發揮農村生態環境治理“負面清單”的約束功能

劉志博

發放宣傳單萬余份、配備垃圾箱千余個、出動宣傳車百余次、組織干部群眾志愿清掃服務十余天……筆者在調研中發現，部分區域農村人居環境整治工作在一定程度上陷入了指標化的泥潭。

“讓數據說話”的背后，實則是人力、物力、財力投入缺乏效率，并未從根本上建立起共治、精治、善治的長效機制。概括而言，典型問題包括：簡單地引入市場化企業參與農村人居環境整治，缺乏監管；大量興建垃圾、污水處理等設施，缺乏規劃；違背生態規律，大搞硬化工程、綠化工程、亮化工程，“人工造綠、人工造景、人工造地”。這些問題集中反映出，在鄉村振興戰略實施的“最后一公里”，既有可能存在科學規劃與規范監管的“盲區”，又不能排除相關政策被曲解與誤讀的可能性。

筆者認為，當前，要扭轉“最后一公里”多元主體缺位、錯位、越位的局面，精準識別農村地區經濟社會發展與生態環境保護的銜接點，既要明晰動力機制，搞清楚“生態產權”，又要明晰約束機制，列出來“負面清單”。

就動力機制而言，明晰農村地區生態環境的公共物品屬性，通過界定農村地區生態產權的國有權屬性質，從根本上破解農村公共自然空間、公共社會空間存在的“公地悲劇”“搭便車”等困擾。

近年來，隨著農村市場化的發展，農民群眾對于土地保障功能的依賴逐漸弱化，這就為土地適度流轉進而實現規模化經營創造了有利條件，同時也為讓渡經營權獲取財產性收入提供可能。然而，農村地區生態環境是最普惠的民生福祉，是具有非排他性、非競用性的公共物品，不能簡單通過市場化手段調節。

可是，在市場化影響下，農村地區生態環境或是因產權難以界定而被競爭性地過度使用或侵占；或是因產權過于分散到戶到人而混淆其公共物品的屬性。例如，魚塘承包經營權可以讓渡，但是魚塘也是發揮生態功能的公共物品，水質如何保證、水量又該如何調蓄？類似這些問題，可能很少有人會去關注。筆者在調研中發現，錯把經濟領域的承包權當作生態環境領域所有權的現象較為普遍，存在濫墾、濫伐、濫養現象。從根本上講，還原農村地區生態環境公共物品的本質屬性，要試點建立農村地區生態環境權屬國有體制，統一收歸國有進行管理，既避免由于產權不清導致的盲目競用，又防止因過于分散而導致的趨利濫用。

就約束機制而言，建議從制度、設施、行為、文化層面，分門別類把鄉村生態振興領域的“負面清單”列清楚。“負面清單”就是要明確告訴鄉村生態振興的多元參與主體哪些事情不能做。

從制度設置層面、設施建設層面、行為轉變層面、文化培養層面，針對農村地區生產區、生活區、生態區建設中存在的實際問題，形成“立體、套嵌、制衡”的禁止項目清單表。例如，農村基礎設施建設層面，由于沒有形成“負面清單”的約束機制，農村地區基礎設施建設領域，存在供給需求不匹配導致的基礎設施閑置，而符合需求的基礎設施卻嚴重缺位。

具體而言，污水處理管網、燃氣管網、自來水管網等，在市場化的作用下紛紛下鄉入村，只求“以數據說話”。然而，在一些偏遠村莊，由于缺乏使用、管理和維護，相關基礎設施被閑置或廢棄。因此，只有把“負面清單”的約束功能發揮出來，明確“禁止項”的范圍，釋放“優選項”的活力，才能從根本上提高農村地區生態環境領域公共物品的供給質量和供給效率，破解因生態環境產權不明晰而導致的生態環境污染問題。

隨著城市化的快速推進以及農民兼業化程度的大幅提升，一些新問題伴隨市場化進程而出現。有些問題不能簡單地用市場力量去解決，而是要以公共性為導向，在政府、企業、農戶多元共治中謀求標本兼治之策。