蹄疾步穩加大改革力度
——關于山東、湖南農村集體產權制度改革情況的督查報告

根據中央全面深化改革委員會的要求以及經濟體制和生態文明體制改革專項小組的安排部署，全國農村集體產權制度改革第三督查組于2018年10月15—19日赴山東省、湖南省開展了督查調研。督查組實地督查了6個地市、7個縣（市、區）、10個鄉鎮（街道）、10個村（社區），召開了多場省、市、縣、鄉、村不同層級的座談會。通過座談聽取匯報、查閱檔案資料、檢查工作流程、走訪集體成員，了解各地改革情況，掌握改革工作進展，發現解決改革難題，推動改革落實落地。

一、推進農村集體產權制度改革的主要做法

（一）堅持高位推動，健全工作機制。一是加強組織領導。山東省成立由省長任組長，省委秘書長和副省長任副組長，28個省直部門“一把手”為成員的農村集體產權制度改革工作領導小組，目前省、市、縣三級均成立了黨委或政府負責同志任組長的改革領導小組，縣、鄉兩級全部由黨委主要負責同志掛帥。湖南省明確由省委農村工作領導小組承擔全省農村集體產權制度改革工作的組織、協調等職責，自上而下建立健全改革領導體制和工作機制。二是做好動員部署。2017年和2018年，山東省兩次召開全省農村集體產權制度改革工作會議，省長兩次到會進行動員部署，市、縣、鄉三級黨委政府主要負責同志參加會議。三是建立考核機制。山東省將農村集體產權制度改革和清產核資工作納入全省經濟社會發展綜合考核體系，并通過每月調度、隨機抽查等方式加大督導考核力度，將督查結果作為年度考核的重要依據。湖南省建立全省農村集體產權制度改革重點工作定期報告制度，推動了工作開展。

（二）堅持試點先行，積累改革經驗。2017年，山東省在每個地市選擇2個縣作為省級試點單位，共確定34個省級試點縣，加上此前中央確定的8個試點縣，全省共有42個縣開展農村集體產權制度改革試點。省長專門主持召開省級改革工作領導小組擴大會議，同步部署中央試點和省級試點，要求各試點縣著力在清產核資、成員確認、資產量化、股權設置、股權管理、建立組織、完善權能等改革關鍵環節和重點領域先行探索、取得突破。2018年，該省在充分總結前期試點經驗的基礎上，積極申請開展整省試點，作為僅有的三個整省試點單位之一，為全國面上改革探索積累經驗。湖南省共有1個縣承擔中央確定的第一批農村集體資產股份權能改革試點任務，4個縣承擔第二批農村集體產權制度改革試點任務，2018年又新增1個地市、4個縣承擔第三批試點任務，目前，前兩批試點單位已經基本完成改革主體任務。同時，該省還立足自身實際，在每個縣選擇了1個資源性資產較多的村和1個經營性資產較多的村開展省級試點，以點帶面推進改革，目前部分試點村已經完成改革各項工作，對全省改革發揮了很好的引領示范作用。

（三）堅持規范流程，做好重點工作。一是扎實開展清產核資。按照整省試點的時間要求，山東省確定在2018年10月底前縣級基本完成資產清查和數據上報，11月底前市級完成審核上報，年底前全省基本完成清產核資。湖南省韶山市探索將各村清產核資工作人員分為清查組和核實組，兩個組分片區交叉開展工作，實現了“邊清查邊核實、交叉滾動推進”，在加快工作進度的同時，也提高了工作質量。二是科學確認成員身份。山東省針對成員身份確認中婦女權益易受侵害的問題，出臺了《關于在農村集體產權制度改革中切實維護婦女合法權益的通知》，注重發揮“一村一律師”作用，通過律師提示函、法律意見書等方式，充分保障改革中農村婦女等特殊群體的合法權益。沂水縣在成員身份確認工作中，研究創設了“研判建議”“實名票決”“溝通反饋”“落空追認”“多占退出”等五項機制，有效防止“多數人侵犯少數人權益”“兩頭落空”“多頭占有”等問題。長沙市雨花區粟塘社區根據當地征地拆遷的兩種不同模式，在尊重群眾意愿的基礎上，對村級安置和政府安置的兩類人群分別進行成員身份確認，并分拆成立兩個股份經濟合作社，最大程度保障兩類不同人群的利益。

（四）堅持制度創新，深入推進改革。一是完善集體產權權能。山東省積極探索農村集體資產股權質押貸款試點，出臺指導意見，并在全省17個地市各選擇1個縣開展試點，重點研究制定股權質押貸款管理辦法和風險防范機制，拓寬農村抵押物范圍，提升金融服務鄉村振興的能力和水平。二是壯大集體經濟實力。山東省鼓勵各地通過開發資源拓展發展空間、盤活資產發展物業經濟、立足優勢壯大特色產業、突出特色發展鄉村旅游、融合發展農業新型業態、積極開展社會化服務、多渠道提高閑置資金運營效率等途徑，大力發展集體經濟，不斷深化改革成果。湖南省益陽市赫山區赫山村充分發揮改革對發展壯大集體經濟的促進作用，著力探索發展新型集體經濟的有效途徑和方式。三是發展土地股份合作。山東省充分運用土地承包經營權確權登記頒證成果，在充分尊重承包農戶意愿的前提下，探索發展土地股份合作，全省共組建農村土地股份合作社8117家，土地經營規模化率達到40%以上。湖南省益陽市赫山區新松樹橋村引導農戶以土地經營權入股成立水稻種植專業合作社，為現代農業生產基地提供土地流轉服務，2017年合作社盈余15萬元。

（五）堅持統籌資源，強化工作保障。一是加大資金保障力度。山東省各級均將農村集體產權制度改革和清產核資工作經費納入同級財政預算，省財政在2017年度列支3550萬元的基礎上，從2018年開始，連續三年每年安排1億元進行保障；各市、縣也按比例安排了配套資金。目前，省財政已累計撥付中央和省級資金157億元，各級財政投入改革工作經費達442億元。湖南省財政今年已安排3000萬元專項資金，用于整縣推進清產核資和印制股權證書，同時追加安排150萬元省級改革工作經費；該省14個市也都落實了相關工作經費。二是加大人員保障力度。山東省從省委組織部、國土資源廳、財政廳、農業廳、林業廳、共青團省委等6個省直部門各選派1名處級干部，到中央確定的試點縣掛職，專職負責農村集體產權制度改革。湖南省從相關部門抽調精干力量、安排辦公場地，組建農村集體產權制度改革辦公室，專門組織實施全省改革工作，全省大部分市、縣也都在人員配備、集中辦公、政策支持等方面為改革提供了有力保障。

二、改革取得的成效

一是摸清了集體資產底數。通過改革，摸清了集體家底，健全了管理制度，防止了資產流失。二是壯大了集體經濟實力。通過改革，探索了農村集體所有制有效實現形式，盤活了農村集體資產，激活了農村各類要素，促進了集體經濟不斷發展壯大。三是增加了農民財產性收入。通過改革，建立了集體與農民的利益聯結機制，維護了成員的財產權利，促進了成員的持續增收。四是提升了鄉村治理水平。通過改革，增強了集體的凝聚力和向心力，鞏固了農村基層黨組織的領導核心地位，為鄉村治理體系和治理能力現代化提供了堅實的組織保障。

三、改革中存在的主要問題

總的看，山東、湖南兩省農村集體產權制度改革已經取得積極進展和成效，但在推進改革中仍然存在一些問題。一是部分地方改革認識不到位。二是各地改革進展不平衡。三是部分地方政策把握不準確。四是稅收優惠政策不到位。

四、幾點政策建議

（一）進一步提高政治站位，堅定不移深入推進改革。各地應進一步加強對這項改革的組織領導，認真落實中央要求，牢固樹立“四個意識”，準確把握政策精神，統籌安排工作進度，從講政治的高度扎實推進改革各項工作。

（二）加大改革推進力度，確保改革如期完成。各地黨委政府應將這項改革擺在突出位置優先考慮、重點推進。

（三）繼續堅持問題導向和目標導向，有針對性地解決實際問題。農村集體產權制度改革是一項重大改革任務，需要探索的前沿性、體制機制性問題很多。建議各地特別是試點地區先行先試，大膽探索，把問題想深、想細、想透，解決一個一個實際問題，為全國面上改革提供思路，為其他地區改革提供樣板。