世界銀行跨境貿易便利化框架下的北京實踐

劉登攀

（中共中央黨校研究生院，北京市100091）

一、引言

世界銀行“跨境貿易便利化”與世界貿易組織（WTO）《貿易便利化協定》（Trade Facilitation Agreement，TFA）中的“貿易便利化”具有大致相同的內涵，兩者的區別在于，世界銀行跨境貿易指標體系是從被監管層面也就是跨境貿易企業角度進行定義的，而WTO的TFA框架下的定義則主要從監管層面也就是海關制度角度來闡釋。本文中的“跨境貿易便利化”概念主要以世界銀行跨境貿易指標框架為基準，同時結合WTO的TFA定義，以北京實踐為基礎來界定：以優化口岸營商環境、促進國際貿易健康發展為目的，以世界先進指標體系為借鑒，以壓縮通關時間、降低口岸收費、增強企業獲得感為重點，通過監管體制改革、監管制度和監管模式創新、口岸現代管理體系建立與完善，實現口岸治理體系和治理能力的現代化，形成具有活力、效率、開放、便利等特征的口岸營商環境。

跨境貿易便利化是隨著貿易全球化的深入發展而出現的一個問題，涉及海關的制度主要有三類：關稅制度、與貿易有關的知識產權保護制度、通關制度。關稅制度經過上百年的努力，特別是二戰以來在《關稅與貿易總協定》（GATT）和WTO的持續推動下，國家間關稅問題已經初步解決；與貿易有關的知識產權保護制度也在不斷改善；通關制度的改革完善則較為緩慢，但在WTO各成員國的共同推動下，WTO于2013年12月達成了“巴厘一攬子協定”，其中《貿易便利化協定》是最重要的成果之一。2015年，中國成為WTO第16個接受TFA的成員。2017年2月，WTO超過2/3的成員核準了TFA，從而對已批準協定成員正式生效。根據WTO秘書處的測算[1]，TFA的實施將使全球貿易成本平均降低14.3%，為全球帶來一萬億美元的出口增長。根據國務院新聞辦公室2018年6月28日發表的《中國與世界貿易組織》白皮書[2]，中國采取了切實措施履行TFA。

世界銀行關于跨境貿易便利化方面的工作起步相對較晚，從2001年起為評估各國小企業運營環境而成立了營商團隊，建立了一套指標體系，即企業營商環境指標體系，“跨境貿易”是10個一級指標中的一個，下面有8個二級指標。世界銀行從2003年起每年發布各國營商環境排名，其中也包括跨境貿易方面的單項排名。世界銀行《營商環境報告》關于中國的數據來源于北京和上海兩個城市，分別占45：55的權重。為提高國家跨境貿易和營商環境世界排名、提升中國國際形象、推進高水平對外開放，我國近年來非常重視跨境貿易便利化和營商環境優化。習近平總書記2017年7月在中央財經領導小組第十六次會議上指出：“要改善貿易自由化便利化條件，切實解決進口環節制度性成本高、檢驗檢疫和通關流程煩瑣、企業投訴無門等突出問題。”2018年3月，國務院《政府工作報告》提出“全國整體通關時間再壓縮三分之一”。2018年10月13日，國務院正式印發《優化口岸營商環境促進跨境貿易便利化工作方案》，從精簡環節和單證、優化口岸通關作業流程、提升通關效率、口岸智能化和完善口岸管理制度五個方面提出了20項具體措施[3]。2018年10月23日，財政部、海關總署等6部委聯合印發《清理口岸收費工作方案》通知。

北京市作為國家首善之區和世界銀行評估中國營商環境樣本城市之一，2018年以來在跨境貿易便利化方面，以履行TFA承諾義務和迎接世界銀行營商環境評估為契機創造了多項在全國可復制可推廣的“北京經驗”“北京案例”。本文以跨境貿易便利化北京實踐為研究對象，系統總結其在跨境貿易便利化方面的實踐經驗，深入研究其所取得的成績和存在的不足，分析其中存在的問題及原因，為北京市乃至全國跨境貿易便利化提出有針對性的對策建議。

二、文獻綜述

跨境貿易便利化方面的研究文獻大多集中于WTO框架下TFA方面的研究，涉及人民幣國際化、跨境電子商務、中國自由貿易試驗區、“一帶一路”、上海合作組織等方面的較多。

關于跨境貿易便利化，盛斌[4]認為是指改善進出口貿易透明度、可信度及提升進出口效率的邊境管理措施改革。曾文革、江莉[5]認為貿易便利化主要就是海關貿易便利化，是指對海關監管、征稅、緝私、統計工作中涉及貨物貿易活動的制度、手續的簡化與協調，意在簡化海關手續、縮短通關時間、降低貿易成本、加速貨物跨境流動，其完善的最終目標是使貨物貿易清關過程、海關監管等海關活動簡化、高效、非歧視、透明和穩定。胡加祥[6]認為貿易便利化是為實現自由貿易體系，為貨物進出口提供更加便利的通關手續和更透明的信息披露的通關制度。呂大良[7]按照世界銀行《營商環境報告》跨境貿易指標對跨境貿易便利化進行了解釋，認為是與進出口貨物的物流過程相關的時間和成本，具體衡量貨物進出口總過程中與單證合規、邊界合規程序相關的時間和成本（不包括關稅）。

關于跨境貿易便利化完善方面的對策建議，一般集中于以下幾個方面。一是政策法律方面。王立強、張鳳[8]認為應學習貿易便利化發展水平較高經濟體的經驗，建立一個多層次、多方位保證貿易便利化進程的政策、法律環境。林宇、李昌奎、孫強[9]認為要從制度和法律層面規范國際貿易單一窗口建設，由一個強有力的機構執行國際貿易單一窗口建設任務，建設真正意義上的全國一體化的國際貿易“單一窗口”。二是信息化技術方面。湯婧[10]提出要以“單一窗口”為抓手，構建部門縱橫聯合、功能全面統一的綜合網絡平臺。崔艷清、孫琪[11]認為“單一窗口”信息化的協同監管不足，仍有待完善之處。三是制度化建設方面。呂大良[7]認為應正確對待世界銀行評估，重視而不執著，下一步把降成本放在更加突出的位置，提升政策組合效能。王立強、張鳳[8]提出應通過政府主導、其他相關部門相互協調配合的方式來簡化進出口流程和環節，積極推出有利于促進貿易便利化的政策措施，積極參與國際合作。湯婧[10]認為要轉變優化貿易便利化監管機構職能，制定并完善貿易便利化改革制度實施細則，從“面”到“點”不斷深化國際間貿易便利與安全合作，建立高水平大通關國際合作機制。崔艷清、孫琪[11]認為口岸物流運作效率不高，通關物流基礎設施與一體化查驗等通關模式不適應，企業的集約化運作能力還不夠便利。

筆者通過對相關文獻的梳理，發現目前關于跨境貿易便利化方面的研究還存在著空白點：基于WTO貿易便利化角度研究的較多，相對來說基于世界銀行跨境貿易便利化視角研究的較少，而2018年以來中國尤其是京滬跨境貿易便利化的主要實踐就是圍繞世界銀行跨境貿易便利化框架標準進行展開的；以往文獻研究的較多，對微觀主體實地調查研究的較少。本文正是以世界銀行跨境貿易便利化框架下北京具體實踐為研究對象，通過對北京市跨境貿易便利化實施現狀的總結評估和具有代表性的微觀主體的調研，找出其中存在的主要問題，并提出建設性意見。

三、世界銀行跨境貿易便利化框架下北京實施現狀

2018年以來，北京市在世界銀行營商環境跨境貿易便利化框架下推出了一系列政策措施，得到了世界銀行的高度贊譽。

（一）世界銀行跨境貿易指標體系構成及中國的排名

世界銀行營商環境指標體系包括10個一級指標，以企業獲得感為中心涵蓋了企業全生命周期，具體包括開辦企業、辦理施工許可、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護少數投資者、納稅、跨境貿易、執行合同和辦理破產。每個一級指標分別由相應的二級指標構成，每個二級指標基本都可以量化，保證了排名的可比性和精確性。“跨境貿易”指標是營商環境指標體系的第8項指標，主要評估企業國際貿易便利化程度，指標的設計從進口和出口兩個方向、單證合規和邊界合規兩個環節、時間和費用兩個考核標準進行排列組合，組合起來共8個二級考核指標。如表1所示，跨境貿易指標共有8個二級指標。

根據世界銀行官方網站[12]發布的數據，如表2所示，在《2018年營商環境報告：改革以創造就業》中新西蘭、新加坡、韓國、美國、英國等國家位居前10名，而中國在參與排名的190個經濟體中位列第78名，總體處于較落后地位。在10個一級指標的分項排名中，中國排名最好的是“執行合同”（第5名），排名最差的是“辦理施工許可”（172名），“跨境貿易”則排在97位，可以看出中國在“跨境貿易”上處于非常落后的地位，比越南還落后3名。

（二）跨境貿易便利化先進國家和地區經驗借鑒

表1 世界銀行營商環境指標體系跨境貿易指標構成

表2 2018年世界銀行營商環境報告中部分國家和地區排名

在“跨境貿易”的單項指標排名中，根據世界銀行[12]發布的數據，丹麥和盧森堡等16個國家和地區并列第1名，中國香港排在31位，韓國、美國、新加坡、日本分列第33位、第36位、第42位、第51位。歐盟國家跨境貿易便利化排名普遍靠前，一個重要原因在于歐盟是統一市場，內部通關一體化，跨境貿易存在的阻力相對較小；中國香港、新加坡屬于自由港，跨境貿易方面有體制優勢；相對來說，韓國、美國、日本等國家在跨境貿易便利化方面排名雖然不是特別靠前，但它們的經驗對中國有很強的借鑒意義。韓國跨境貿易便利化的主要經驗[13]包括：建設完成了現代通關物流體系，構建了以電子封印和電子地圖為基礎的貨物監視綜合網絡與自動甄別系統，開發了包括19個關鍵管理部門在內的單一窗口系統，設立了自由貿易區（Free Trade Area，FTA）全球中心，開發和普及標準原產地管理系統，實施了一站式通關支援服務，建立了公平的貿易環境。美國的經驗[14]是在“9·11”恐怖襲擊事件后，利用美國國家優勢地位，以強調貿易安全和貿易便利化為原則推出了一系列措施，其中包括：海關—商界反恐伙伴計劃（Customs-Trade Partnership Against Terrorism，C-TPAT），由政府和商界共同構建和維護一個安全的供應鏈，保證貿易高度守法以提供可靠的通關風險布控信息，使海關既能快捷辦理加入C-TPAT企業的進口通關手續并即時解決其所遇問題，又能確保邊境安全與反恐；24小時（提前申報）規則（24-Hour Rules），對于所有輸往美國的海運貨物，承運人必須于貨物在境外港口裝船之前24小時向美國海關申報貨運艙單信息。日本的經驗[15]是建立了完善的貿易便利化組織實施體系和法律保障體系；強化海關邊境管理的制度和措施，包括經認證經營者制度（AEO制度），海關風險管理，商品歸類、海關估價和原產地預裁定制度，提前審單制度，自動化貨物和港口整合系統；提高港口管理水平和效率等。

（三）北京市跨境貿易便利化實施現狀

1.重大政策措施

2015年北京市成為全國服務業擴大開放試點城市，持續推進服務業深化改革和擴大開放，促進了跨境貿易環境的改革與完善。2017年9月，北京市在全國第一個推出了《關于率先行動改革優化營商環境實施方案》[16]，著重提出要營造更加便利的貿易環境，提升貿易便利化水平。2018年北京市在世界銀行跨境貿易便利化框架下持續推出了一系列措施：3月出臺了《關于優化營商環境“9+N”政策文件》[17]，精準解決企業的痛點和難點問題；6月底參照國家制定的營商環境試評價23項指標體系，出臺了《進一步優化營商環境三年行動計劃》，包括22項任務措施以及從2018—2020年共計298項具體任務清單，其中跨境貿易便利化方面三年共計17項任務，涉及口岸軟硬件升級改造、口岸收費清理和監督檢查、關檢業務融合和監管模式創新、“單一窗口”標準版的推廣應用和功能完善、企業信用等級評估機制建設、離境退稅配套政策完善、貿易領域證書證明電子化管理等。

由于北京的出海口主要在天津，而世界銀行側重考察海港的跨境貿易狀況，為此京津兩市建立了跨行政區域聯動工作機制，圍繞天津港壓縮通關時間和降低口岸費用聯合出臺工作方案和政策措施。2018年3月和4月先后出臺《關于大力優化營商環境提升京津跨境貿易便利化若干措施的公告》聯合公告第1號[18]、第2號[19]。聯合公告第1號公布了7大類17條措施，主要內容包括海運集裝箱港口作業實行信息電子化流轉、優化報關報檢和查驗、便利單證辦理、推廣無紙化、推廣應用國際貿易“單一窗口”、建立和公布費用清單、建立港口查詢服務和通關意見反饋機制等。聯合公告第2號公布了8大類16條措施，主要內容圍繞壓時、降費、提效、透明化等目標，具體包括推進天津港口規范收費和作業“一站式”服務、進一步減少單證辦理環節、推進通關作業改革、優化海關檢驗檢疫服務、深化國際貿易“單一窗口”建設、推進中介服務規范化、暢通進出口貨物運輸綠色通道等。

2.海關等監管部門主要措施

海關等監管部門主要推行了四個方面的措施。一是業務整合。推行關檢融合，企業報關報檢資質合并，實現了監管、通關作業申報查驗放行“三個一”（一次申報、一次查驗、一次放行）等業務領域的優化整合，減少了環節并壓縮了時間。二是精減單證。海關全面梳理相關法律法規和規章制度、規范性文件，及時立改廢釋，2018年11月1日前將進出口環節需驗核的監管證件從86種減至48種。三是使用統一的“單一窗口”系統。從2018年8月1日起，海關、檢驗檢疫統一使用國際貿易“單一窗口”標準版，將原來的報關報檢手續合并為一次申報；9月26日，北京率先在國際貿易“單一窗口”標準版上實現辦理出口退稅申報；10月15日起實行進口許可證件申領和通關作業無紙化。四是創新監管模式。天津新港海關設立綜合業務處，將一些原來需要單獨辦理的綜合性通關、查驗后處置等業務統一辦理流程，進行集中辦理。稅收征繳方面，從2018年9月1日起在北京等10個關區推行關稅保證保險試點，火鳳凰（北京）國際藝術品物流有限公司拿到了全國第一份關稅保證保險單[20]，在海關享受進口貨物“先放后稅”的通關便利。

3.口岸運行企業主體主要舉措

依據世界銀行跨境貿易便利化框架，口岸運行企業主體也發揮著至關重要的作用，因此各相關企業也出臺了大量措施。天津港集團以集裝箱港口“一站通”平臺為依托全面實行業務單據無紙化，加快碼頭“網上營業廳”上線運營，天津港物流信息網和天津港電子商務網兩網融合，推出了“一站式陽光價格”清單模式[21]，主動發布收費項目、收費標準、服務內容及業務辦理電話等信息。北京各口岸運行企業主體也采取多種措施，包括增加設備投入并提高使用效率，增加投入提升信息化智能化水平，提升人員數量和質量，延長非工作時間作業時長，優化作業流程，加強全鏈條企業的協調配合，創新服務方式，提高口岸物流運轉效率等。

4.所取得的成效

北京市所取得的成效具體反映在口岸通關時間和口岸通關費用指標變化上。北京市商務委員會副主任柯永果在提升京津跨境貿易便利化新聞發布會上公開發布的數據顯示：北京國際貿易“單一窗口”將原來涉及4家口岸查驗部門34個單證共1 781個數據元減少到731個；海關方面，約80%的入境貨物在審單合格后直接通關放行；單證辦理上出口原產地證辦理時長從2017年的24小時壓縮到2小時左右；東疆保稅港區取消運抵集港環節，出口集裝箱可節約成本200～300元，壓縮時間12～24小時[22]。據人民日報報道，2018年4月以來，天津港集團公司全面梳理與世界銀行評價口徑相對應的12項費用，自推出“一站式陽光價格清單”服務至2018年8月，企業約40.5萬標箱受益，累計減免費用1.2億元[23]。根據國家口岸辦每月監測的進出口整體通關時間數據，北京市整體通關時間持續降低。經第三方評估，北京市跨境貿易指標明顯改善，進出口邊境合規成本、進口單證合規成本降低1/3以上，進出口單證合規耗時、進口邊境合規耗時壓縮2/3以上。在2018年8月底召開的全國營商環境評價現場會暨優化營商環境工作推進會上，北京市在所有22個參評城市中取得全國營商環境試評價第一名。天津港口岸“一站式陽光價格清單”服務被國務院列為向全國推廣的三個典型經驗之一。北京市在全國率先規范中介服務，推出口岸通關作業限時承諾，得到了世界銀行專家的肯定。2018年10月31日晚，世界銀行發布了《2019年營商環境報告：為改革而培訓》，中國排名相比2017年上升32位，排名第46位，其中跨境貿易方面也空前上升了32位，位居全球65位，進口邊境合規成本從745美元降低到326美元[24]。負責編制營商環境報告的世界銀行全球指標局高級經理麗塔·拉馬霍表示：我們在北京和上海兩個城市看到世界銀行10個評估領域中的7個，中國的改革均取得了非常明顯的進展。

四、北京市跨境貿易便利化中存在問題及原因分析

為深入了解北京跨境貿易便利化方面存在的問題，有針對性地篩選了北京空港、海港（平谷國際陸港）、陸路、鐵路等各口岸有代表性的企業，于2018年8月上旬進行調研，其中又以空港為重點，采取發放調查問卷、實地考察、座談會訪談等研究方法對企業進行了深入調研，找出存在的問題并進行原因分析。

（一）口岸通關時間和費用方面存在的問題

此次調查共發放問卷60份（每個企業一份），收回有效問卷45份。調查問卷的設計共分為口岸通關時間、口岸通關費用兩個部分。口岸通關時間設計了8個問題，前4個是封閉性的選擇題，后4個是開放性問答題；口岸通關費用4個問題，前3個是封閉性選擇題，最后1個是開放性問題。調查的45家企業中，從事商業地產等基礎性產業的企業3家，從事具有公共服務性質的口岸運行主體企業12家，貨運代理企業28家，報關企業2家。

1.口岸通關時間方面存在的問題

通過對表3調查問卷的整理分析，高達96%的調查對象認為口岸通關時間需要縮短，這為政府推動壓縮通關時間提供了依據。關于口岸通關時間存在的問題，“口岸貨物周轉流程不夠優化”和“信息化程度需要提高”這兩個選項都超過了70%，“申報手續煩瑣”的選擇也超過了50%。對于海關以及相關政府部門最需要優化調整的環節，“單證需要進一步精簡”和“異常問題處理機制要更加優化”超過了80%，“查驗流程要更加便利企業”和“審批流程要更加公開透明”都超過了70%。對于口岸運行主體企業，認為應當“優化分撥流程”的超過了90%，“增加安檢及分撥設備配備并加強管理”的接近80%，而“提高信息化手段”和“增加夜間及節假日分撥時間”都在60%左右。

表3 口岸通關時間調研問卷

2.口岸通關費用方面存在的問題

在口岸通關費用方面，通過對表4調查問卷的整理分析，雖然認為口岸通關費用需要降低的比例低于通關時間的比例，但仍然有接近八成的調查對象認為應該降低口岸費用。對于北京口岸費用需要改進的方面，“收費不公開透明”“下游企業沒有議價能力”的選擇率都超過了60%，認為“收費過高”的也超過了七成。在具體哪些口岸費用需要降低方面，認為口岸地面服務費需要降低的超過了70%，分撥費用需要降低的為76%，而口岸倉儲費用和查驗費用需要降低的選擇也都超過了半數。

（二）跨境貿易便利化存在問題的原因

通過調查問卷，再結合現場實地調查、開座談會、個別企業訪談等結果，對口岸通關時間和費用方面所存在問題進行分析，其中原因歸結于以下四個方面：

1.海關監管模式和監管流程方面

海關是國際貿易的“守門員”“指揮棒”，其監管模式、監管流程對貨物通關便利化程度發揮著至關重要的作用。近年來，海關改革力度越來越大，關檢融合后通關時間不斷壓縮。不過從調研結果看，目前海關監管模式和流程還需要進一步優化。所反饋的主要問題，一是準備單證等申報材料仍然耗時較長，特別是進口環節很大一部分時間都是用來準備各種申報材料。據粗略統計，貨物通關所需要的單證全部加起來約有159種，涉及十幾個部門和口岸運行主體，使企業耗費了大量時間精力。二是提前申報模式企業顧慮較多，利用率極低。海關為了加快通關速度、節約通關時間，推出了提前申報業務模式，允許企業在貨物到港之前申報，貨物到港后履行簡單手續就可以放行，從而大大加快通關速度。然而，航空運輸的復雜性和艙單信息來源廣泛致使格式不標準、信息不準確，一旦提前申報造成錯誤，會導致申報企業花費更多時間精力來糾錯，且對企業的信用資質造成不利影響。因此，貨代企業選擇提前申報的比例極低。三是進口通關環節繳稅時間長。繳稅環節也是進口貨物通關耗時較長的一個重要因素，主要原因在于確定待繳稅款后，非匯總征稅的部分企業組織稅款需要耗費較長時間，有些企業內部審核流程長達3～5天，客觀上延長了通關時間。四是法檢流程還需要優化。現有的法檢流程還不夠公開透明，與規范化、標準化、科學化、可預期的目標還有差距。五是異常問題處理時間過長。企業在辦理通關手續的過程中，經常會碰到一些異常狀況，而處理這些異常狀況，往往使企業疲于奔波并耗費大量時間與精力。

2.國際貿易“單一窗口”系統功能方面

表4 口岸通關費用調研問卷

新加坡、美國等一些國家早在20世紀就開始建設國際貿易“單一窗口”，使跨境貿易化繁為簡，大大便利了國際貿易。WTO《貿易便利化協定》正式生效后，各成員都有義務建設“單一窗口”。中國在2014年就開始建設“單一窗口”的試點，北京市2016年11月正式推出“單一窗口”；2018年8月1日，北京市開始切換到國際貿易“單一窗口”關檢融合統一申報新系統，“單一窗口”功能不斷完善，有效簡化了貨物通關手續，壓縮了通關時間。然而，從企業反饋的情況來看，“單一窗口”仍然存在一系列的問題：單一窗口的涵蓋范圍仍然不夠全面，系統穩定性仍然有待提高，界面設計不夠人性化，有些功能模塊的協調性還有缺陷，業務流程的透明性還有待提高，與上下游相關企業信息系統的對接仍然不完善。

3.跨境貿易企業中心作用方面

跨境貿易便利化的宗旨就是使從事跨境貿易的企業在經營上更加便利快捷、高效率、低成本，換言之，企業才是跨境貿易便利化的核心和基礎。貨代、報關和貨主等跨境貿易企業是跨境貿易便利化的支持者和利益獲得者，雖然數量眾多，但在跨境貿易便利化的改革過程中相對處于較為弱勢的地位，不能有效聚合成一個聲音，因此在口岸整個體系中處于較為被動的地位。政府機構是跨境貿易便利化工作的引領者，主導著工作的進度和方向，現實中政府主要為了公共利益而堅決推動跨境貿易便利化，但缺點在于不能完全掌控口岸公共資源，沒有絕對的話語權，在落實壓縮通關時間和降低口岸費用方面有一定困難。同時由于政府部門不從事具體的通關業務，如果沒有非常深入的調查研究，就不能完全理解跨境貿易便利化的問題所在，真正達到優化跨境貿易環境的目標，甚至存在著為了完成工作任務而出臺一些不切合實際舉措的風險。口岸運行主體企業是口岸正常運轉的重要承擔者，對跨境貿易便利化起著不可忽視的重要作用，但由于同時肩負著企業利益和公共責任，在一定程度上、一定范圍內存在著矛盾和沖突：一方面，口岸運行主體企業本身也要求相關政府部門簡政放權以對其經營需求提供便利，從而提高口岸物流效率以獲得更高的經濟效益；另一方面，口岸運行主體企業處于相對壟斷的優勢地位，有獲取壟斷利益的沖動和便利，對多年已經形成的既得利益格局很難割舍，客觀上存在著抵制改革的現實基礎。

4.口岸現代治理體系方面

口岸是國家設立的對外交往門戶，是國際貿易的樞紐和節點，承擔著重要的公共職能。雖然口岸地理范圍狹小，但處于境內境外的交匯點和跨境貨物的關鍵節點，匯集了包括跨境貿易企業、口岸運行主體、監管部門等眾多主體，如果沒有形成現代化的治理體系，口岸的運行效率就不能提高。這其中除了海關等政府監管部門外，口岸運行企業主體和跨境貿易企業也扮演著非常關鍵的角色。口岸運行主體方面，目前北京各口岸都有成熟的口岸運行主體企業，以市場化的方式承擔著口岸正常運轉的公共職能。調研發現，口岸運行主體企業也有很多需要改進的地方，在口岸通關時間上有分撥流程不夠優化、透明度不高、環節過于煩瑣、手工操作環節還大量存在、各環節之間信息系統不匹配等問題，口岸通關收費不夠公開透明，且由于口岸資源的稀缺性和壟斷性，導致下游企業議價能力弱，沒有形成科學合理的價格機制等問題。跨境貿易企業包括貨代公司、報關企業、貨主企業等，而貨代、報關企業是口岸通關整體鏈條的關鍵環節，是海關、口岸運行主體企業和貿易企業的中間媒介，其效率和專業程度直接影響著通關速度。貨主企業是口岸通關鏈條的最下游企業，是很多通關單證手續的最后承擔者，對口岸通關效率也有著不可忽視的影響。但是，部分企業業務水平參差不齊、工作節奏慢、不及時辦理相關手續，部分企業內部流程煩瑣等。調研發現，口岸通關環境的優化是一項復雜的系統工程，涉及的層面、環節、主體等范圍很廣，要達到國際先進水平需要綜合施治、長期努力，不能有畢其功于一役的思想，還要進一步做好頂層設計，統籌推進，以徹底實現口岸跨境貿易便利化。

五、北京市跨境貿易便利化的對策建議

優化跨境貿易環境，既是落實WTO《貿易便利化協定》所必須承擔的國際義務，也是緩解世界銀行每年一度營商環境評價排名現實壓力的需求，更是適應中國經濟進入新常態、深化供給側結構性改革、貫徹新發展理念、建設開放型經濟、實現高質量發展的必然要求。北京市通過幾年來特別是2018年的不懈努力，跨境貿易便利化已經初步取得成效。下一步還應該從以下幾個方面做好工作。

（一）以海關為中心推進監管模式創新

跨境貿易便利化，本質上是對已經形成的跨境貿易方面的制度規則和慣例做法以世界先進水平為借鑒、以便利跨境貿易企業經營為目的而進行的改革。關檢融合之后的海關成為跨境貿易最主要的監管部門，對跨境貿易便利化起到至關重要的作用。口岸效率的高低、通關時間的快慢一定程度上取決于海關監管模式和業務流程。下一步，海關應該以世界先進經驗為借鑒持續創新，不斷優化簡化業務流程，明確查驗標準和作業時限，創新關稅及代征稅繳納模式，提高標準化規范化程度，做到公開、透明、可預期，形成國際化、法治化、便利化的具有國際一流水平的監管模式。

1.持續優化精簡單證

單證是貨物通關的通行證，精簡單證能夠加快通關速度。根據世界銀行的統計，跨境貿易便利化先進國家，有的只有兩三種單證，最少的只有一種單證。而我國在監管環節，單證從86種精簡到了48種，下一步仍然要持續壓縮精簡，特別是要在確保國家安全的基礎上下大力氣壓縮影響企業通關時間的單證。除了海關及各政府部門的監管單證外，還要梳理口岸運行企業等機構的單證，根據情況進行處理。對梳理出的問題單證綜合評估后區別施策：能減掉的要堅決減掉，能合并的要合并，能簡化的要簡化，能互聯網辦理的不要求現場辦理。

2.大力推廣提前申報模式

提前申報是有效提高通關時間的科學模式，下一步海關要采取得力措施打消跨境貿易企業的顧慮，引導企業使用提前申報模式。國家層面可以參考美國24小時規則的經驗，要求來華貨物提前按照標準格式向中國申報，既可以保障國家安全，又可以提高艙單信息的準確性，從而提高企業申報的準確性，為企業提前申報做好準備。另外，對于提前申報出現的錯誤，海關要建立快速容錯機制，合理范圍內允許企業根據相關憑證快速修改報關信息，并不計入企業的信用管理記錄。

3.建立便利企業的稅收征繳模式

推廣匯總征稅模式，擴大關稅保證保險的使用范圍，采用電子化手段便利企業繳納關稅及代征稅。

4.規范查驗監管模式

規范查驗比例、查驗流程、作業時限，減少查驗的隨意性和貨物的滯留時間，使企業對查驗的過程心中有數。

5.建立海關監管服務快速響應機制

對于通關報檢中出現的異常事件，雖然比例很低，卻嚴重影響著企業的獲得感和通關時間及費用成本。因此，海關要建立有效的、快速響應的監管服務平臺，通過網絡、APP、熱線等多種渠道及時收集整理企業所反饋的問題，安排專業人員對企業所反映的問題迅速反應，快速解決企業碰到的問題。

（二）以國際貿易“單一窗口”為中心提高通關全流程信息化水平

信息技術革命是人類社會發展的一次重要的技術革命，大大重塑了經濟社會發展面貌，促進了生產生活的便利化。跨境貿易由于地理范圍覆蓋全球、通關規則千差萬別而受到很大制約，互聯網等信息化技術的發展很好地克服了跨境貿易所碰到的困難。近年來中國推行的國際貿易“單一窗口”提高了跨境貿易的便利化程度，避免了企業重復提交等無效勞動，有效克服了信息孤島缺陷，但與世界先進水平相比、與企業的期望相比還需要不斷地加以完善。國際貿易“單一窗口”目前北京已經做到了“單一窗口”貨物申報全覆蓋，但隨著上線企業的增加，下一步需要做好系統的穩定性和可靠性，同時要盡快和相關政府部門溝通協調，完善功能模塊，提高信息共享程度，真正做到一個窗口辦完所有跨境貿易事項。與此同時，要提高跨境貿易整個鏈條的信息化程度，將運輸企業、口岸運行主體企業、貨代報關企業、貨主企業等整個鏈條和流程全部納入信息化操作流程，減少或取消手工作業。做好系統的標準化，使整個鏈條的各個環節實現無縫對接，真正發揮系統整合的優勢和作用。

（三）以跨境貿易企業為中心建立閉環工作機制

應當建立以跨境貿易企業為中心的閉環工作機制，充分發揮企業在跨境貿易便利化中的中心作用，建立系統完整的閉環工作機制。

1.建立相關企業行業組織

跨境貿易企業雖然數量眾多，但呈現出一盤散沙的狀態，碰到問題沒有反映的渠道和上訴的平臺，真實需求和意見很難及時反饋，問題導向的正確方向難以明確。建議建立跨境貿易企業行業協會，把貨代、報關、倉儲、物流、外貿、生產等涉及跨境貿易的企業組織起來，以利于更好地了解企業的真實需求。

2.暢通企業反映問題的通道

通過微信群、QQ群、投訴熱線、專報簡報、評價信息系統等各種方式，讓企業的聲音及時傳達出來，隨時掌握真實情況，解決習近平總書記所說的“投訴無門”的問題。

3.充分發揮企業的中心作用

政府要真正做到以企業獲得感為中心，高度重視企業意見，出臺政策措施之前要充分調研，摸清企業的真實需求再對癥下藥，政策出臺之后要關注企業的反饋情況并及時調整，政策充分發揮作用后要通過第三方評價機構做好企業的滿意度測評，做好事后的評估。在深化跨境貿易便利化改革中，出臺的政策措施一定要充分征求跨境貿易企業的意見，執行過程中不可過糙過急，要注意效果和事后評估，始終以跨境貿易企業為中心做好服務工作。

（四）以推進口岸治理體系和治理能力現代化為中心，形成具有活力、效率、開放、便利等特征的口岸營商環境

一時的政策措施見效快，但往往不能解決根本問題，而制度建設是管根本管長遠的方法。真正解決跨境貿易便利化還是要依靠建立系統科學的口岸制度體系，推進口岸治理體系和治理能力現代化，形成具有國際領先水平的口岸管理體系，打造具有活力、效率、開放、便利等特征的口岸營商環境。

1.建立完善合理的口岸價格形成機制

對于口岸價格制度，應該形成政府規范引導、口岸運行企業主體規范化經營、跨境貿易企業有話語權的格局，建立各方共同參與的動態化調整的價格形成機制，最終使口岸價格水平具有國際競爭力，達到促進跨境貿易便利化的目的。

2.優化口岸物流信息流體系

口岸貨物的高效快捷運轉，離不開物流和信息流的流暢運轉，運輸企業、分撥企業、貨代報關企業等各相關主體要簡化作業流程、優化交接環節，始終確保貨物高效便捷流動。

3.針對口岸企業建立信用管理、獎懲激勵、考核評價機制

針對參與跨境貿易各環節的企業建立一套科學規范的信用管理體系，把失范行為納入系統，引導督促各主體合法合規經營。對于失信企業或有其他違法違規行為的企業，要有相應的懲罰和退出機制；對于信用記錄良好的企業給予一定的獎勵激勵；建立口岸運營行業標準及有效的考核評價約束機制，有效規范引導各參與主體的行為。

六、結語

隨著經濟全球化呈現出的復雜局面，特別是中美貿易摩擦的出現，中國進一步提升跨境貿易便利化程度對于推動全面對外開放、構建人類命運共同體就顯得非常必要。跨境貿易便利化是優化營商環境、深化改革開放的重要組成部分，也是推進我國高水平對外開放、建設開放型經濟體的重要戰略舉措之一。世界銀行跨境貿易便利化框架下的北京實踐作為國家對外開放戰略的重要組成部分，在實踐中取得了預期的效果，起到了應有的引領示范作用，對全國的跨境貿易便利化發展起到了重大推動作用。世界銀行的高度認可證實了北京在跨境貿易便利化方面改革的有效性，同時需要清醒地認識到跨境貿易方面改進的空間依然很大，目前所取得的成果還不鞏固，世界其他經濟體也都在飛速進步，對北京乃至全國跨境貿易便利化來說，真正的改革才剛剛拉開序幕。