創新支撐 轉型升級
——收費公路政策對我國經濟社會的影響評價

文/中國公路學會交通發展研究中心、收費公路發展藍皮書項目組 徐麗 賀菲菲 徐園

20世紀30年代，美國提出了建設縱貫全國連接各州的州際國防公路戰略構想，50年代通過建立燃油稅及信托基金制度，歷經40余年，完成了該國20世紀最偉大的工程，使美國有能力、非常準確可靠地運輸原材料、工業產品和制成品。近8萬公里的高速公路系統，支撐著這個世界強國的經濟繁榮和國民的榮耀。

30年前，中國交通人也曾有過建設一個像美國一樣發達的公路交通系統的長遠夢想，這個夢想僅用30年就得以實現。回顧公路的輝煌成就，公路建設投融資政策創新——中國特色的收費公路政策功不可沒。34年前的大膽創新，使中國迅速建成了世界一流的高等級公路交通網，不僅支撐了中國經濟的崛起，也服務了世界貿易格局的優化。

根據發展經濟學理論，公路交通等基礎設施作為社會先行資本，對工業化進程起著決定性作用，是一國“起飛”的必要條件。在改革開放的大背景下，公路交通基礎設施的跨越式發展，促進了人和貨物的移動，從而支持貿易增長促進產業升級，為文化技能傳播、生產率提高創造條件；交通便利性的提高還提升了城市的宜居和經濟潛力，從而增加了城市吸引力，并使城鄉居民能夠公平獲得更多基本商品、服務、活動（工作、教育、醫療等）的機會，減小了城鄉之間的隔閡，對促進城鎮化發展與社會和諧進步產生了重要深遠的影響。美國就曾經高度評價其州際國防公路系統對美國經濟社會發展的深刻影響。

降低運輸成本促進工業化進程加快

工業化革命后的普遍規律表明，工業化是任何一個大國實現經濟發展的必經之路。而工業化只有在交通、通訊、電力等基礎設施發展的前提條件下才能得以實現。在收費公路政策的支撐下，我國公路運輸主通道基本形成，路網結構得到逐步完善，公路客貨運輸的空間時距大大縮短，因此節約的貨物運輸在途時間和減少的油耗損失，所產生的直接經濟效益每年可高達萬億元，公路運輸成本顯著降低。在公共財政嚴重不足的情況下，高等級公路利用收費公路政策實現了跨越式發展，擴大了市場范圍、促進了資本流動、提高了資源的利用效率、推進了產業結構的轉換，工業化進程顯著加快。

據交通運輸部政策研究室提供的物流總費用與物流成本相關資料顯示，我國物流總費用由運輸費用、保管費用和管理費用構成，三者比重能夠反映物流鏈不同環節的成本開支比例。運輸費用發生在“動態”環節，最能體現物流活動的效率；保管費用由利息、倉儲、保險、貨物損耗、信息等費用構成；管理費用由管理人員報酬、辦公費用、教育培訓、勞動保險等涉及物流活動的費用構成。

中美物流總費用構成對比（噸公里物流成本）

美國歷史學家談州際高速公路系統

建造州際高速公路對美國的未來產生了重大影響。這些縱橫交織、四通八達的水泥紐帶加速了千百萬美國人從市中心向郊區的遷移。到1970年代，美國已經變成一個“郊區化國家”。具有同樣重要意義的是，高速公路系統（連同戰后電視普及、公立學校和原有公路網）也極大促進了2億9千萬人在經濟和社會觀上的互動溝通。口音、飲食習慣和風俗傳統具有的區域分界日漸淡化，全國同化趨勢上升。另一個具有幾乎同等影響力的結果是，州際高速公路使卡車運輸在競爭中戰勝了全國鐵路貨運，將食品、家具、冰箱等各種物資及時送到目的地。

時至今日，州際高速公路系統仍然是美國最宏大的公共建設工程。它是政治與商務的一次成功交匯；它是一個實驗 在交通運輸、城市變化、凝聚社會等方面產生了顯著后果，并導致美國政治和公共政策調整方向。

——資料來源：馬克·羅斯，美國國務院《歷史學家談美國》

2016年，我國社會物流總費用中，運輸、保管和管理費用占比分別為53.9%、33.1%和13.0%，呈現“三二一”結構。

2016年，我國社會物流總費用中，運輸、保管和管理費用占比分別為53.9%、33.1%和13.0%，呈現“三二一”結構。同年，美國的運輸、保管和管理費用占比分別為66.4%、30.4%和3.2%。與美國相比，物流總費用結構中，保管、管理等貨物處于“靜止”狀態下的費用占比偏高，運輸費用占比明顯偏低。

噸公里物流成本是將物流總費用分攤到每噸公里的結果。由于物流的最根本目的是完成貨物的位移，噸公里物流成本能夠從流動的角度反映全社會物流單位綜合成本，它和要素價格、物流效率、市場競爭、物流業附加值密切相關。

2016年，全國噸公里物流成本為0.59元，比2003年上漲27.8%，年均增長近1.9%，與CPI年均增速基本匹配。由于公路通行費標準是在公路通車時就確定并且長期保持不變，相同載重貨車通行相同收費公路所支付的通行費和十幾年前基本是完全一樣的，噸公里物流成本上漲的主要原因是燃油價格增加了近2倍。

2014年，全國噸公里物流成本為每噸公里0.57元（為便于同時期對比，采用2014年數據）。同期，美國按當期匯率計算約每噸公里1.17元，如果采用購買力平價法剔除價格影響，美國噸公里物流成本為每噸公里0.67元，略高于我國。

調控宏觀經濟的重要切入點和政策工具

英國經濟學家約翰·梅納德·凱恩斯認為，基礎設施是國家調控宏觀經濟的重要切入點和政策工具。共有三個方面作用的，首先，基礎設施建設有助于緩解失業和恢復經濟。凱恩斯就曾明確支持首相通過建設公共工程，以解決失業問題的政策主張表明了這一點，并通過創建相關公共工程投入，來解決社會失業問題和恢復經濟增長的相關理論。

中美噸公里物流成本發展階段對比

其次，基礎設施投資可以作為政策工具反經濟周期調節。作為積極財政政策，基礎設施投資常在經濟蕭條的背景下出臺，創造就業機會的同時也能起到刺激經濟的作用。

最后，在經濟衰退期，政府可以擴大基礎設施維護與保養方面的投資規模，既刺激經濟復蘇又可為下一輪的經濟繁榮期打下良好的基礎設施基礎。在1997年亞洲金融危機和2008年世界金融危機期間，我國都采取了加大基礎設施投資的宏觀政策。由于公路建設需求巨大、收費公路政策提供了市場融資的政策基礎，在兩次經濟危機時期，收費公路政策發揮了巨大作用，既為穩定宏觀經濟做出貢獻，又加快了高速公路的發展。

支持經濟持續發展和產業集聚升級

交通運輸業作為國民經濟的基礎產業，既是國家經濟中重要的生產部門，也是最活躍的消費部門之一。公路交通基礎設施建設投資一方面直接拉動了國民經濟增長，另一方面也帶動了相關產業發展，從而間接地推動國民經濟增長。公路建設投資對向前波及的建料、機械制造等行業，以及向后波及的物流、汽車制造、旅游等相關產業發展，也都產生了直接的帶動作用。

在高速公路造價中，僅材料費用就占40%至50%，高速公路征地拆遷、通訊監控等交通設施費用在造價中也占有很大比重。據測算，公路建設投資與GDP增長的相關系數是0.4。此外，公路交通基礎設施投資對國民經濟長期持續增長的基礎性作用更為重要。交通的便利與否對社會分工影響重大，而分工是國民財富的源泉。公路數量和質量的改善使公路運輸的成本大幅降低，創造了巨大的經濟效益和社會價值。國際權威機構評價，由于過去30多年間中國中央政府和地方政府為公路等基礎設施建設籌集了大量的資金，大幅推進了投資環境的實質性改善，顯著促進了全國市場的統一和經濟貿易的繁榮。

高速公路將如何影響我國區域經濟發展？以蕪銅高速公路為例。

安徽省位于承東啟西、聯南接北的重要地理位置，區位優勢明顯，但皖江上僅蕪湖、銅陵和安慶有三座長江大橋，兩岸的溝通較弱。蕪銅高速公路的建成通車填補了銅陵至無為長江岸線通道空白，銅陵至無為間兩地行車時間由原來的2.5小時縮短至1小時內。

蕪銅高速公路為蕪湖及銅陵地區高新技術的發展提供了便利的運輸條件，使得汽車經濟運距大大延長，對于批量小而運輸頻繁、運輸條件嚴格的高新技術產品，具有特殊的吸引力。

此外，蕪銅高速公路的開通使原來皖江城市帶固有的經濟產業發生巨大變化，更適應大量人力資源的流入，對周圍區域的勞動力流轉也有著重大的推動作用。從農村到城鎮、從第一產業到第二、第三產業的轉移，使得高科技與高附加值產業比重得以迅速提升，第二、第三產業產值迅速上升，產業結構更為合理。

當高速公路建成通車后，其兩側的土地價值一般會明顯上升。蕪銅高速公路的建成通車大大增加了沿線土地的開發利用率，改變了皖江地區城市帶的土地利用模式，使得土地資源價值越來越顯著。

為改善出行和增加就業提供便利

高等級公路在更大范圍內將不同地區連貫起來，大大增強了不同地區的經濟互補，這樣就調整和改變了地區范圍內的生產力布局，使沿線工農業高新技術、外向型經濟、商業和旅游業等各類產業發展和崛起。通過高速的人流、物流、信息流的傳輸格局，逐漸形成沿高速公路及其連接線分布的新的產業帶，并促使第一產業向第二產業、第三產業轉移，推動區域經濟全面發展。環渤海、珠三角、長三角三大都市圈的漸次成形，經濟的強勁發展，都與該地區高速公路網絡整體效益的發揮關系密切，其區域經濟實力在國家經濟發展中的地位得到進一步提升。由于高等級公路快速增加，路網的功能結構得到明顯改善，我國國道網平均車速由1985年的每小時30公里提高至每小時69公里，僅營運車輛因車速提高帶來的直接節約的運輸成本，每年就超過數千億元。

世界銀行的專題研究報告顯示，從道路交通投資對緩解貧困所產生的凈經濟影響分析，中國西部省區的投資活動所產生的經濟影響要比東部省區高出約10倍。

公眾的出行也更為便捷，節假日自駕游出行呈井噴式增長，帶動了旅游業的發展，發展旅游經濟逐成為多地產業結構轉型的優先方向，極大地縮短了城鄉間的時間距離。

例如，2018年十一黃金周期間，小型客車以中長途跨省、跨區域自駕出行需求不斷增長。全國收費公路交通總流量達36792.99萬輛次，日均流量為5256.14萬輛次，同比增長9.51%。其中，小型客車總流量為31360.02萬輛次，日均流量4480.00萬輛次（全國私人小汽車擁有量為1.68億輛，意味著每四輛小汽車之中就有一輛出門旅行）比2017年增長7.78%。

在高等級公路的推動下，山東壽光成為著名的“蔬菜之鄉”，其新鮮蔬菜可通過高速公路通道遠銷北京、東北地區，也可通過高速公路、港口大量出口日本等國；“海南”成為著名的“水果之鄉”，其生產的熱帶水果行銷全國，成為海南省的支柱產業；泰井高速公路、西延高速公路和貴遵高速公路的建成，為井岡山、延安以及遵義等著名革命勝地，帶來川流不息的旅游者，更帶來滾滾財源，老區人民翻身不再是空話。

為減少貧困和促進公平發展創造條件

我國著名經濟學家譚崇臺指出，經濟增長僅僅指一國或一地區在一定時期內包括產品和勞務在內的增長，而經濟發展則意味著隨著產出的增長而出現的經濟、社會和政治結構的變化，包括投入結構、產出結構、產業比重、分配狀況、消費模式、社會福利、文教衛生、群眾參與等在內的變化。而具備最基本的基礎設施是確定社會福利程度的基本標準。

世界銀行的專題研究報告顯示，從道路交通投資對緩解貧困所產生的凈經濟影響分析，中國西部省區的投資活動所產生的經濟影響要比東部省區高出約10倍。2001年11月，貫穿四川、重慶、貴州、廣西四地的西南出海通道高速公路通車，沿線共覆蓋6400萬人口、28個國家級貧困縣及少數民族聚居區。高速公路的開通，改變了這些地區的區位條件，偏遠山區可以借此形成農產品產業化生產基地，具有生態資源和民俗資源的山區旅游業蓬勃發展，為減少山區貧困起到了巨大作用。公路交通基礎設施的改善促進了農產品和勞務的商品化，提升了農民群眾的生產生活條件，使生活在貧困地區的人們改善了教育、醫療等福利條件，得到公平發展的機會，對交通不便地區具有積極的扶貧意義。

（本文摘編自《中國收費公路發展藍皮書（1984-2018）》）