鄉村振興戰略引領下通州城鄉融合發展研究

■王夢琪

2017年10月18日，“鄉村振興戰略”一詞首次出現在黨的十九大報告中，明確提出“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”，為近6億中國農村人口擘畫了宏偉而美好的藍圖。2017年的中央農村工作會議研究實施鄉村振興戰略的重要政策，就“走中國特色社會主義鄉村振興道路”制定了7條具體路徑，“重塑城鄉關系，走城鄉融合發展之路”被擺在首位。從“城鄉統籌”到“城鄉發展一體化”，再到“城鄉融合發展”，既反映中央政策的一脈相承，又符合新時代城鄉關系的發展趨勢。通州區是農業大區，是現代農業投資發展的熱土，但農業發展質量效益不高，農民增收后勁不足，農村自我發展能力較弱，城鄉差距依然巨大。在鄉村振興戰略引領下推進城鄉融合發展，是通州探索城鄉建設高質量發展的必由之路。

一、鄉村振興戰略引領下推進城鄉融合發展的重大意義

（一）以城鄉融合促進鄉村振興是決勝全面建成小康社會的關鍵所在

隨著改革開放的深入發展，中國步入了決勝全面建成小康社會、奪取中國特色社會主義偉大勝利的新時代，2020年即將實現全面建成小康社會的目標。中國是個農業大國，更是個農民大國，農業強不強、農村美不美、農民富不富，決定著億萬農民的獲得感和幸福感，更決定著我國全面小康社會的底色。黨的十九大報告明確指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”其中，城鄉發展不平衡、農村發展不充分，是新時代我國社會主要矛盾的突出表現。城鄉二元結構是現階段我國經濟社會發展中最大的結構性矛盾，城鄉收入差距依然巨大，2017年城鄉居民人均收入比為2.71∶1。根據《中華人民共和國2017年國民經濟和社會發展統計公報》數據顯示，第一產業增加值占國內生產總值的比重為7.9%，第二產業增加值比重為40.5%，第三產業增加值比重為51.6%，農業在國民經濟中占比逐年下降，農村地區發展嚴重滯后。中國長期以來“重城輕鄉”，造成了城鄉基礎設施、人居環境條件及教育、衛生、文化等公共服務配套方面的巨大差距。通過城鄉融合、以城帶鄉，加快農業農村發展，打破阻礙城鄉融合發展的體制機制和政策障礙，有助于確保全面建成小康社會的實現。

（二）以城鄉融合促進鄉村振興是實現農業農村現代化的必然要求

黨的十九大報告對2020年到本世紀中葉我國的現代化進程提出了“兩個階段”的偉大構想：到2035年基本實現社會主義現代化，到本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。在這樣的背景下提出實施鄉村振興戰略，推進城鄉融合發展，既是解決新時代我國社會主要矛盾的客觀要求，也是建設社會主義現代化強國的必然要求。目前，農業現代化是“四化”同步發展的短板，鄉村發展是建設社會主義現代化強國的一大決定性因素。農業農村現代化的提出，從原來單純地將農村作為農產品供應基地和農民的聚居地，到現在強調鄉村的多重價值，提升鄉村的內生活力，打造高品質的現代鄉村生活方式。城鄉融合發展有利于加速農業農村現代化的進程，使鄉村的價值和功能進入多元發展的歷史階段，比如具備發展新興產業的經濟功能、維護生物多樣性的生態功能、保護鄉愁人文的文化功能等等。因此，在實現現代化強國目標的過程中，始終堅持把解決好“三農”問題置于全黨工作的重中之重，通過城鄉融合發展振興鄉村是實現農業農村現代化的必然要求。

（三）以城鄉融合促進鄉村振興是破解鄉村衰落難題的有力舉措

亞當·斯密在論述城鄉關系時有個著名的論斷，農業的剩余是工業化、城市化的先決條件。故此，世界上幾乎所有國家的發展都有一個普遍規律，就是在工業化起始階段的積累都來自農業的剩余，工業化、城市化進程中鄉村出現普遍衰退現象。城鄉發展的巨大落差讓人、財、物等幾乎所有優質資源要素流向了城市，農村變得愈來愈凋敝與荒涼。不僅土地拋荒，耕地被茅草厚厚地覆蓋，而且農村人口主要是以婦女、兒童和老人為代表的“386199”部隊，內生動力不斷喪失，演變出耕地空廢化、農村空心化、鄉村貧困化等日益嚴峻的“鄉村病”問題。如果任由其發展，未來破敗衰落的鄉村勢必會成為影響整體社會持續、協調、健康發展的最大病灶，故而城鄉融合發展提到了前臺，是破解鄉村衰落難題的有力舉措。城鄉融合發展能夠打破城鄉壁壘，實現要素資源自由流動，城市與鄉村保留各自特點，兩者共融共生，并不是一味地擴張城市，減少農村、減少農民。建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，有利于破除城鄉二元結構，加快城市基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋、現代文明向農村傳播，構建和諧共生的城鄉關系，推動鄉村振興目標的實現。

二、通州城鄉融合發展的現狀分析

通州區統計局數據顯示，截至2017年末，通州區常住人口114.2萬人，城鎮人口70萬人，城鎮化率達61.3%，比上年提高了1.89個百分點，在南通市區排第四，遠低于市區城鎮化平均水平80.56%，但略高于縣區城鎮化平均水平59.12%。從數據可以看出，通州區雖然與南通市其他區相比差距較大，但城鎮化水平正在穩步提升，按這種趨勢發展下去城鄉融合的步伐會不斷加快。

（一）通州城鄉融合發展的實踐經驗

1.大力發展經濟調優結構，城鄉居民收入穩步提升

2017年，全區實現地區生產總值1169.41億元，按可比價計算，比上年增長7.9%。按常住人口、戶籍人口計算的人均地區生產總值分別為10.24萬元和9.28萬元。三次產業結構比例由上年的5.4∶49.5∶45.1 調整為 5.0∶49.1∶45.9，第三產業增加值占地區生產總值的比重提高0.8個百分點，居南通市9縣（市、區）第2位，產業結構不斷優化。2017年通州居民人均可支配收入32584元，同比增長9.8%。分城鄉看，城鎮居民人均可支配收入44366元，同比增長8.9%；農村居民人均可支配收入21794元，同比增長9.4%。城鎮居民人均可支配收入增速比上年快0.7個百分點；農村居民人均可支配收入增速比上年快0.9個百分點，收入增速穩步回升。

2.注重完善農村基礎設施，城鄉社會事業建設日益增強

通州區近年來大力改善農村基礎設施，優化農田水利基礎設施建設，現已建成高標準農田67.33萬畝，占比達76.8%。2017年通州區提擋升級農路205公里，農村道路總里程數達到2871公里，在全市率先實現農村公路“村村通”。2017年通州區農村河道整治三年行動圓滿收官，累計疏浚河道1158公里，建成“水美鄉鎮”3個、“水美村莊”22個，農村水環境呈現河暢、水清、岸綠、景美新景象。通州區統籌提升保障水平，加強城鄉社會事業建設。2017年城鄉居民基本養老保險續保率達96.39%，企業職工基本養老保險、城鄉基本醫療保險、失業保險參保率均達98%以上。健全社會救助體系，城鄉低保、特困供養、孤兒等救助對象保障標準進一步提高。推動教育優質均衡發展，新（擴）建中小學校4所、幼兒園6所，入圍國家級農村職業與成人教育示范區。深化醫藥衛生體制改革，區中醫院實現政府完全舉辦，區三院托管運行，重點人群家庭醫生簽約率超60%。積極構建“9064”養老格局，南山頤養中心投入運營，完成15家社區居家養老服務中心標準化建設。

3.推動農業供給側結構性改革，農業現代化進程加快

通州區正大力推動農業供給側結構性改革，不斷加快農業現代化進程，主要體現在以下幾個方面：第一，農業生產規模化。全區建成各類現代農業產業園區9個，其中省級基地2個、省級園區1個、市級園區6個，園區輻射帶動生產基地18.5萬畝。第二，農業經營產業化。全區現有國家級農業龍頭企業1家，省級4家，市級31個；現有家庭農場410家，經營面積4.9萬畝；現有農業生產“全托管”服務組織480個，服務面積17.3萬畝，“全托管”實現了農業鎮全覆蓋；現有農民合作社957家，名錄庫內合作社105家，其中國家級示范社4家，省級示范社26家。第三，農產品品牌化。全區以特色農產品為創建品牌的重點，調整產業結構，努力做強優勢品牌。現有各類農產品商標76件，其中中國馳名商標3件，中國名牌農產品3件，省、市級著名商標8件，代表性品牌景瑞蔬菜獲中國蔬菜行業十大知名品牌，江蘇省首個新鮮蔬菜類農副產品馳名商標。

（二）通州城鄉融合發展存在的問題與不足

1.城鄉融合規劃欠缺，城鄉空間布局不合理

為了加強城鄉規劃管理，協調城鄉空間布局，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展，我國制定了《中華人民共和國城鄉規劃法》，與之相適應江蘇省于2010年通過了《江蘇省城鄉規劃條例》。通州區在2009年撤市設區，經多次調整，現設金沙、金新、先鋒和興東4個街道辦事處，12個鎮，1個國家級高新技術產業開發區，208個行政村，68個社區居民委員會，5個農場，但缺乏相應的城鄉融合規劃。城鄉融合的規劃欠缺，會導致短期內實現公共服務的均等化難度加大。現階段城鄉接合部融入城市核心區的規劃正在大力開展，但關鍵是廣大偏遠的農村鄉鎮僅憑現在的空間布局很難實現與城市的真正融合。很多地方通過發展特色小鎮推動城鄉融合，通州區現有6家申報市級特色小鎮，分別是江海數字小鎮高新區科技新城、家紡小鎮川姜鎮、空港小鎮興東街道、田園小鎮石港鎮、航天果蔬小鎮十總鎮、國學文化小鎮東社鎮，雖有一定效果，但畢竟特色小鎮數量有限，加之大多數鄉鎮領導不夠重視、投資主體難以落實、特色產業不明顯，故而真正發揮作用的特色小鎮屈指可數，串聯起來的城鄉融合空間也較為狹隘。

2.城鄉居民收入差距明顯，鄉村全面脫貧任務重

2016年，通州城鎮居民人均可支配收入40741元，農村居民人均可支配收入19929元，城鄉居民收入差額20812元。2017年，通州城鎮居民人均可支配收入為44366元，農村居民人均可支配收入為21794元，城鄉居民收入差額22572元，與2016年相比增加1760元，城鄉居民收入比為2.036∶1。從2010年算起，雖然農村居民收入增幅連續8年來一直高于城鎮居民收入增幅，但農村居民收入的絕對量仍然遠低于城鎮居民，并有逐步擴大的趨勢。鄉村貧困化是城鄉地域不平衡、不充分發展，導致特定區域鄉村要素短缺、結構失調、能力衰弱的自然－經濟－技術退化過程。根據2016年全區確定建檔立卡低收入農戶為6868戶12634人（以戶為單位人均年收入低于7000元）為標準，2017年全區脫貧2897戶5350人，脫貧率達68%，13個經濟薄弱村市扶項目建設難中求進。實施精準脫貧，打好鄉村脫貧攻堅戰是實現鄉村振興的首要任務。

3.城鄉要素單向流動，基本公共服務供給不均等

城鄉二元結構的突出表現就是城鄉要素不能雙向流動，優質勞動力、資本、技術等基本都是從農村單向流往城市，這種資源要素持續外流的趨勢僅僅依靠市場調節很難。2017年，通州區城鎮新增就業9195人，新增轉移農村勞動力人數3589人，城市對農村優質勞動力的吸引力較為明顯。雖然通州區的社會事業建設取得了較大改觀，但城鄉差異依然巨大，表現為社會保障公共服務供給不足，城鄉之間、區域之間公共服務不夠均衡，基本公共服務均等化水平有待提升；社會保障業務系統分散，各項業務信息尚未實現充分互通共享。一邊是城市市民便捷地享受醫療、教育與交通等公共產品，另一邊是很多農民就醫上學極不方便、設施落后。即便是那些選擇進城務工的農民，大部分人只能“蟻居”在城中村等地帶，城市醫療、教育等公共福利對他們來講還很遙遠。

三、鄉村振興戰略引領下推進通州城鄉融合發展的對策思路

（一）空間融合定基礎，提高城鄉基礎設施保障能力

空間融合是城鄉融合發展的地理載體，更是城鄉融合發展的基礎，有助于增強城鄉在空間上的聯系，達到城市和鄉村互融互生的城鄉空間形態。因此，一方面，規劃先行，科學布局，形成城鄉融合、多規合一的規劃體系，優化通州城鄉空間格局。習近平總書記強調，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。通州區要以規劃期限至2030年的南通市城市總體規劃修編為契機，深化區城鄉發展規劃布局研究，大力推進城鄉建設、基本農田、產業集聚、生產居住、生態保護等的多規合一，積極改革創新，按照國家、省關于開展縣域鄉村建設規劃試點工作的總體部署，編制通州區鄉村建設規劃，實現城鄉建設用地“一張圖”管理，形成布局合理、分工有序、開放互通的城鄉空間格局。另一方面，推動農村基礎設施提擋升級，促進城鎮基礎設施向農村延伸，實現互聯互通、共建共享。具體而言：一要全面推進“四好農村路”建設，完善農村公路網絡、管養和運輸體系；二要加快實現城鄉居民飲水“同源、同網、同質、同服務”，切實提升農民群眾飲水安全水平；三要把農田水利作為基礎設施的重點任務，積極推進中小河流治理、灌區改造，大力發展高效節水灌溉；四要推進農村新一代信息基礎設施建設，實施“光網鄉村”工程，加快實現農村地區光纖寬帶網絡、4G網絡全覆蓋，并逐步開展5G網絡規劃、建設和應用，建立城鄉一體的廣播電視網。

（二）產業融合注動能，增強城鄉經濟社會發展活力

產業融合是城鄉融合發展的一個重要體現，鄉村振興必須依托于產業興旺，這樣才能為經濟社會發展注入新動能。新時代鄉村產業的內涵與格局要置于城鄉融合的大背景中，不斷創新融合發展模式，以產業集聚型發展融合、農業產業鏈延伸融合、農業功能拓展融合等模式為例，促進農業產業全環節升級、全鏈條升值，增強農業在產業價值分配上的談判能力。因此，一要構造人才鏈，加快培育農村產業融合主體。引導土地經營權通過股份合作、出租、托管等方式規范有序流轉，培育發展一批專業能力強、示范引領好、利益聯結緊的農業龍頭企業、家庭農場、農業合作社等融合主體，大力推動規模化經營。二要延伸產業鏈，提高優質安全高附加值農產品的供給能力。推廣農產品的標準化品牌化生產，建立健全農產品質量安全監管和追溯體系，擴大綠色、有機、無公害農產品的供給。加快發展農產品加工業，積極發展農產品產地初加工，拓展農產品精深加工，促進農產品就地加工轉化，從而延伸農業產業鏈、提高農產品附加值。三要拓展功能鏈，大力發展以農村電商、休閑農業、鄉村旅游為代表的新產業新業態。推進“互聯網+現代農業”，加快發展農產品銷售流通新業態，利用電商、微信、網店、快遞、小區配送等發展農業電子商務。發展壯大休閑觀光農業，挖掘資源打造各具特色的農家樂項目，拓展農業功能，提高農業三產效益，通州區可以重點做好進鮮港休閑觀光集聚區花海項目的推進與建設。總之，通過模式創新、主體參與、鏈條延伸、業態打造等推動產業融合發展，增強了城鄉經濟社會發展活力，拓寬了農民增收與就業渠道，從相對狹窄的農業領域向更為寬廣的二、三產業領域持續拓展，從農業生產單環節向全產業鏈持續拓展，從農業內部向農業外部持續拓展。

（三）要素融合強支撐，推動城鄉資源要素合理配置

破解城鄉二元結構，改變城鄉要素的單向流動，需要實現要素融合，建立健全城鄉資源要素雙向流動機制，推動資源要素在城鄉間的合理均衡配置。江蘇省委書記婁勤儉在省委十三屆三次全會上的講話中指出：“在改革上下功夫，在政策上破障礙，推動資本、技術、人才等各類要素向鄉村流動，開創江蘇的‘新鄉土時代’。”為此，通州區要落實支持農業農村發展的政策措施，積極推動城鄉結對、村企掛鉤，以要素市場化配置為重點，引導資本、技術、人才等要素向農村流動，推進城鄉融合發展。第一，資本要素方面，要創新財政支農方式，通過政府與社會資本合作、政府購買服務、擔保貼息、以獎代補、風險補償等措施，發揮財政資金的引導和杠桿作用，撬動金融資本和社會資本投入農業農村。第二，技術要素方面，要鼓勵科技下鄉參與農業開發，發展智慧農業、生態農業、農村電商，引導農業科技人員到鄉村兼職或離崗創業，從而提高農業生產效率和產品市場競爭力。第三，人才要素方面，要實行更加積極開放有效的人才政策，制定實施鄉村振興人才支撐計劃，實行自主培養和人才引進相結合，全面建立新型職業農民、專業人才、科技人才、鄉土人才、返鄉青年5支農村人才隊伍，培養一批農業職業經理人、經紀人、鄉村工匠、文化能人、非遺傳承人，讓愿意留在鄉村、建設家鄉的人留得安心，為各路人才投身鄉村振興提供廣大空間。

（四）社會融合惠民生，完善城鄉均等公共服務體系

提高民生保障水平，大力推動社會融合，有利于集中力量打好“聚焦富民”主攻仗，走共同富裕之路，讓廣大農民也能過上文明幸福的現代生活。完善城鄉一體化均等化的公共服務體系是我國社會事業建設的核心內容，更關乎數以萬計的民眾福祉。因此，一要優先發展農村教育衛生事業。實施鄉村教育提升工程，整合農村職業教育資源；發揮農村社區教育培訓功能，推動教育服務“三農”示范基地建設。實施健康鄉村建設行動，強化農村公共衛生服務，推動優質醫療衛生資源下沉，加快鄉村衛生機構提擋升級，提高基層醫療機構服務能力。二要整合完善城鄉社會保障體系。鞏固城鄉居民養老和醫療保險全覆蓋成果，逐步提高城鄉居民基礎養老金標準，全面實施通州區城鄉一體化的居民基本醫療制度，鞏固城鄉居民大病保險制度，統籌城鄉救助體系，建立起城鄉一體、覆蓋全民、可持續的多層次社會保障體系。三要不斷加大精準扶貧幫扶力度。對尚未脫貧的建檔立卡低收入戶，一個一個排定脫貧計劃，因戶施策、精準幫扶到位；對有勞動能力的，要在產業扶貧、就業扶貧幫到點上、扶到根上；對無勞動能力的，及時納入低保群體，由社會保障兜底；對已經脫貧的，要“扶上馬、送一程”，切實鞏固脫貧成果。運用“陽光扶貧”監管系統，讓扶貧幫困工作在陽光下操作，自覺接受社會和廣大群眾監督。只有這樣，才能吸引更多都市人群向農村流動與居住，才能吸引更多返鄉人員重歸鄉村創業興家，不斷推動現代化成果的全方位共享和城鄉文明的互促共生。

（五）生態融合美鄉村，推進城鄉綠色發展生態振興

生態宜居是鄉村振興的關鍵環節，生態融合更是城鄉融合發展的應有之義。因此，一方面，加大投入，提高農村人居環境的整治力度，建設美麗宜居鄉村。具體而言：一要大力開展集鎮環境提升行動，深入推進農村垃圾分類收集處理，加快城鎮污水管網、農村小型污水處理設施建設；二要持續推進畜禽規模養殖場治理改造，推進小散養殖場戶畜禽糞便社會化處理體系建設；三要深入推進秸稈焚燒和全量化綜合利用，提升機械化還田質量，加強秸稈燃料化、基料化、肥料化等綜合利用能力建設。總之，通州區要大力實施農村人居環境整治提升行動，保護好綠水青山和田園風光，留住獨特的鄉土味道和鄉村風貌。另一方面，綠色發展，增加農業生態產品和服務供給。也就是說要正確處理開發與保護的關系，將鄉村生態優勢轉化為發展生態經濟的優勢，提供更多更好的農業生態產品和服務，促進生態和經濟的良性循壞。通州區不僅要積極開發農旅融合精品線路，大力發展鄉村旅游、特色民宿、養生養老等農旅服務，打造綠色生態環保的鄉村生態旅游產業鏈，更要注重規劃設計，深度挖掘自然風水、地域文化、建筑傳統等元素，著力構筑以二甲、東社及金沙、十總部分區域為核心的東部生態涵養區，體現通州美麗鄉村鮮明的地域特色。