。

（三）鼓勵多元合作，優化要素配置

多元合作是合作社激發既有要素潛力、增加要素資源、優化要素配置重要途徑，是促進合作社增值增效的重要保障。政府應當引導合作社秉持新時代五大發展理念，積極與各類經濟實體開展多元創新合作，不斷整合資源要素和優化要素配置，聚力提高合作社經營績效。具體而言：一是政府應當引導合作社形成善于合作、重于合作的理念，鼓勵合作社積極參與多元合作，藉以緩解合作社資源要素不足的困境；二是政府需要制定導向性優惠政策推動農業企業、科研院校、農村供銷社和村集體等各類組織與合作社開展密切合作，加強要素跨界聚集和深度融合，增進要素融合的疊加和協同效應；三是鼓勵合作社創新合作組織形式，構建緊密穩定的合作機制，引導合作社領辦或參與農業協會、合作社聯社、產業聯合體等聯盟組織，發揮各類合作主體的資源稟賦優勢，強化資源要素互補和聚合效應，提高合作社經營效益；四是著力搭建要素資源對接和農產品交易合作的交流平臺，提高合作社信息公開透明度，增強合作社宣傳，幫助合作社尋找合適的合作伙伴。

（四）提升人力資本，強化智力支撐

人力資源是合作社發展的關鍵資源和重要驅動力。清遠市政府應當繼續加強農業人才隊伍建設，致力提升合作社人力資本和智力支撐。第一，加大力度組織實施各類農業從業者培訓工程，開展農戶知識科普和技術培訓，提升農戶生產能力和合作意識；加強合作社專業技術技能人員的相關培訓，提高合作社會計、出納和技術員等的專業化水平；著重對合作社負責人、經營管理人員和農村能人開展企業經營管理、信息技術和政策法規等理論知識培訓，以此提高他們的綜合素質和經營管理水平，促進合作社健康發展；第二，制定有效的人才引進和支持政策，引導返鄉創業人員、高校畢業生和新型職業農民加入合作社建設隊伍，為合作社的發展壯大注入新鮮血液，強化人才根基；第三，借助粵港澳大灣區建設和“廣清一體化”戰略機遇，與大灣區院校和企業實體開展農業人才培養與引進的合作機制，創新搭建區域農業人才共享服務平臺，借助互聯網技術手段與平臺，引領農業生產技術、市場營銷和電子商務等農業實用人才與各類合作社對接交易，促進人才共享，以此緩解合作社高層次人才聘請難、費用高的問題，增強合作社智力支撐。

（五）加快產業融合，創新產業業態

新時代背景下，農業消費需求進一步轉型升級，消費者更加注重農產品的品質與獨特性、農業的多功能性體驗以及消費方式的便捷靈活性。以農產品數量為核心的傳統生產模式難以為繼，合作社需要加快產業融合，創新產業業態，培育新的動能和增長點。第一，清遠市政府應當緊抓國家鄉村振興、“一帶一路”、粵港澳大灣區以及“廣清一體化”的戰略機遇，完善合作社人才、科技和產業項目引進政策，營造良好的發展和人居環境，以此吸引各類資源要素踴躍投向合作社，為產業融合和業態創新提供物質支撐；第二，按照“覆蓋全程、綜合配套、便捷高效”的要求，創新農業社會化服務機制，著力構建主體多元化、服務專業化、運行市場化的新型社會化服務體系，以此促進合作社節本增效，更好地聚焦資源發展產業融合和創新產業業態；第三，引導合作社立足于清遠特色的民族風情、優越的生態資源和區位優勢，結合清遠市現代農業發展三大區域戰略和三大農業功能定位，因地制宜開發農業功能，大力發展休閑農業、體驗農業和鄉村旅游等新興產業，以此促進產業融合的新模式新業態涌現，提升合作社市場競爭力，促進合作社價值鏈升級優化。