教育支出萬億投入的背后

文/楊三喜

今年的政府工作報告，首次明確“中央財政教育支出安排超過1萬億元”，引發(fā)關注。在財政過緊日子的情況下，優(yōu)先保障教育投入，尤其是保障中央財政教育支出，意圖很明顯，就是要保障教育這一最大的民生。

然而，這個投入是否足夠，又是否能解決不同省份教育投入差距過大的問題呢？

還得量力而為

政府工作報告提出了2019年減輕企業(yè)稅收和社保繳費負擔近2萬億元的目標，減稅降費力度空前。在這樣的情況下，教育支出占GDP的比例繼續(xù)“保4%”，還首次提出中央財政教育支出安排超過1萬億元（包括中央本級支出和對地方轉移支付兩部分），充分體現(xiàn)了對教育的重視，但這一歷程決不容易。

中國于1993年就提出了政府教育經(jīng)費投入2000年末達到國民生產(chǎn)總值4%的目標，但直到2012年，才終于實現(xiàn)。雖然遲到了12年，但是這一水平不僅低于發(fā)達國家5.1%的水平，低于世界平均4.9%的水平，甚至低于一些欠發(fā)達國家。

實現(xiàn)這一目標為何如此之難？主要還是因為我國財政收入占國民生產(chǎn)總值比重較低。比如，1994年，我國財政收入占國民生產(chǎn)總值的10.5%，如果當時達到4%的水平，按就意味需要將40%的財政投入要用于教育，雖然教育已經(jīng)是財政支出第一大戶，但顯然也是不可能的。直到近年來財政收入占GDP保持在20%左右，才穩(wěn)定實現(xiàn)了“4%”的目標。

今年兩會期間，有人大代表提出，如果提高財政性教育經(jīng)費占GDP0.1個百分點，新增經(jīng)費就能滿足鄉(xiāng)村教師收入翻番的資金需求。粗看，只要增加0.1個百分點，就可以解決290萬鄉(xiāng)村教師收入翻番的問題，增幅不大，細看卻不是這么回事。2018年我國GDP總量為90.03萬億元，0.1個百分點，就是900億。而2017年，中央財政教育經(jīng)費為4600多億，如果這筆錢中央財政教育經(jīng)費出，那么起碼要增加20%，談何容易？

這筆錢由地方財政出，地方財政也相當為難。由于經(jīng)濟下行壓力以及落實大規(guī)模的減稅降費政策，各地財政都很吃緊，連北京的預算報告都直言，2019年為近年來財力最“緊”的一年。而鄉(xiāng)村教師收入最低，最需要提高待遇的，往往是財政能力不足的中西部地區(qū)。

前一陣甘肅定西發(fā)生女童遭暴力傷害事件，被卷入輿論風暴的其實是一名臨時教師，她的收入一個學期不過6000元，也就是說這名臨時教師幾乎沒有任何福利保障，月收入不過1500元。

的確是再窮不能窮教育，但在當下的財政收入現(xiàn)狀下，改變，并不容易。

“出生地不平等”依然還是最大的不平等

從2014年政府工作報告提出“促進教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展”到2015年將“公平發(fā)展”放在“質量提升”之前，再到今年提出“發(fā)展更加公平更有質量的教育”，近年來，教育公平是教育發(fā)展的絕對主線。

教育發(fā)展不均衡，既體現(xiàn)在校際間，也體現(xiàn)在城鄉(xiāng)，體現(xiàn)在區(qū)域。而背后的直接根源則是教育投入的差距。有句話說，最大的不平等是出生地的不平等，如果翻看教育經(jīng)費統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對此會有很深的感慨。

不管是生均教育事業(yè)費還是生均公用經(jīng)費，北京都是遙遙領先。以高中階段生均教育事業(yè)費這一單項為例，北京高達61409元，全國平均不到14000元，不及北京的1/4，河南省最低，僅8100多元，不及北京的1/7，即便是上海的38966元，在北京面前也大為遜色，中間差了近3個河南。在普通小學階段，河南甚至剛到全國平均水平的一半。

而生均公用經(jīng)費的差距更大，最明顯的仍然是普通高中階段，全國平均3395元，而北京高達21677元，最低的甘肅，僅有2295元，略高于北京的1/9。

以2017年的投入為標準算一筆賬，算一算生均事業(yè)費、生均公用經(jīng)費這兩項教育投入之間的地區(qū)差距。一個北京戶籍的孩子從小學讀到高中，北京將投入72萬多元，而在河南，這一數(shù)據(jù)為12萬。這個算法不一定準確，但是卻可以從中看到差距之大。

是河南等地區(qū)不愿意在教育上花錢嗎？非也，河南一般公共預算教育經(jīng)費占一般公共預算比例為17%，超過了北京的14%，但是河南人口高達9500多萬，而北京戶籍人口不到1400萬，分下來就是這么大的差距。

目前，為了解決隨遷子女入學問題，保障義務教育階段全國近1900萬名流動兒童的受教育權，實行生均公用經(jīng)費“錢隨人走”，但是可隨流動兒童流轉的僅是中央財政補貼的一小部分，中西部小學每人600元，東部每人650元。這點錢對于人口流入地來說，是完全不夠用的。看到這個數(shù)據(jù)，我們或許就能明白，北京等大城市為什么要嚴控京外戶籍子女入學了。

各地財政能力情況不一，是直接影響教育投入以及教育發(fā)展水平的原因。而地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平造成的財政能力的明顯差距，恐怕也不是中央多投入就能解決的問題。

多渠道籌措辦學資金，鼓勵和支持社會力量辦學，提高財政資金利用效率，說起來好像不痛不癢，但對于破解目前的教育投入難題，或的確能發(fā)揮積極而有成效的作用。無論是公辦還是民辦，只要符合安全標準、收費合理、家長放心，政府都要支持，當不限于學前教育，各類教育都應該如此。

不能再“中央請客、地方買單”

教育投入，尤其是義務教育投入，是一項準公共支出，外部性較強，中央財政本應該承擔更多的責任。但在目前的教育財政體制下，中央與地方教育財政事權與支出責任不匹配，形象的說法就是“中央請客，地方買單”。

數(shù)據(jù)上反映得很明顯，2017年，國家財政性教育總投入為3.4萬億，其中一般公共預算安排的教育經(jīng)費為2.99萬億，而中央教育財政經(jīng)費僅為4663.16億元，占15%左右，且增速不高。當然，中央教育財政支出除了中央本級財政的教育支出之外，還有轉移支付部分，但總體而言，中央財政支出比例偏低。

以最應該由中央財政承擔支出責任的義務教育為例，直到2005年農村開始全面免除義務教育階段的學雜費，真正意義上的免費義務教育的序幕才拉開。

而在此之前，義務教育支出主要由縣級財政承擔，縣級財政力量薄弱，于是就發(fā)動群眾，也就有了所謂的“人民教育人民辦”。不少地區(qū)農村學校校舍是危房，學生要自己帶著板凳去上課。

有學者統(tǒng)計，即使是聯(lián)邦制國家，基層政府承擔的基礎教育經(jīng)費也一般不超過50%。而我國的現(xiàn)狀是，區(qū)縣級及以下財政通常承擔超過80%的義務教育支出，即便是已經(jīng)實現(xiàn)免費義務教育的今天，中央財政教育投入仍然偏低。

另外，教育投入本來就是一個見效慢的項目，既然中央教育財政支出比例就不高，地方政府自然傾向于減少教育公共支出。

所以，提高中央財政支出和轉移支付給地方教育的經(jīng)費力度，并加強省級財政統(tǒng)籌力度，扭轉“中央請客，地方買單”的現(xiàn)狀，“發(fā)展更加公平更有質量的教育”才能落到實處。

這就是“中央教育財政支出超萬億”的重大意義，然而從目前的情況看，要解決投入不足和地方不平衡的問題，前路依然艱辛。