實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略須視村況分類推進(jìn)
——以北京郊區(qū)3885個村莊為例

陳雪原 周雨晴

黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是一種基于由一個個村莊聯(lián)結(jié)起來的鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，是要從根本上化解長期以來我國城鄉(xiāng)與區(qū)域發(fā)展不均衡的難題。受多種因素影響，村莊發(fā)展的路徑勢必具有鮮明的多樣化特征，并進(jìn)而形成村莊之間的分化趨勢，導(dǎo)致資源分配和利益結(jié)構(gòu)失衡。村集體經(jīng)濟(jì)分化是村莊分化的基本表現(xiàn)形式。為此，以北京郊區(qū)為例，立足壯大集體經(jīng)濟(jì)，對村莊分化現(xiàn)狀進(jìn)行較系統(tǒng)性地科學(xué)分析和判斷，對于全國其他地區(qū)分類實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供借鑒。

一、村莊間分化不斷加劇，出現(xiàn)“低水平均衡陷阱”

以北京市郊區(qū)全部村莊2007年、2012年和2017年三個年度構(gòu)成的約12000個大樣本數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，利用數(shù)理統(tǒng)計(jì)和因子分析的方法，對京郊村莊間單維度指標(biāo)差異、村莊間綜合發(fā)展實(shí)力差異和村莊組間差異等不同角度進(jìn)行了實(shí)證分析。在剔除空缺值、異常值以及消亡村莊后，共保留了3885個村莊樣本，可以滿足對郊區(qū)村莊全景式掃描的基本要求。研究發(fā)現(xiàn)：

首先，村集體凈資產(chǎn)與人均所得的絕對差距未能縮小且有所擴(kuò)大，就業(yè)數(shù)量高值村莊出現(xiàn)就業(yè)量快速萎縮。2007年北京市村集體凈資產(chǎn)極差（最大值村與最小值村之間的絕對差值）為25.54億元，而2017年為40.58億元，極差擴(kuò)大1.59倍；2007年北京市村莊人均所得極差為4.35萬元，而2017年為11.74萬元，極差擴(kuò)大2.70倍。此外，村分配人口（村集體經(jīng)濟(jì)組織成員數(shù)）數(shù)極差在2007年、2012年、2017年分別為6308人、5771人、5800人，雖差距較大但較穩(wěn)定。但是，村就業(yè)人數(shù)極差分別為4494人、4500人、3024人，2017年相比2012年快速下滑33.8%，且主要是由于2017年就業(yè)人數(shù)高值村數(shù)值大幅度縮減造成，這可能與村莊人口加快老齡化、農(nóng)村閑人現(xiàn)象增多以及拆除騰退各類農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)性質(zhì)的工業(yè)大院、商貿(mào)物業(yè)等因素有關(guān)。

其次，村莊間景氣指數(shù)的絕對差距顯著，相對差異不斷擴(kuò)大，并已呈現(xiàn)出兩極分化態(tài)勢。采用經(jīng)濟(jì)狀況（“財(cái)氣”：村集體主營業(yè)務(wù)收入、村集體資產(chǎn)規(guī)模、人均所得）和人口規(guī)模（“人氣”：村分配人口數(shù)和村勞動力人數(shù)）兩方面的指標(biāo)測算村莊綜合發(fā)展水平得分，構(gòu)建“村莊景氣指數(shù)”。分2007、2012、2017三個年度，對3885個村莊景氣指數(shù)進(jìn)行大排隊(duì)，并進(jìn)行位次變動比較。發(fā)現(xiàn)：景氣指數(shù)最高值與最低值得分差異極大，如2007年，石景山區(qū)金寶山投資管理公司得到最高分0.5376分，而房山區(qū)蒲洼鄉(xiāng)富合村最低分僅為0.0007分，相差768倍；前二十名村莊之間景氣指數(shù)相對差距較大，倒數(shù)二十名村莊之間相對差距較小。說明為數(shù)較少的強(qiáng)村各有各的“高招”，而數(shù)量眾多的弱村情況卻大致類似；景氣指數(shù)得分較高的村莊，提升速度遠(yuǎn)快于景氣指數(shù)較低的村莊。如從空間類型上觀察，近郊村莊平均得分最高，與平原與山區(qū)差距快速拉開，平原村莊總體上高于山區(qū)，但差距相對較小；三年間村莊排名的名次浮動不大，大多數(shù)村莊名次上升和下降幅度不會超出50名，村莊兩級分化已趨于固化；村莊間景氣指數(shù)相對差距仍在擴(kuò)大。2007年北京市村莊間景氣指數(shù)的變異系數(shù)（相對差距值）為2.3451，2017年則上升為2.3741。

最后，村莊綜合發(fā)展水平呈“俱樂部收斂”，村莊發(fā)展的“低水平均衡陷阱”問題凸顯。筆者將3885個村莊按照景氣指數(shù)得分均分為“高、中、低”三個階層，并分析了它們在2007-2017年十年間的動態(tài)演化。2007年有1290個高水平村莊，五年后，有87.11%仍為高水平村莊，僅有1.62%回落為低水平村莊，十年后，有78.45%仍為高水平村莊，僅有3.95%回落為低水平村莊；2007年有1345個低水平村莊，五年后，有83.12%仍為低水平村莊，僅有0.67%發(fā)展為高水平村莊，十年后，有69.59%仍為低水平村莊，僅有3.57%發(fā)展為高水平村莊。這說明，如果繼續(xù)維持“村自為戰(zhàn)”的發(fā)展體制格局，低水平村莊已經(jīng)難以單純依靠自身力量擺脫落后狀態(tài)而“永久”掉入“低水平均衡陷阱”。

二、村莊分化原因的剖析

首先，帶頭人與村班子能力水平。“火車跑得快，全靠車頭帶”。村莊發(fā)展好不好，關(guān)鍵看是不是有一個好的帶頭人和堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子。根據(jù)北京市農(nóng)研中心2016年村干部問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村支書能否連任與村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有顯著的正向關(guān)系。

其次，村莊所在區(qū)位特點(diǎn)。作為特大城市的郊區(qū)，有城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)功能涵養(yǎng)區(qū)，功能定位不同，產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)不同，發(fā)展水平和趨向自然會有明顯差異。主要有以下類型村莊：城市化類型，包括中心城、新城或外圍組團(tuán)周邊進(jìn)入城市規(guī)劃建設(shè)范圍區(qū)的村莊；城鎮(zhèn)化類型，包括重點(diǎn)鎮(zhèn)或一般鎮(zhèn)中心區(qū)進(jìn)入鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)的村莊以及不在鎮(zhèn)中心區(qū)獨(dú)立完成城鎮(zhèn)化的村莊；新村化類型，包括就地改造型村莊或具有自然生態(tài)或歷史人文資源保護(hù)價(jià)值等特殊功能型村莊；空心化類型，多位于生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，向?qū)I(yè)農(nóng)場或護(hù)林點(diǎn)轉(zhuǎn)化或經(jīng)過村莊整治而消失。

第三，集體產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)選擇，即“無工不富”。能否從以糧為綱的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)階段順次跨入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主的農(nóng)村工業(yè)化階段和地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)為主的城鎮(zhèn)化階段，進(jìn)而向高端服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型，是村莊發(fā)展分化的若干關(guān)鍵點(diǎn)。根據(jù)郊區(qū)40個村莊專題調(diào)查，大興區(qū)西黃垡村在1978年和1988年人均凈資產(chǎn)均高于靠近平谷區(qū)政府所在地的和平街村，但是村內(nèi)主要產(chǎn)業(yè)一直停留在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，1998年之后被發(fā)展房地產(chǎn)開發(fā)和物業(yè)管理的和平街村遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過。據(jù)2016年北京市農(nóng)研中心問卷調(diào)查，“土地租賃”是集體主要收入來源之一的樣本村占62.4%，其他分別為“政府轉(zhuǎn)移性收入”（59.8%）、“征占地補(bǔ)償款”（57.7%）、“集體企業(yè)”（29.6%）、“鄉(xiāng)村旅游”（20.1%）等。

第四，土地資源利用效率。“戶戶點(diǎn)火、村村冒煙”發(fā)展體制條件下，土地產(chǎn)權(quán)碎片化，利用效率低，與首都功能不符合，越來越難以獲得規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)。特別是在一些綠隔地區(qū)，是否有規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)直接形成了村與村之間發(fā)展動力的強(qiáng)烈反差。大興區(qū)舊宮鎮(zhèn)橫跨一綠和二綠地區(qū)，通過鎮(zhèn)級統(tǒng)籌，將19個行政村劃分為4個片區(qū)，分別規(guī)劃一個高端化的集體產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，集中開發(fā)，以點(diǎn)帶面，既緩解了人口資源環(huán)境矛盾的“大城市病”，又促進(jìn)了農(nóng)民增收，人均分紅水平由過去的6500元提高到14000元。就山區(qū)而言，歷史欠賬最多，建設(shè)強(qiáng)度最低，發(fā)展水平最落后，在規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)限制則更為突出。

第五，集體經(jīng)濟(jì)體制差異。農(nóng)村改革以來，“統(tǒng)分結(jié)合，雙層經(jīng)營”的家庭承包經(jīng)營體制向著不同方向演變，主要形成家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營和集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營四種基本體制類型，對非集中城鎮(zhèn)化地區(qū)影響明顯。據(jù)北京市農(nóng)研中心2014年全市農(nóng)村集體土地資源清查，三種類型占經(jīng)營農(nóng)地比例分別為59.7%、19.2%和13.7%，平均經(jīng)營規(guī)模分別為6.2畝、67.8畝和152.7畝。平谷區(qū)西營村、茅山后村通過整合農(nóng)戶土地資源，更新?lián)Q代了果樹品類品種，快速促進(jìn)了農(nóng)民增收。茅山后村更是提出了2020年戶均20萬元的增收目標(biāo)。

三、分類實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

（一）系統(tǒng)加強(qiáng)村干部隊(duì)伍建設(shè)

立足北京市實(shí)施鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的總體部署，制定村干部隊(duì)伍培養(yǎng)專項(xiàng)規(guī)劃。通過統(tǒng)一組織授課、實(shí)地參觀考察、專題解剖研討、選好培訓(xùn)對象、鼓勵老典型傳幫帶、從機(jī)關(guān)選派“第一書記”等方式，集約資源，培訓(xùn)鄉(xiāng)村干部中的關(guān)鍵少數(shù)，既大公無私又有經(jīng)營頭腦，作為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的骨干力量。

創(chuàng)新鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織人事管理規(guī)程。改革傳統(tǒng)的村干部工資津貼的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)與方式，比照公務(wù)員體制，更改為等級支付體制。根據(jù)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營效益和規(guī)模，劃分為若干等級和級次，對照執(zhí)行不同的工資津貼標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵鎮(zhèn)級干部優(yōu)先由村級提拔產(chǎn)生。

鼓勵村支部書記兼任村主任、合作社社長同時(shí)，要鼓勵連任，以保障發(fā)展項(xiàng)目和具體工作的持續(xù)性和連續(xù)性。并在社會保障、個人榮譽(yù)、政治地位、退休年限等方面制定差異化的配套支持鼓勵政策。

（二）分區(qū)域類型推進(jìn)集體土地制度改革，按照社會轉(zhuǎn)型趨勢配置土地資源

農(nóng)用地方面。重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、休閑觀光園區(qū)以及精品農(nóng)業(yè)園區(qū)，并按照“三權(quán)分置”與“點(diǎn)狀供地”政策，在土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)的同時(shí)，解決一二三產(chǎn)業(yè)融合中的配套設(shè)施建設(shè)。主要有兩種土地流轉(zhuǎn)形式：一種類似平谷區(qū)茅山后村，在農(nóng)戶之間進(jìn)行交換整合，培育家庭農(nóng)場；另一種類似平谷區(qū)掛甲峪、西營村，村集體經(jīng)濟(jì)組織完成土地流轉(zhuǎn)集中后直接作為經(jīng)營主體，或作為產(chǎn)權(quán)主體，與農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營層面合作。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地方面。重點(diǎn)在二道綠隔地區(qū)，發(fā)展科技、金融、高端制造等二三產(chǎn)業(yè)園區(qū)。擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌利用集體建設(shè)用地試點(diǎn)，完善制度政策體系。主要涉及主體組建、規(guī)劃調(diào)整、確權(quán)頒證與抵押融資等。重點(diǎn)在規(guī)劃指標(biāo)核算、市場主體引入與土地增值收益分配方面進(jìn)行探索創(chuàng)新。實(shí)施路徑有集租房、“騰籠換鳥”、“零地技改”、異地購置物業(yè)等。

宅基地方面。主要發(fā)展養(yǎng)老、民俗、休閑、會議等。主要是兩個路徑：一是在城市規(guī)劃范圍內(nèi)的村莊，實(shí)施棚改或一級開發(fā)，如大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)的新建一二三四村。二是在城市規(guī)劃范圍外的村莊，鼓勵集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)的自主改造，類似西紅門鎮(zhèn)的大生莊村。還有一些民俗旅游專業(yè)村，可以只進(jìn)行配套改造提升，如懷柔區(qū)官地村。一些險(xiǎn)村搬遷村，可以聯(lián)合附近村的閑置農(nóng)宅利用，抱團(tuán)取暖解決規(guī)劃指標(biāo)問題，避免“兩處占地”，如門頭溝區(qū)西王平村、房山區(qū)黃山店村等。

征地。主要適合城市化地區(qū)。一綠地區(qū)鼓勵農(nóng)民以村集體單獨(dú)或成立聯(lián)合體，作為為立項(xiàng)單位自征自用，如海淀區(qū)東升科技園二期建設(shè)；新功能區(qū)，如類似大興國際機(jī)場這樣的國家重大項(xiàng)目地區(qū)，直接依照國家征地模式推進(jìn)，同步解決核心區(qū)農(nóng)民市民化問題。

（三）立足一二三產(chǎn)業(yè)融合，培育高端服務(wù)業(yè)

就北京市等特大城市郊區(qū)而言，總的方向是要立足與城市服務(wù)功能的融合，從一般競爭性產(chǎn)業(yè)向以高端服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)變，因地制宜發(fā)展文化創(chuàng)意服務(wù)、會議會展服務(wù)、醫(yī)療保健養(yǎng)老服務(wù)、生態(tài)涵養(yǎng)服務(wù)、都市服務(wù)型農(nóng)業(yè)及競爭性較弱的基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和公共服務(wù)業(yè)。

做好對集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)升級的指導(dǎo)服務(wù)。要從宏觀產(chǎn)業(yè)布局和不同區(qū)位功能的高度，指導(dǎo)不同類型地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，加快低端產(chǎn)業(yè)退出后的集體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，避免低水平重復(fù)建設(shè)。

按照“兩類園區(qū)”的思路，優(yōu)化空間與產(chǎn)業(yè)布局。在鎮(zhèn)一級發(fā)展軟件、通信、設(shè)計(jì)等高科技類、金融或高端制造類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，生成具備產(chǎn)業(yè)與功能集聚能力的小城鎮(zhèn)內(nèi)核；在村一級發(fā)展生產(chǎn)、生活、生態(tài)多功能的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

（四）完善鄉(xiāng)村兩級集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營管理職能

推進(jìn)由“戶自為戰(zhàn)”的家庭承包經(jīng)營體制向“村社一體，產(chǎn)權(quán)清晰”的新型集體經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。村集體經(jīng)濟(jì)組織為母體，深化產(chǎn)業(yè)分工，組建農(nóng)業(yè)、物業(yè)、投資等專業(yè)公司作為經(jīng)營主體，形成“社+公司”的組織架構(gòu)。

由“村自為戰(zhàn)”的集體經(jīng)濟(jì)體制向鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌體制轉(zhuǎn)型。破解土地產(chǎn)權(quán)碎片化下社會化大生產(chǎn)與村級核算體制之間的矛盾。浙江省的花園村、山東省南山村、江蘇省華西村、永聯(lián)村、貴州省塘約村、陜西省袁家村、西藏自治區(qū)卡如鄉(xiāng)等國內(nèi)許多地區(qū)，越來越多地出現(xiàn)了跨村聯(lián)營聯(lián)建的典型經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，要著力加大聯(lián)營公司（或聯(lián)社）的法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)力度，界定鄉(xiāng)村兩級治理邊界。鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)營公司一般注冊為有限責(zé)任公司，每村1名團(tuán)體股東代表，并享有相應(yīng)知情權(quán)和決策權(quán)。

鄉(xiāng)村兩級集體產(chǎn)權(quán)制度改革由“切蛋糕”的所有制改革向“做大蛋糕”的法人治理結(jié)構(gòu)改革新階段推進(jìn)。社一級的特殊法人治理結(jié)構(gòu)，具有封閉性特征，包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、內(nèi)部民主治理與外部政府監(jiān)管三個方面。公司一級的治理結(jié)構(gòu)具有開放性特征，主要按照《公司法》要求，與市場經(jīng)濟(jì)接軌。鄉(xiāng)級集體經(jīng)濟(jì)組織要解決好鎮(zhèn)政府、社（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)工商總公司）與下屬公司之間，即行政主體、產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營主體的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“行政權(quán)、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)”三權(quán)分置。