宅基地制度改革試點回顧與未來走向

土地制度是國家的基礎性制度，農村宅基地制度又是土地制度改革的關鍵和核心。經過多年的發展，宅基地制度已逐步演變形成一整套具有中國特色的制度體系，保障了農民“居者有其屋”，但也面臨一系列問題和挑戰。按照黨中央國務院決策部署，有關部門在“三塊地”改革框架下組織開展了宅基地制度改革試點工作。四年來，試點地區進行了多元探索，取得了一定成效。

改革試點的基本情況

黨的十八屆三中全會提出，“建立城鄉統一的建設用地市場”。農村宅基地是建設用地的重要組成部分，也是改革中牽扯利益最為復雜的領域。回頭來看，盡管時間不長，但我國宅基地制度改革還是經歷了“單項批復—范圍拓展—期限延長”等過程。這既是對改革方法論不斷深化認識的過程，也是改革任務不斷突破的過程。比如，2015年2月，我國33個縣(市、區)被依法授權開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革三項試點，其中宅基地制度改革試點有15個。2017年11月，經有關部門批準，宅基地制度改革拓展到全部33個試點縣（市、區）。同時，為提高“三塊地”改革試點工作的整體性、系統性、協同性，試點期限延長至2018年12月31日。

根據中央統一部署，宅基地制度改革主要圍繞宅基地權益保障和取得、有償使用、有償退出、改革宅基地審批制度四個方面展開，改革的目標是健全依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出的農村宅基地制度。截至目前，33個試點縣（市、區）已騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農房抵押貸款5.8萬宗、111億元。

主要進展情況

按照2015年中辦、國辦印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，各試點地區開展了積極探索，形成許多值得推廣的經驗，也暴露出一些問題和不足。

在完善宅基地取得方式方面，試點地區堅持因地制宜、分類施策，采取多種方式，確保農戶“住有所居”。對宅基地資源比較豐富的傳統農區繼續實行“一戶一宅”制度；對人均耕地少、二三產業比較發達的“城中村”“城郊村”地區，在農民自愿的基礎上，實行相對“統規統建”“集中統建”“多戶聯建”等方式；在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地規模范圍內，探索集中建設農民公寓和農民住宅小區。從試點地區看，無論是占用新增建設用地還是利用存量建設用地，宅基地無償取得的分配方式都難以為繼，都開始探索有償取得方式。但一些試點地區按成本有償取得農戶所繳納的費用，實際上是土地整理費、開墾費；而擇位競價費僅限于交通條件良好、地理位置優越的地段，并沒有收取資源使用費，說明宅基地有償取得方式還沒有破題。

在宅基地有償使用方面，試點地區針對超標準占用宅基地、一戶多宅以及非集體經濟組織成員通過繼承等方式實際占有和使用宅基地等情形，探索建立有償使用制度。例如，如湖北宜城依據宅基地使用對象的身份及宅基地利用現狀，對超占部分按照時段、面積、區域等標準收取有償使用費；浙江義烏則將違法侵占使用宅基地的問題，區分嚴重違法和輕微違法等不同情形，嚴重違法的結合“三改一拆”專項行動予以拆除，輕微違法的則納入有償使用范圍，收取一定費用。在目前宅基地各項改革中，針對違法違規占地收取有償使用費，是改革的突破點和切入口，實踐中有理有據也易于操作。但這也容易造成一系列問題。比如，長期以來大量違法占地的既成事實，是否可以通過繳納罰款而合法化？如果沒有合法化，那么罰款的征收就不容易得到農民群眾的認可。對于這些做法，如果后續再推行相關改革予以糾正，反而會面臨更大的阻力。

在宅基地“三權分置”方面，試點地區開展農戶宅基地有償退出和流轉機制方面的探索比較活躍，改革方式也比較靈活。2018年中央1號文件也作出了探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的改革部署。山東禹城、浙江義烏和德清、四川瀘縣等試點地區結合實際，因地制宜探索了一些宅基地“三權分置”模式。比如，浙江義烏對已完成鄉村建設及更新改造的村莊，允許宅基地使用權在本市集體經濟組織成員間跨村轉讓，并對轉讓后的宅基地頒證。但是，從實踐中看，我國宅基地確權登記頒證進展較慢，且理論界對宅基地所有權、資格權、使用權的權利性質和邊界認識還不一致，這項改革亟待繼續深入探索。

在完善宅基地管理制度方面，試點地區正開展通過嘗試簡化審批流程、優化審批程序，下放宅基地審批權。比如，對使用存量建設用地的，審批權由縣級政府下放至鄉鎮政府審批；對使用新增建設用地的，由縣級政府審批。有些試點地區還探索鄉村治理重心下沉，組織農民成立自治負責，協助開展宅基地管理工作。如江西余江探索在村民小組建立村民事務理事會，在宅基地管理和改革中發揮自治作用，自主由村民理事會確定分配標準與分配辦法，在宅基地管理和改革中發揮重要作用。對于這項改革，社會各界觀點看法不一致。總體上看，大量宅基地隱性流轉的事實，正是宅基地管理制度、農民需求與法律三者之間嚴重沖突的體現，更是政府對宅基地使用及分配管理缺位的反映。因此，面對農戶宅基地無序擴張的局面，審批權限下放并不是痛點，強化鄉村規劃和用途管制才是正題。

關于進一步改革的思考

進入新時代，農村改革已經進入縱深推進的新階段，改革的“四梁八柱”已經搭建起來，一些重點領域和關鍵環節的改革加緊部署、不斷深入。宅基地是農村“三塊地”改革的核心，與農民關切度最高、利益關系也更為復雜。因此，下一步，宅基地制度改革應堅持市場化、漸進式改革的總方向，更加注重系統性、整體性、協同性，逐步擴大試點范圍，推進農村土地三項試點深度融合，統籌銜接關聯改革，為全國范圍內整體推開相關改革積累經驗、創造條件。具體要注意把握以下四個方面：

一是切實保障農戶宅基地用益物權。保障農戶宅基地用益物權是宅基地制度改革的目標和底線。深化宅基地制度改革，就要按照宅基地用益物權的原則，在鞏固集體所有權的基礎上，進一步明確和強化農戶宅基地使用權。同時，加快推進房地一體的農村宅基地使用權確權登記頒證工作。按照一般用益物權原則，完善宅基地用益物權，在現有宅基地占有權和使用權基礎上，賦予農戶宅基地資格權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。同時，加快建立健全集體建設用地資源資產產權制度，逐步實現各類市場主體按照市場規則和市場價格依法平等使用土地等自然資源。

二是有效盤活閑置宅基地和閑置農房。閑置宅基地和閑置農房是農村最大的“隱性資產”，也是啟動農業農村發展“加速度”的關鍵。隨著農村大量人口進城落戶，農村“空心化”現象越來越突出，這對于鄉村振興是機遇與挑戰并存。深化農村宅基地制度改革，就要在法律法規框架下，有意識地放寬市場化用地主體的限制，擴大村集體經濟組織的經營自主權。特別是允許農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，優先發展農村新產業新業態，增加農民財產性收入。同時，要注意利用開發不是違規買賣，不能違反土地用途管制原則，更不能讓工商資本侵占村集體利益，建設私人會館或開發別墅。

三是做到與其他改革協同部署。要堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，縮小政府征地權使用范圍，支持引導農民集體經濟組織利用集體建設用地建設租賃住房，集約開發出租屋建設。特別是注意將宅基地制度改革試點與利用集體建設用地建設租賃住房試點一體部署、協同推進，助力租購并舉的住房體系。穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，促進集體土地優化配置，探索多元化市場化實現形式。

四是建立與改革配套的政策體系。比如，完善農村土地利用管理政策體系，在村集體作為宅基地所有權主體和農戶自愿的前提下，探索宅基地有償退出機制，促進宅基地市場多樣化發展。又如，鼓勵中國農業發展銀行、國家開發銀行等政策性銀行開發金融產品，為村集體經濟組織提供中長期貸款，用于閑置宅基地收儲、土地整治、配套設施建設等支出。