讓市場之手接過環衛“掃帚”

曹潤中

農村生活垃圾全域一體化第三方治理（以下簡稱第三方治理）是在政府的主導下，通過政府購買服務，委托環境服務公司，進行農村垃圾治理的新模式，即建立一條“企業專業運營+政府嚴格監管+群眾廣泛參與+城鄉一體推進”的城鄉環衛“全域一體化”治理模式。實現城鄉垃圾治理統一清掃、統一收集、統一轉運、統一處理、統一監管，保證垃圾掃干凈、運得出、處理好、保持住。近年來，隨著改善農村人居環境的不斷深入，農村生活垃圾治理遇到了一些新情況、新問題，嚴重制約了農村人居環境的進一步提升。為克服發展中的問題，我國對第三方治理進行了積極探索，并取得了顯著成效。實踐證明，第三方治理是落實三年行動方案、促進農村垃圾治理的有效措施，是推進農村垃圾治理運營專業化、產業化的重要途徑，是當前農村人居環境整治的一項迫切選擇。讓市場之手接過環衛“掃帚”，實現“一把掃帚掃到底”，從根本上解決農村生活垃圾問題。

一、農村垃圾處理存在的困難和問題

2013年以來，河南省委、省政府高度重視改善農村人居環境，先后出臺了《全省改善農村人居環境指導意見》《河南省改善農村人居環境五年行動計劃（2016-2020）》《河南省農村人居環境三年行動實施方案》，強化領導、加大投入、因地制宜，久久為功、持續推進。農村垃圾治理初步達到“五有”標準和“四個環節”要求，農村人居環境整治成效明顯，群眾滿意度逐年提高。在推進過程中，河南省委、省政府加強頂層設計，各地充分發揮政府主導作用，開拓創新，政府購買服務，引入市場化運作機制，實施第三方治理，全省90%以上的縣（市、區）實行農村垃圾市場化運作，探索了農村垃圾治理的有效途徑。由于河南省地域廣闊，農村人口多，經濟欠發達，農村垃圾成分復雜、數量巨大、處理難度大，遇到了一些困難和問題。

（一）農村垃圾數量大

目前，農村人均日產生活垃圾約0.8千克，年均約300千克，按農村常住人口5800萬計算，河南省農村垃圾年產生量約為1740萬噸。這些只是農村生活垃圾，還不包括農業生產畜禽糞便、秸稈等廢棄物和一些建筑廢料，可謂數量巨大。2018年9月，全國居民消費價格同比上漲2.5%。其中，城市上漲2.4%，農村上漲2.5%。農村居民的生活水平不斷提升，對于生態環境的要求，自然也變得越來越高。

（二）成分多樣處理難

農村垃圾成分日益復雜，塑料制品、化纖、廢棄電池電器等工業品廢棄物增多，靠低溫焚燒、簡易填埋等就地處置方式問題較大，二次污染較為嚴重。河南省城鎮填埋場已經處于飽和狀態，城鎮垃圾在無害化處理上“自身難保”，多數地區根本無力利用城市垃圾處理體系解決農村垃圾問題，農村垃圾治理出口迫在眉睫，直接影響到農村環境進一步提升。

（三）市場運作不完善

河南省雖然有90%以上的縣實行了市場化垃圾處理運營，但從各地的實踐看，僅在垃圾清掃或者收集運輸階段承包給了垃圾治理運營公司，沒有按照村收集、鄉轉運、縣處理全鏈條施行市場化，第三方治理調研統計，僅在村一級清掃收集市場化的占30%，運輸環節市場化的占50%，收集、運輸和處理全鏈條市場化的比例較低，城鄉一體化全鏈條市場化的更低。

（四）全域治理有死角

由于環衛服務公司不是社會公益性機構，他們是盈利性的企業，追求企業利益，由于農村偏僻小巷垃圾處理難度大、成本較高，一般承擔市場化運作的企業，對村內房前屋后、背街小巷的垃圾清理不愿承接，只愿意承擔主干道保潔、收集、運輸、處理，造成衛生死角。

（五）管理監督有缺失

目前，農村垃圾無害化處理水平不高、基礎設施建設不完善、垃圾收運工作不規范、服務公司行為失約，對這些問題的規范管理監督沒有法規條例。一些地方政府部門只負責簽訂合同，對承包企業的監督乏力；一些企業只講企業利益，而忽視保潔效果；發揮群眾的監督作用，又缺少正規順暢的反映渠道。

二、建立第三方治理的意義

（一）第三方治理是解決農村垃圾治理問題的基本途徑

將城鄉生活垃圾治理實行全域市場化外包，明確政府、企業的責任和義務，能有效解決“邊界不清、責任不明、標準不一、推諉扯皮”等現象，從根本上避免一些地方搞運動式治理、治理后反彈的難題，真正實現城鄉環衛全覆蓋、無盲區。

（二）第三方治理是提升城鄉環境衛生水平的有效方式

推行城鄉環衛“管干分離”，以政府購買服務的方式，將城鄉環衛公共服務推向市場，把專業的事情交給高效的市場主體去做，政府作為監督者和合作者，強化規劃、監管和考核等職責，有利于提高公共服務的供給質量和效率，全面提升城鄉環衛服務水平。

（三）第三方治理是解決長效投入問題的重要渠道

通過推行第三方治理，以市場化方式引進社會資本參與城鄉環衛設施建設和日常運營，實現了城鄉垃圾治理投資多元化，既能有效緩解各地建設基礎設施特別是大型終端設施的投入壓力，又能以契約形式保障各級財政對城鄉環衛日常運行維護的長效投入。

（四）第三方治理是落實三年行動方案的迫切選擇

改善農村人居環境是實施鄉村振興的第一場硬仗，到2020年完成三年行動目標和重點任務，時間緊、任務重、群眾期望高，是黨和政府向農民群眾的莊嚴承諾，是必須完成的民生大事。我國的實踐探索證明，第三方治理是一項效果好、效率高、費用低，群眾滿意的措施。一些實施第三方治理地方的群眾反映，村里生活垃圾治理前后的變化和心理感受：“可以用‘翻天覆地’來表達。我們走在村里的村路小巷，就像是生活在城里，與市民一樣，享受到了更多的公共服務。”所以說，選擇第三方治理模式治理農村垃圾，保質保量完成三年行動方案，刻不容緩。

三、實行第三方治理的探索實踐

全國各地貫徹習總書記“綠水青山就是金山銀山”的理念，積極改善農村人居環境，我國一些地方大膽嘗試、積極探索，推進第三方治理模式，取得了明顯成效，也為河南省建立垃圾處理機制提供了寶貴經驗。

（一）探索村莊保潔市場競爭機制

2015年，河南省安陽市首先引入市場競爭機制，鼓勵通過委托、承包、購買等方式，為農村提供市場化保潔服務。經濟條件較好的鄉鎮，在全鄉鎮范圍內實行市場化保潔；經濟條件一般的鄉鎮，在鄉鎮政府所在地、重點村和主要道路沿線村莊實行市場化保潔；經濟條件較差的鄉鎮，在鄉鎮政府所在地實行市場化保潔。安陽市有514個村實現了市場化保潔。河南省湯陰縣引進安陽靚麗、湯陰潔美等18家專業保潔公司，將鄉道、村莊主次街道等打包納入市場化保潔范圍，市場化保潔覆蓋165個行政村，占全縣行政村總數的55%。尤其是韓莊、白營、伏道3鄉鎮已實現市場化保潔全覆蓋。

（二）探索推行垃圾清掃轉運市場化機制

河南省南樂縣、清豐縣、長垣縣、長葛市探索實踐垃圾處理市場化機制，推行政府購買服務，實行公司化運作，統一收集、統一運輸、統一處理垃圾，實施專業化運營。科學規劃環衛設施布局，每10戶農村家庭配備一個垃圾桶，每350人配備1名保潔員，5～6個村配備1輛垃圾清運車，3～4個村建設一處環保地埋垃圾中轉點，每個鄉鎮配備1輛垃圾轉運車、設立1個項目管理部，在縣城建設調度指揮平臺。把縣鄉村垃圾保潔三個主體轉變為一個主體，政府從執行者變為監管者，由“運動員”變為“裁判員”。資金保障堅持“縣鄉財政兜底”原則，將鄉村衛生保潔和垃圾清運資金納入政府購買服務年度財政預算，建立縣鄉村環境衛生服務費分擔機制。

（三）探索垃圾分類市場化機制

河南省息縣對每個村投入30萬元，共計投入4200萬元，吸引外出人員參與，實施市場化運作，探索垃圾分類。在路口鄉彎柳樹村、楊店鄉張圍孜村和朱鶴村、項店鎮張莊村、小茴店鎮張老莊村、譙樓辦事處龐灣村、八里岔蓮花村等133個村莊建設垃圾資源分類中心，解決垃圾資源化分類，垃圾減量達到80%，群眾從中獲得豐厚的收益。

（四）探索全域一體化第三方治理機制

江西省出臺了《關于推行農村生活垃圾第三方治理的實施意見》，按照“兩同步·四統一”，即城市和農村同步推進市場化、清掃和清運同步推進市場化，實現城鄉生活垃圾統一清掃、統一收集、統一轉運、統一處理。將農村生活垃圾治理公共服務推向市場，推行城鄉環衛“全域一體化”第三方治理的治理模式。目前，江西省已有30多個縣開展農村生活垃圾治理第三方服務全域外包，農村環境衛生治理有了長效保障。吉安市以縣（市、區）為主體，全市13個縣（市、區）共投入第三方治理費用每年合計3.6億元，平均每個縣2730多萬元，通過公開招投標的方式，引進廣東僑銀環保科技公司、湖南美中環境物業管理公司、安徽勁旅環境科技公司等24家省內外專業環保企業，全面負責各地農村生活垃圾治理。目前，吉安市95%以上行政村的生活垃圾，納入城鄉環衛“全域一體化”第三方治理、職能部門監管，讓市場之手接過環衛“掃帚”。自第三方企業進駐并運行以來，全市各地主要干道沿線、村莊清潔干凈有序，農村垃圾“運動式”治理和反彈的問題，得到根本解決，深得農民群眾的擁護和好評。

四、建立第三方治理的建議

根據以上分析，無論從實踐探索還是從發展前景看，解決農村垃圾治理遇到的瓶頸問題，實行全域一體化第三方治理，建立科學的農村垃圾治理機制，是當前的現實選擇、迫切選擇。為此，提三點建議。

（一）搞好方案設計

在總結借鑒全國各地成功經驗的基礎上，研究制定《河南省關于大力推行城鄉環衛“全域一體化”第三方治理的指導意見》，確定目標任務、行動路線、保障措施等，推動各地加快建立“第三方治理”機制，實現農村生活垃圾治理“兩同步五統一”。“兩同步”即城市與農村同步推進市場化、清掃與清運同步推進市場化，“五統一”即城鄉生活垃圾統一清掃、統一收集、統一轉運、統一處理和統一監管。

（二）加快條例制定

從全國情況看，一些改善農村環境先進地區已經出臺了農村垃圾管理條例，《濮陽市農村生活垃圾治理條例》也通過了人大審核。這些法律性條文對規范農村垃圾治理起到了積極的作用，促進農村環境進一步提升。盡快出臺農村垃圾管理條例，加大對農村垃圾市場化運作的規范、監督、管理。

（三）加強基礎設施建設

近年來，國家在改善農村人居環境方面的投入逐年增加，各級積極主動爭取國家資金支持。河南省也要設立農村人居環境整治專項資金，保障三年行動重點任務保質保量完成，尤其要加大對農村垃圾治理專項資金的投入，建設一批“靜脈產業園”，解決農村垃圾治理出口問題，推動垃圾治理減量化、資源化、無害化。

（四）健全監管機制

如何有效監管是農村生活垃圾第三方治理能否取得實效的關鍵。明確監管主體，建立市、縣、鄉、村四級監管考核機制，確定市、縣政府部門監管主體，負責城鄉環境衛生監督管理。細化監管標準。建立城鄉環衛一體化考核評比質量標準和細則，讓監督有可操作性的標準。完善監管舉措。建立按月考核、以考核撥付經費的考核評價機制，同時建立退出機制，加強對第三方公司運營的日常監督，對群眾反映強烈的采取勸退措施。

（五）實施垃圾分類

鼓勵各地因地制宜開展農村生活垃圾分類，實現垃圾減量化、資源化、無害化。積極引導有條件的地方采用政府購買服務、政府與社會資本合作等形式，充分吸引社會力量參與生活垃圾分類收集、運輸和處理。充分發揮家庭作用，從家庭開始垃圾分類，分類收集、分類投放、分類運輸、分類處理。