關于浦東新區農民增收主要補貼政策研究

■馬 佳 張孝宇 馬 瑩 王麗媛

為貫徹落實中央政策，加大強農惠農政策力度，切實促進農民增收，自2010年起，浦東新區（簡稱“新區”）出臺并完善了《關于務農農民直接補貼實施辦法》《關于農村土地承包經營權流轉補貼實施辦法》《2011年村級組織運行費用補貼專項資金使用管理辦法》等政策。2016年11月，新區又出臺《浦東新區農民增收補貼政策實施細則》，將農民增收補貼聚焦為農村土地承包經營權規模流轉補貼、涉農經濟組織吸納本區農村戶籍勞動力就業補貼、務農農民直補等。同年12月，國務院辦公廳印發了《關于完善支持政策促進農民增收的若干意見》。如何貫徹落實中央文件精神，有機結合以往下發的相關文件思路及舉措，調整并完善新區農民增收補貼政策，形成合力，配合推進農業供給側結構性改革的主線，加快培育農民增收新動能，促進農民增收，是當前迫切需要研究的課題。

一、浦東新區農民增收主要補貼政策與政策評價

（一）浦東新區農民增收主要補貼政策

2011年，新區在精心謀劃和統籌下制定了促進新區農民增收的頂層設計方案，區農委在此方案的指導思想下制定、出臺了《浦東新區關于務農農民直補政策實施辦法（試行）》等若干政策。

該系列政策提出了“人頭”直補、“龍頭”激勵和“田頭”引導等促進農民收入增加的主要政策思路。在此基礎上，新區從“人頭”“龍頭”和“田頭”等幾個方面相繼出臺了相關完善和改進的政策。具體來說：

“人頭”政策主要是對直補政策實施的范圍進行了調整。2013年將直接從事涉農領域工作的農民調整為直接或間接從事涉農領域工作的農民，擴大了補貼的范圍；并且對不在補貼范圍的對象進行了調整，將不符合補貼條件的人員排除在補貼之外，使農民直補政策更精準、高效。

“龍頭”政策主要是明確和擴大了涉農經濟組織的定義。2015年明確將注冊地和經營地均在浦東新區的各類涉農企業、農民專業合作社和家庭農場（含加工、流通、服務等類型涉農經濟組織）納入補貼范圍，增加了家庭農場的就業補貼，并取消了補貼期限不超過兩年的規定，使涉農經濟組織能吸納本區農民充分就業，促進農民收入持續穩定提高。

“田頭”政策主要是調整了補貼金額和補貼對象。2013年提高了土地流轉的指導價格，2014年提高了土地流轉的補貼金額，將500元/畝/年的補貼增加至800元/畝/年，并取消了流入方的補貼資格，變為由流出方全額享受補貼，使補貼能更好的促進農民非工資性收入的穩定增加。

（二）政策效果評價

從總體看，新區促進農民增收政策對增加農民收入，縮小城鄉居民收入差距起到了積極有效的作用。農村居民家庭人均可支配收入從2010年的13898元增加到2016年的27908元，年均增幅12.33%，明顯高于同時期新區居民收入或全市居民收入的增幅，城鄉居民收入也從2010年的2.33∶1降低為2016年2.00∶1。

然而，普惠的各項農民增收政策缺乏對區域差異的考慮，政策效果也存在南北差異，政策仍有一定的完善空間。南部各鎮的增長幅度逐步放緩，北部各鎮的增長幅度逐步上升，在相同政策下南北各鎮的增長呈現出差異性的增長趨勢。

1.基于“兩高一快”目標的政策效果評價

“三頭”政策是在“兩高一快”（浦東農民收入的增長高于全市城鄉居民收入增幅、浦東農民收入的增長高于新區GDP的增幅、浦東農民收入的增長快于城鎮居民收入的增幅）的工作目標下提出的。從這個目標看，“三頭”政策取得了較好的成效。

2011－2016年期間，新區農村居民人均可支配收入實現連續快速增長，農村居民家庭人均可支配收入從2010年的13898元增加到2016年的27908元，總體增加了14010元，年均增幅12.33%，其中以2015年15.26%的增幅居首位。不僅顯著高于全市城鄉居民收入 9.34%和新區地區生產總值（GDP）10.47%的年均增幅，也高于浦東城鎮居民家庭人均可支配收入9.56%的年均增幅，城鄉居民收入比從2010年的2.33∶1降低為2016年2.00∶1，有效縮小了城鄉居民收入差異。

2.基于時空變化的政策效果評價

（1）基于時間序列的政策效果評價

在“三頭”政策出臺之前的2006－2010年，城鎮居民收入增長幅度是連年高于農村居民收入增長幅度的，且兩者的差距有不斷擴大的趨勢。居民城鄉收入從2005年的1.95∶1，擴大到2010年的2.33∶1。而在農民增收政策出臺和不斷完善后，城鎮居民收入增長幅度是連年低于農村居民收入增長幅度，且在經過3年相似的變化趨勢后，城鎮居民收入增長幅度和農村居民收入增長幅度的變化出現分化，農村居民收入增長幅度明顯高于城鎮居民收入增長幅度，兩者收入從2.33∶1逐步縮小到2.00∶1。該政策對于增加農民收入，縮小城鄉居民收入差距的效果明顯。

（2）基于空間對比的政策效果評價

從農村居民的人均可支配收入增幅看，2011－2016年新區的平均增幅為12.33%，僅低于崇明縣14.41%的平均增幅，且2016年的絕對值達到27908元/人，排位比政策推出前的2010年升了一位，政策對農民收入增加起到了重要作用。

3.基于區內差異分析的政策效果評價

從鎮的層面看，增收政策還有較大的改進空間，政策沒有充分考慮各鎮的資源稟賦差異和經濟、產業發展水平的差異，導致在政策引導下，各鎮農村居民收入增長的增長點趨同、增長差異越來越小。這也從一個側面反映了新區的農民增收政策缺乏有效的激勵機制促進各鎮差異化增收。這種無差異的政策不利于各鎮發揮各自的資源和優勢尋找新的農民增收增長點。

在政策作用下全區整體增幅保持了一個較快速度，但南部鎮的增長速度逐步放緩。2011年農村居民收入增長幅度的南北差異很大，各鎮增幅主要分布在收入增長最快組（增幅12.81%－15.4%） 和最慢組（5%－8.8%），且分界線明顯；到2015年，農村居民收入增長幅度已經趨同，收入增長分布在較快組（11.21%－12.8%）、一般組 （10.11%－11.2%）和較慢組（8.81%－10.1%），且分布的界限也不明顯；到2016年，除了1個鎮（宣橋鎮） 在較慢組和1個鎮（唐鎮）在最快組外，其余的21個鎮全部分布在較快組（11.21%－12.8%）和一般組（10.11%－11.2%）之間。雖然全區整體的增幅保持了一個較快速度，但從各鎮數據看，南部鎮的增長速度呈現出一個逐步放緩的過程。

二、存在的問題及原因分析

（一）當前補貼政策存在的問題

1.補貼政策的路徑依賴較強

政策完善受限于原有政策框架。新區的農民增收組合政策是2011年推出，組合政策的政策框架是基于當時新區的經濟發展水平、發展階段與發展目標而制定。隨著新型城鎮化發展，城鄉統籌發展的不斷推進，新型農民、新型農業經營主體不斷發展壯大，城鄉發展的目標和方向也發生了一些變化，而現行的農民增收補貼政策在政策完善過程中受限于原有政策框架，調整的力度有限，如農民的定義沒有及時適應時代和經濟發展所帶來的農民的內涵的變化。這使農民增收政策的補貼對象有失精準，在一定程度上會影響政策效果。

2.增收補貼不夠聚焦

目前，務農農民直補和土地流轉補貼等直補類的補貼金額占比較大，兩者占“三頭”總補貼金額的一半左右。普惠制的長期直補引致了受補貼者對補貼金的依賴，這會導致補貼政策的內生動力不足，后續財政持續追加投入的壓力較大，陷入依靠政府補貼維持農民增收的不良循環。在財政補貼相對穩定的情況下，財政補貼對農民增收的效應難以持續發揮重要作用，農民收入高速增長的趨勢難以為繼、農業收益低、農業用工人員技術含量低等一系列問題會接踵而至。

3.市場機制引入不足

農民增收補貼模式依托政府主導成型，明顯缺乏一種內生動力，僅靠財政支撐的政府推動模式也降低了農業企業后期成長的活力。在農民增收補貼政策實施的初期，政府主導不失為合乎邏輯的正確選擇，財政投入的邊際效益也很明顯，農民增收的效果很明顯。然而，一片大好的勢頭背后卻面臨在市場中寸步難行的困境，深層次的原因就在于長期的政府主導模式使得新區農民增收補貼模式難以生長出自發動力，財政投入的邊際效益逐漸消失，政策的效果隨著時間的推移不斷減弱。

4.補貼資金的管理體制機制有待完善

隨著政策多維度、多層次的覆蓋和政策的不斷完善與調整，補貼的類型不斷增加，補貼的范圍對象也會有所變化。如農民直補政策在2013年就補貼范圍的對象進行了調整，政策的調整就涉及補貼對象的進入-退出機制的建設。補貼管理的信息化建設滯后，諸如補貼對象的區內流動無法主動識別，導致重復領取，補貼對象在政策調整后不符合補貼要求，但仍繼續領取補貼等問題無法避免，不符合要求的繼續或重復領取補貼的人員不易被發現，且發現后承擔的后果也較輕，違規成本低。這種政策執行效率方面存在的問題會影響政策的最終效果，反映的是當前補貼資金還未實現精細化管理，需要進一步完善。

5.差異化的政策需求下政策供給的同質性較高

新區內南北經濟、產業發展類型存在一定差別，南北地區的農民人數、涉農企業數量也有明顯差異。這些差異使南北地區對農民增收政策的需求也會呈現明顯差異，因而同一類補貼政策在南北部各鎮對農民增收的效果也會存在差異。目前各類補貼政策在區內各鎮是相對均等化實施，沒有根據南北部各鎮對政策的需求差異進行適當調整，未充分考慮南北發展和需求差異的補貼政策會出現政策結構性失衡的問題。同質性的政策供給在滿足差異化的政策需求時，政策效果難免有所折扣，只有結合不同鎮的發展階段和需求，對政策進行適當調整才能更有效地發揮作用。

（二）原因分析

一是經濟和產業發展階段的變化，農民對農業補貼的需求趨于多元化

農業發展已經從以保障糧食安全為主要任務的糧食生產階段逐步過渡到了以促進農業產業化發展的新階段。這些變化使農民收入的渠道從以種植收入為主的階段轉化為收入類型多元化的階段，農業發展過程中新技術、新業態也不斷出現，促使農民的內涵發生了變化，催生了諸多新的經營主體。這些新型農業經營主體已經不再是生計型或兼業型農戶的簡單再生產，而是走商品化經營、追求規模效益的擴大再生產，需要負擔越來越多的種子、農機等物化投入成本及地租和雇工成本，生產已經進入了高投入、高成本時代，資本密集度顯著提升；新型經營主體也不再局限于一般意義上的農民，他們更是在大眾創業、萬眾創新時代的農民創業主力軍，是現代農業建設中最活躍的有生力量。在這個階段，傳統的針對小農的普惠性補貼及簡單化的直接補貼已經不能滿足新型農業經營主體的需要。他們迫切需要的補貼政策是能有效解決融資難、融資貴的政策，需要政府設計內容更加豐富、層次更加清晰的財政、金融等工具組合的政策包。

二是政策環境的變化，政府-市場雙輪驅動的政策調整方向促使補貼主體與補貼資金多元化發展

隨著國家對盤活社會資產的政策不斷放開，我國公共領域建設的融資模式發生了較大的政策變化，中央大力推進政府與社會資本合作模式，希望通過財政有限的資金撬動巨大的社會資本，實現產業、社會資本和政府的合作共贏，也通過公私部門的合作減少由信息不對稱帶來的經濟運行效率損失。政策環境的變化意味著新區現行的政府主導下的農民增收補貼政策面臨著轉型，補貼主體與補貼資金都有更多的政策調整空間。

三是區域內部各鎮的農業資源稟賦存在一定差異，導致各鎮對政策的需求呈現出一定的差異

如新區南北農民和農業發展條件有較大差異，南部農民收入明顯較低且農民體量較大，而北部農民收入高但是人數少；又如南片的土地一直是碎片化的，不利于產業化、規模化、組織化，而北部在這方面的障礙則較小……這些土地、勞動力的資源稟賦差異會大大削弱無差異的補貼政策效果。面對這些南北鎮存在的差異，無差異的補貼政策已經難以滿足各鎮農村居民收入持續高速增長的需要，他們迫切需要的政策是充分考慮各鎮的土地、勞動力差異情況、能激發新的增長點的政策。

三、相關建議

(一)適時調整補貼政策

不同發展階段，補貼政策目標不同。新區應借鑒歐盟的經驗，根據需要解決的農業發展問題采取不同的政策措施。當前新區的現代農業正處于鼓勵農業的創新創業，加快經營方式轉變，促進都市現代農業與二、三產業融合發展的重要階段。在這個關鍵階段，應弱化對一般農戶的普惠制補貼，加大對農業新生代和農業創客們創新創業的補貼力度，加大對產業融合起到重要支撐作用的新型農業經營主體的補貼力度。可借鑒歐盟經驗，通過對補貼期限及金額大小的調整來進行調節。

(二)聚焦補貼重點

這里的“重點”主要為重點補貼對象及重點補貼領域。將新區的補貼對象由廣大農戶向新型農業經營主體聚焦，向青年農民聚焦。以強化補貼政策的指向性和精準性為導向，重點向新型農業經營主體適度規模經營傾斜，向從事農業生產的青年農民傾斜。針對重點補貼對象，專門制定簡化體制，使其更便捷地獲得補貼，減少相應行政負擔。摸清新型農業經營主體補貼的重點領域，如精準培訓、資金需求等領域，為新型農業經營主體提供啟動資金、完善農場咨詢系統、開展精準培訓和創新項目以幫助農民適應新技術等加強補貼力度。

(三)創新支農資金投入方式

采取項目制與“以獎代補”相結合的辦法，積極探索實施“綠箱”政策。通過市場化運作吸引社會資金參與，形成合力并持續發力。運用擔保、貼息、風險補償、引導基金、保險等方式，逐步建立財政資金引導下的多元投入機制，鼓勵和引導更多資本投入，特別是加大以農業保險方式保障農民收入力度。

(四)完善補貼資金的管理體制機制

建立統一的管理體制，避免多頭管理。相關部門應加強對補貼資金的績效評價與管理，明確責任分工，及時研究解決補貼政策執行中的關鍵問題，推動政策執行到位。借鑒歐盟經驗，完善補貼政策的“負面清單”，加大“互聯網+農業補貼”投入力度，通過建立并完善大數據平臺，加強補貼的過程監督與及時反饋，提高補貼資金的實際績效，防止套取補貼等現象。

(五)充分體現補貼政策的區域差異性

在保持補貼政策的持續性和穩定性的前提下，避免政策的“一刀切”。構建多層次的補貼政策體系，豐富補貼類型，并適時根據新區內各區域補貼政策執行效果進行調整。例如，針對受自然資源約束較大的區域，農戶收入有限，可設立額外補貼保障這些區域農戶生活，加大對這些區域的補貼力度。又如，充分考慮南北差異，結合南北對補貼政策的不同需求，設計不同政策的組合包，并給予各區域一定自主權進行差異化補貼，從而實現南北各鎮間的競爭、協同發展，拉動農民增收。