傳統農區的土地股份合作：問題與建議

■ 文 / 趙翠萍 周 艷

一、傳統農區發展土地股份合作的背景不同于早期

土地股份合作于20世紀90年代初期發端于廣東南海，是在集體所有基礎上把股份制引入農業生產領域而形成的一種制度創新。其創新主要在于通過土地折價入股，在集體、農戶與合作社之間構建起了權責明確的“三權分離”式土地產權關系，其早期探索主要是在經濟發達地區或者城郊農村。福建晉江的洋埭村、江蘇揚州的淥洋湖村、山東桓臺縣的邢家村都是學界關注較多的典型案例。早期案例中的土地股份合作都曾有相似背景，那就是既有的制度安排不能應對規模龐大的村集體經濟收益分配引發的矛盾。換言之，早期土地股份合作的發生多是因富思變，是村莊經濟發展到一定水平后應對再分配壓力而被迫摸索的制度創新，是一種適應性的自發調整。

近些年土地股份合作在傳統農區普通村莊的實踐越來越多，然而，其發生背景卻異于早期。如果說早期探索是因富思變，那么近幾年傳統農區的實踐則更多是因窮思變。因為其面對的并非是體量巨大的村集體經濟收益分配帶來的矛盾，而主要是農業生產和村莊治理難以為繼的現實難題。主要歸結為3個方面：勞動力大量外出無人種地的現實難題，改變小規模農業生產低收益狀況的強烈需求，組織資源不足背景下的村級治理難題。如果說早期經濟發達村莊的土地股份合作是面對再分配壓力的一種適應性調整，那么，傳統農耕村的土地股份合作則是經濟社會發展日漸式微背景下的一種求生式的內在需求。

土地股份合作的傳統農區實踐顯然賦予這一制度創新更普遍性的意義，但發生背景的迥異以及經濟社會環境的差異，加之股份合作固有的制度局限，決定了這一發端于經濟發達地區的制度創新，今天在傳統農區的實踐不僅面臨固有的老問題，還面臨新難題，因此，有必要對其問題和難題進行梳理并重新理解和審視這一制度創新。

二、傳統農區發展土地股份合作面臨問題與難題

入股要素單一以及土地調整受限雙重約束下的發展經營難題。土地股份合作社取得規模收益的階段性目標實現后多會面臨發展難題。一方面，入股要素的單一制約了合作社的發展后勁；另一方面，農地農用的約束限制了生產調整空間。這意味著合作社在相當長時期內都不得不面對農業產出效益偏低且增長緩慢的現實，一旦遭遇市場風險或自然風險，甚至會喪失持續發展能力。因此，僅局限于土地規模經營帶來的生產性收益，可能難以支撐多數合作社“保底收益+浮動分紅”的分配辦法。尤其值得注意的是，土地作為一種特殊生產要素，成員對分紅期望有著剛性上漲預期，這無疑給經營者帶來更大壓力。

成員福利保障以及要素產權流動雙重目標下的股權退出問題。多數土地股份合作社都規定成員股權不能轉讓、不能抵押，這意味著成員股權只有收益權而沒有相應的退出權。股權的這種封閉性短期看阻礙了土地要素市場的發育，長遠看阻礙了社區成員的鄉城遷移、制約了農村城鎮化進程。有學者認為這是土地股份合作的制度性缺陷，應允許股權進入市場，允許股權轉讓、抵押或買賣。事實上，早期案例也大多走向了股權開放。但筆者認為，產權流動固然有利于效率的提高，但土地作為一種特殊要素，村莊內置型土地股份合作社作為一類特殊合作社，討論股權退出應在保障成員基本福利前提下進行。早期案例雖然大多走向了開放，但其實質是引入了外來股，其開放前提是進行了非農開發。因此，討論股權退出應因地制宜，應兼顧要素市場發育和成員福利保障兩個目標。

從治理結構看，村社合一的特征隱含著難以克服的制度難題。成員局限于村莊的特征使得土地股份合作社理事會多與村級行政單元高度重合，合作社“三會”成員多與村委會成員以及村黨組織成員重疊，以至于合作社治理結構表現出典型的村社合一特征。這一制度框架下，村支部書記往往兼任合作社理事長，這的確有利于發揮能人效應，能夠以傳統組織優勢穩定村民的合作預期，降低合作的組織和交易成本。但長期來看，這種治理模式面臨的最大問題是不利于合作社規范治理。一方面，會造成合作社經營與村莊行政事務之間的事務不清與財務不清；另一方面，作為一個獨立的市場主體和法人組織，“村社合一”模式不符合合作社的市場主體定位，不符合其作為獨立法人的組織角色。

從分配方式看，明股實租的合作方式決定了其與基本原則的背離。從規范角度講，合作社分配應是以盈余返還為主、以股金分紅為輔的制度安排。但是，在多數土地股份合作社當中，以“保底股金”名義分配給成員的盈余既不能體現交易返還，也不能體現股金分紅。首先，股金分紅應該與經營業績掛鉤，但分配給成員的盈余更多體現的是福利成分，并未與業績掛鉤。其次，以交易額返還為主的分配辦法體現的應是按勞分配原則，但這以成員真正參與合作社經營活動為前提。然而，現實中土地股份合作社是集體經濟組織成員以土地經營權入股、以獲取地租收益為補償而形成的經濟組織，成員與合作社之間是明股實租的要素合作，其衡量成員和合作社之間交易量的標準其實并不存在。

總之，一方面，土地股份合作固有的制度局限性問題難以回避；另一方面，合作社還同時面臨開放發展和轉型發展的雙重難題。對于缺乏經濟積累、自然稟賦、區位優勢和市場優勢的傳統農區而言，這些問題都很難迎刃而解。事實上，上述兩方面問題，早期發展土地股份合作制的村莊也都曾經歷過。但是，由于環境迥異，傳統農耕村作為土地股份合作制的后來者，雖然具有后發學習優勢，但又不得不面臨經濟發達村莊不曾面對的特殊問題。

三、傳統農區發展土地股份合作的幾點建議

應本著自下而上的內生原則因地制宜發展。作為一種自下而上的制度創新，土地股份合作社的發生條件有其內在要求。比如，都離不開勞動力大量外出務工和具有威信高能力強的帶頭人這兩個條件。尤其是帶頭人扮演著更重要的角色。因此，土地股份合作社的發展必須堅持因地制宜原則，不能盲目推進。此外，傳統農耕村作為后來者，其環境完全不同于早期實踐者，因此，不能盲目借鑒所謂經驗。事實上，早在南海案例備受關注之際，就有學者指出：土地的股份合作是一種不能效仿的試驗。

應始終置于合作社框架下規范發展。合作制與股份制之間有著天然聯系，合作制下的產權安排其實質是一定范圍內的按份共有，這使其既具備了集體經濟的基本含義，也符合股份制基本要求。作為一類面向弱者的組織，土地股份合作制的發展應始終置于合作社框架下，其產權、治理、分配等方面都應契合合作社的基本要求，其長期發展也應置于合作社框架下予以規范。

“村社合一”的組織模式不能簡單放棄。村社合一的組織模式之所以受到質疑，一是因為可能會發生“合作社與村委之間事務不分、財務不清、管理不明”的混亂情況；二是因為與合作社本質上作為企業的基本定位相違背。但是，必須看到，這種村社合一的模式在發展初期的確能夠降低組織成本，可以相對快捷地建立起信任機制，在后期則能夠綜合村級黨組織的政治引領功能、村民委員會的服務管理功能以及合作社的經濟發展功能。何況，村社分置的關鍵是在村干部之外出現一個懂經營善管理的企業家式能人，而這并非易事。尤其在人才匱乏的農耕區，這更非易事。因此，“村社合一”的組織模式不能一棄了之。

地方政府應始終給予恰當的引導和支持。盡管是源于自下而上的制度創新，但從各地情況看，無論是發展初期還是第二輪改革（如廣東南海、廣東晉江），都借助了地方政府的支持。因此，對于土地股份合作這一“不能效仿、不宜推廣”的制度創新，地方政府必須給予足夠支持，尤其是在傳統農耕區面臨人才、資源、信息都匱乏的背景下，政府尤其應該給予支持。地方政府一方面應注重發現企業家式人才，另一方面應從立法立規上給予支持。在有關全國性立法出臺之前，地方可先行制訂地方性法規或條例，以便規范土地股份合作社的設立、審批、注冊登記和運行。