由小崗村“大包干”談鄉村振興之道

汪恭禮

（安徽大學 中國三農問題研究中心，安徽 合肥 230039）

安徽素有敢為人先的優良傳統。1978年鳳陽小崗村實行“分田單干，包產到戶”的大包干，開啟了中國農村改革的先河。2000年推行農村稅費改革，免征農業稅，催生了這一千古變革。2016年4月中共中央總書記習近平同志視察安徽，對此給予充分肯定，并要求安徽省要敢為人先、銳意進取，爭當擊楫中流的改革先鋒[1]。

一、打破常規、擺脫體制束縛，探索宅基地 “三權分置”問題

在1966至1978年間，小崗村吃國家返銷糧23萬斤，1978年11月24日，18戶農民秘密聚會，大膽決定：“分田單干，包產到戶”。1978年前，小崗村有550多畝耕地、115人，這摁手印的18戶農民，戶戶都有乞討的歷史，農民渴望能夠過上穩定的溫飽生活[2]。在思想意識形態領域中，“分田單干，包產到戶”是打破常規、擺脫體制束縛，跨越歷史艱難的一步，用超越自我的創新精神，改變現狀。隨著工業化、城鎮化進程加快，大量的農民進城務工經商，出現了“空心戶”、“空心村”，大量的農房閑置無人居住。農民在外辛辛苦苦掙錢，用幾年、幾十年的積累蓋房。很多農民蓋新房花光了多年積蓄，甚至借下很多外債。這些建好的房屋卻因外出經商務工而閑置。長年累月的閑置，新的房屋變舊，舊的變成半倒塌，半倒塌的變成倒塌，造成了巨大浪費。農民想將閑置農房流轉出去，一方面讓農房有人住，保證不會倒塌；另一方面也可以增加部分收入。盤活這類閑置資源，具有增加農民收入的一大潛力。習近平總書記在2017年12月28日的中央農村工作會議上指出，“農村閑置農房放在那里任其破敗是一個大問題，利用起來卻是一筆大資源”。但按照原有的制度，閑置農房只能在本村內流轉，導致流轉速度慢、價格低，阻礙了閑置農房的流轉。為改變這一現狀，習近平總書記在2017年12月28日的中央農村工作會議上指出，“要完善農民閑置宅基地和閑置農房的政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”，并作為這次中央一號文件的重要內容，完善了農民閑置房屋和閑置宅基地流轉的政策，順應了農民愿望和農村實踐要求。如何落實習近平總書記講話和這次中央一號文件精神，就需要采用小崗村超越自我的創新精神，積極探索與試點，通過共享、租賃等形式，讓閑置的農房得到有效利用，一方面讓農民得到不菲的房租收入，另一方不花錢保護住房。如合肥市開始試點探索“共享農房”模式，把空置農房信息推到線上，房屋的使用情況、位置、面積等圖文資料都可以在線實現查詢，連接起供需雙方，租約期在5年至30年，租客對所租的房屋內外及院落，可以依據自己的需求和喜好進行翻修，可以利用農房進行創業，也可以真正回歸“鄉居”。農村宅基地產權因涉及政策障礙和歷史的復雜性，過去根本“不敢碰”，此次中央一號文件給宅基地產權改革指明了方向。安徽旌德縣頒發了全國第一本農村宅基地“三權分置”不動產權登記證，以創新的理念、改革的精神，明確所有權、資格權的同時，適度放開使用權。農村宅基地“三權分置”不動產權登記證的頒發，讓閑置農房的買方、賣方、村集體分別領到宅基地使用權、資格權、所有權不動產權登記證，三方心里都有底。宅基地的產權明晰，可在征得農民意愿后，以合資、合作、出租等方式盤活利用閑置農房，從而為吸引創業人才，引入工商資本提供堅實保障。也可利用本地山水、農業產業等自然資源，發展田園旅游等優勢項目，將閑置農房打造成富有鄉村特色的村居民宿，完善生活配套設施，吸引向往田園生活的市民來居住，盤活閑置農房。要加大宣傳力度，采用多樣化的宣傳方式，讓更多的市民來領略自然風光，體驗農村樂趣，為鄉村帶來活力與人氣，促進農民致富增收，進而帶動當地經濟發展。

二、改革不相適應、比較落后的生產關系，完善承包地 “三權”分置制度

當年小崗村“大包干”解放思想、事實求是地處理好農民與土地的關系，激發出驚人的生產力，糧食總產量激增到14萬斤，遠遠超過包干前多年徘徊的3萬斤；油料產量突破了3萬斤，是包干前國家下達300斤油料征購任務的100倍[2]。1978年，小崗村“大包干”后，家庭承包制在全國農村推行，改革當時比較落后、不相適應的生產關系，使之適應全國農村不平衡的生產力水平、不同發展階段，極大地解放了農村生產力，較好的解決了全國城鎮居民及廣大農村居民的溫飽問題，為工業化順利加快、農業持續穩定發展提供了動力源泉和物質基礎。

隨著經濟社會的發展，科學技術的進步，管理、信息等現代化手段的運用，工業化、城鎮化、農業機械化進程加快，家庭聯產承包制是以家庭為單位，小塊、分散生產，缺乏集約化、規模化經營，導致農業生產效率低下，成本高、收益低。在工業化、城市化的推動下，大批農民進城經商務工，導致農村成片耕地撂荒，危及糧食安全的同時，為農業集約化、規模化經營提供了發展空間。科學技術的進步，農業機械化等生產力的發展，又具備了農業集約化、規模化經營條件。農民守著零碎細化的“責任田”，很難通過農業生產為其帶來較高的收益。一部分農民為獲得高收益，進城經商務工，想保留農村的土地承保權，以保進城經商務工失敗后溫飽無憂。同時，希望通過流轉土地經營權，盤活資源，增加收入；另一部分農民希望通過流轉土地經營權，把零碎細化的土地合并，擴大經營規模，提高農業生產規模效益，從而提高收入。農民與土地的關系發生了深刻的變化，現有的農村生產關系不太適應生產力發展的需要。習近平總書記在2017年12月28日的中央農村工作會議上指出，處理好農民與土地的關系，仍然是當前農村深化改革主線。特別是在十九大報告鄉村振興戰略部分提出，“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權’分置制度”，順應農民保留承包權、盤活經營權的意愿。這就需要我們用小崗解放思想、事實求是的精神，完善承包地‘三權’分置制度。要充分考慮本地經濟社會發展和資源稟賦差異，鼓勵進行符合實際的制度創新和實踐探索，不能片面追求過快和過大，不能搞強迫命令和行政瞎指揮，更不能改變農地用途，破壞農業綜合生產能力。同時，也要清楚地認識到，農村土地制度改革具有復雜性和長期性，不能操之過急，要由點及面開展，穩妥推進改革。十九大前，群眾擔心第二輪土地承包到期了就要收回，不少種植大戶、農民等經營主體心慌，經營管理不愿投入，干勁缺少。十九大報告提出，保持承包關系穩定并長久不變、第二輪承包到期后再延長三十年，真正讓他們吃了“定心丸”，放心種地。出門在外打工經商的也安心了。這需要我們用小崗解放思想、事實求是的精神，著手研究制定具體的實施辦法，完善配套措施，做好法律和政策宣傳，確保把這一政策落實好。

三、團結合作、誠實守信，有機銜接小農戶和現代農業發展

1978年，小崗人發起大包干時，以“按手印”和“賭咒發誓”的方式約定“如不成功，干部坐牢殺頭，大家保證把干部的小孩養活到十八歲。”，表示若發生意外，要同舟共濟、相互扶持，體現了小崗人團結合作、誠實守信的精神。正是這種精神，才有了“大包干”“按手印”和后來的一系列變革。但隨著市場經濟的不斷完善，市場變幻莫測，大包干生產方式遇到了一些新問題、新情況。以農戶家庭為生產單位，分散小規模經營，組織化程度低，勢單力薄，在與其他經營主體的市場交易中，交易方式落后，交易成本高昂，往往處于不利的地位。同時，農民對市場信息不能有效把握，缺乏對信息選擇、鑒別、分析的能力，種什么或養什么，往往是“跟著感覺走”，農業生產就出現了“一哄而上”或“一哄而下”的大起大落現象，造成農產品價格波動恰似“過山車”。農民對市場需求變化、市場競爭等巨大風險難以抵制，給農民帶來較大的損失。

這需要我們發揚小崗團結合作、誠實守信的精神，鼓勵企業與小農戶合作，把分散的山林、水域、土地等資源集中起來，組建各類養殖、種植和農產品加工基地，招收本地農民到基地和工廠就業。鼓勵本轄區龍頭企業發展訂單農業，為分散的農戶提供技術、良種、資金等方面的服務，強化投入品的監管和指導，實行標準化生產，提高農產品質量安全，確保市場信譽度。同時，組織分散的小農戶進入供應、生產、加工、銷售等農業產業化鏈網中，促使他們結成利益共享、風險共擔、平等合作的經濟共同體。鼓勵引導農民和鄉村精英在農業生產、加工、銷售等各個環節成立各類專業合作社，拓展領域，提高層次，創新運作模式與組織形式，有效對接與國內外市場，打造成高效率、廣覆蓋、管理規范、利益協調、反應敏捷、模式和類型多樣的現代經濟組織合作體系。鼓勵農村種養大戶、技術能人、經紀能人創辦家庭農場，對農地、山林、水面進行連片開發。同時，鼓勵引導農民與種養大戶、技術能人、經紀能人以承包的山林、土地、水面或擁有的資本、技術等入股，建立股份制農場、加工廠，按照現代企業制度，以科技為支撐，以市場為導向，進行規模化、產業化、標準化、品牌化、優質化、集約化生產，對水面、農地、山林等進行更加合理的利用。鼓勵股份制農場、加工廠實行企業化管理，以產品商品化為目的，條件成熟可以成立地區性（或跨區域）農業集團。入股農民按照所占股份多少來分紅，也可以在農場或所屬加工廠工作，增加勞務收入，將分散的農戶締結成利益關系緊密的經濟共同體，實現小農戶和現代農業發展的有效對接。

四、發揮和保護群眾的創造性、主動性和積極性，助推鄉村振興

群眾智慧無窮，他們最清楚怎樣做、怎樣改，才能解放生產力。大包干是小崗人的首創，無意間改變了領導決策，拉開了農村改革開放的序幕。但如果沒有縣委和地委的保護、省委的支持、黨和國家領導人的首肯以及家庭聯產承包責任制政策的出臺，“大包干”只能是曇花一現。這需要我們吸納小崗首創精神，尊重民意，善于聽取農民的意見，不折不扣地走群眾路線，發揮和保護群眾的創造性、主動性和積極性，激發他們在新時代的創造、創新、創業潛力，助推鄉村振興。鄉村振興著眼長期、關乎全局，必須規劃先行，不可“腳踩西瓜皮，滑到哪是哪”，更不可“想到啥是啥，拍腦袋決策”。在鄉村振興規劃過程中，產業如何發展、生態如何保護、文化如何振興、人才如何培養、組織如何建設，要充分尊重農民的意愿，因地制宜編制鄉村振興規劃。要根據人口、村莊區位、生態、產業等不同特色，合理布局農業種植示范區、水果苗木種植區、畜牧業養殖區、水面養殖區等產業區；科學規劃旅游休閑生活區、農民健身活動區、水上休閑游樂區等鄉村功能區。鄉村振興農民是主體，但農民的生產技能、農業科技水平和文化素質普遍偏低，對市場信息、新成果和新技術的接受、吸取、消化能力還不能適應鄉村振興的需要。在尊重民意的基礎上，采取農業科技示范、農業科技入戶、新型農民培訓等多種形式，培養管理型、技能型、經營型、服務型、文化型等新型職業農民，著力提高農民創業就業、參與鄉村振興能力，增強增收致富本領。灌溉難、行路難、就醫難、上學難、吃水難等鄉村基礎設施還是相當薄弱，在一些鄉村還比較突出，也是農村最需要解決、農民群眾最為關注的問題。要充分尊重農民的意愿，量力而行，穩步推進，從解決農民最關注、最迫切的問題入手，找準切入點和著眼點，而這個切入點和著眼點就是從農民群眾最想辦的事情入手，要讓農民群眾看到實實在在的好處和問題的妥善解決，從而調動振興鄉村的熱情，著力補齊農村發展突出短板。農民長期生活在鄉村，對鄉村建設最具有發言權。鄉村基礎設建設前，涉及群眾利益的事，誰來建、怎么建、建什么，都要廣泛征求村民意見，絕不可不顧民意和越俎代庖，確保農民真正享有知情權、表達權、參與權和監督權，讓農民主動參與鄉村振興。鄉村基礎設建設完工后和鄉村環境的維護，也要充分尊重民意，依靠農民，相信農民，管理機構、制度和經費均由農民組建、制定和籌集，建立長效管理機制，讓農民真正成為長效管理的主體。

五、把鄉村振興和服務三農的事業放在心中，培育 “一懂兩愛”工作隊伍

當年，小崗村農民迫于饑餓，按了“分田單干，包產到戶”的手印。在當時的歷史背景下，冒著被扣上“走資本主義道路”的帽子，被“無情打擊，殘酷斗爭”的風險，甚至殺頭的危險。正如小崗村副隊長嚴宏昌說：“我就不信這個邪!”，正是這種“不信邪”敢于擔當的精神，爆發出驚人勇氣，創造了農村改革的先例。在鄉村振興過程中，遇到各種各樣的困難、風險、失敗和挫折，需要小崗勇往直前的不屈精神，做到愈難愈勇、堅忍不拔。這需要我們培育一支具有小崗敢于擔當精神的“三農”工作干部隊伍，他們在各種困難和矛盾面前，不懼擔責、不畏風險、不怕困難，敢抓敢管，敢于決斷、敢于負責。不怕得罪人，敢于和善于鄉村各種歪風邪氣斗爭，不讓歪風邪氣滋生擴散，面對鄉村各種危險危機，勇于挺身而出、沖鋒在前，不患得患失，做到義無反顧。把鄉村振興和服務三農的事業放在心中，勇于承擔失誤的責任，相信真理、相信群眾、相信組織，不怕受委屈，吸取失敗失誤的教訓，放下包袱、輕裝上陣。培養他們熟悉農業、了解農業、精通農業技術，熟悉本地農業生產狀況、了解全省和全國農業、放眼世界，博采眾長，集思廣益，胸有全局，切實把農業生產等工作完成好、落實好。鼓勵他們勤奮學習，增強素質，刻苦鉆研農業知識，改善知識結構，更新知識儲備，提高業務能力和理論素養。自覺把三農工作作為增強素質的平臺，在三農工作中歷練本領，經受磨礪，摔打錘煉，在解決三農問題中增長才干，成為農業生產的行家里手，造就一支懂農業“三農”工作隊伍。培養他們在處理農村工作要考慮得更具體、更細致、更周到，一件一件地落實，一步一步地向前推進，不見結果不松手，不達目的不罷休。對于重要工作和事項，親自過問，全力以赴，做到全方位關注、全過程參與，防止出現失誤和差錯，力求做到萬無一失。對全局性、長遠的大事，能及時拿出對策和建議，增強預見性、前瞻性，防止出現工作被動，真正做到農村問題解決在一線、決策落實在一線，造就一支愛農村“三農”工作隊伍。培養他們在解決問題、化解矛盾、克服困難中敢于硬碰硬去抓、硬碰硬去管，不怕得罪人，不推卸責任，不上交矛盾，一絲不茍、專心細致，把瑣碎事做好，及時解決群眾最關心、最迫切的問題，培養造就一支愛農民的“三農”工作隊伍。