山東省環境噪聲污染防治對策研究

山東法官培訓學院課題組

近年來，隨著經濟社會發展，城市化進程加快，山東省環境噪聲污染影響日益突出，噪聲擾民投訴居高不下。人民日益增長的美好生活的需要和全省每年數萬件的環境噪聲擾民投訴形成了極大的反差，環境噪聲污染已然成為影響城市居民生活的頭號殺手，嚴重影響了人們正常的學習、工作和生活。為貫徹落實黨的十九大精神和習近平生態文明思想，山東法官培訓學院在山東省高級人民法院的領導下，成立課題組，積極開展山東省環境噪聲污染防治專題研究，以問題為導向，針對《山東省環境噪聲污染防治條例》（以下簡稱《噪聲條例》）提出意見或建議，擬通過修改和完善地方立法來解決山東省環境噪聲污染防治執法、司法中存在的問題，以保護和改善居民生活環境，保障公眾健康，推進生態文明建設。

一、環境噪聲污染防治的現狀

（一）山東省地級以上城市功能區聲環境質量情況

根據《2017山東省環境狀況報告》的數據顯示，2017年全省17個城市各類功能區共監測1352點次，晝間、夜間均為676點次。按點次達標統計，晝間達標率最高為3類聲環境功能區，達標率為95.5%；達標率最低的為0類聲環境功能區，達標率為75.0%。夜間達標率最高為3類聲環境功能區，達標率為87.1%；達標率最低的為4a類交通干線兩側，達標率為54.5%。總體來看，全省城市區域功能區達標率晝間高于夜間，3類聲環境功能區的達標率好于其他類別聲環境功能區。

與全國城市各類功能區監測點次達標率相比，山東省晝間達標率最高為3類聲環境功能區，達標率為95.5%，比全國3類晝間點次達標率低2個百分點；夜間達標率最高也為3類聲環境功能區，達標率為87.1%，比全國夜間點次達標率低1個百分點。總的來看，山東省各類功能區監測點次達標率總體水平低于全國平均水平。

此外，與全國城市各類功能區監測點次達標率相比，直轄市和省會城市除4b類晝間以外，其他各類功能區監測點次達標率均低于全國平均水平。而作為山東省會城市的濟南，其城市功能區晝夜間總點次達標率未及全國直轄市及省會城市的平均水平。

（二）噪聲擾民投訴的現狀及特點

1.近年來山東省噪聲擾民投訴總量呈高速增長趨勢

從全省來看，山東省環保廳2015年-2017年《山東省年度環境噪聲污染防治工作總結》顯示，山東省2015年環境執法部門共收到環境噪聲污染投訴9734件，2016年上升到13381件，比上年增長37.46%；2017年共收到環境投訴86483件，其中噪聲投訴24519件，占環境投訴總量的28.4%，比上年增長45.4%。

圖1 2015-2017年山東省環保系統受理噪聲投訴趨勢分布

另據濟南市12345市民服務熱線數據平臺顯示，2016年1月1日-2018年7月17日，該平臺共受理噪聲擾民投訴21.66萬件。其中，2016年為6.72萬件，2017年增長到8.92萬件，比上年增長32.74%；2018年1月1日至7月17日受理噪聲擾民投訴6.83萬件，同比增長66.6%。

2.建筑施工噪聲、社會生活噪聲對居民住宅區噪聲污染“貢獻量”最大

《山東省2017年度環境噪聲污染防治工作總結》顯示，2017年全省接到噪聲投訴24519件，其中工業噪聲投訴5126件，占總量的20.9%；建筑施工噪聲投訴7453件，占總量的30.4%；交通噪聲投訴819件，占總量的3.3%；社會生活噪聲投訴11121件，占總量的45.4%。建筑施工噪聲投訴和社會生活噪聲投訴在環境噪聲污染投訴中的比率高達75.6%。

另據，濟南市12345市民服務熱線數據平臺顯示，2017年各類環境噪聲投訴共8.92萬件，其中社會生活噪聲投訴4.59萬件，占總量的51.46%，建筑施工噪聲投訴3.83萬件，占總量的42.94%，交通運輸噪聲投訴0.50萬件，占總量的5.6%。建筑施工噪聲投訴和社會生活噪聲投訴在環境噪聲污染投訴中的比率高達94.4%。

3.社會生活噪聲聲源繁雜，增長迅猛

社會生活噪聲主要指在商業活動、體育競技活動、公園娛樂項目中發出的吵鬧聲，以及在住宅區內汽車鳴笛、室內裝修、燃放爆竹、家用電器引起的噪聲等。近年來，山東省城市社會生活噪聲投訴持續大幅度增長。以濟南市為例，據濟南市公安局110報警服務臺數據顯示，2015年1月1日至2017年12月31日，共接報噪音擾民警情30077件。其中，2015年為8383件，2016年10842件，2017年為10852件；三年來累計增長29.2%。

圖4 2015-2017年濟南市公安局受理社會生活噪聲投訴趨勢分布

另據濟南市12345市民服務熱線數據平臺顯示，2017年上半年受理社會生活噪聲擾民投訴14455件，2018年上半年受理18408件，同期增長率為27.35%。這些鮮活的數字足以表明社會生活噪聲近年來增長迅猛，同時也表明社會生活噪聲是環境噪聲污染防治工作中的重中之重。

（三）環境噪聲污染侵權糾紛案件的現狀及特點

為了客觀反映環境噪聲污染侵權糾紛案件的發展趨勢，我們基于中國裁判文書網和北大法寶數據庫，設置“環境噪聲污染侵權案件”關鍵詞進行檢索，結果如下：2014年-2018年，中國裁判文書網公布的環境噪聲污染侵權糾紛案件共471件，占全部環境侵權糾紛案件的31%。具體情況為：2014年44件，其中一審22件，二審20件，再審1件，再審審查1件；2015年38件，其中一審25件，二審13件；2016年218件，其中一審136件，二審78件，再審4件；2017年124件，其中一審74件，二審50件；2018年上半年47件，其中一審19件，二審28件。通過對上述數字分析可以看出環境噪聲污染侵權糾紛案件呈現出以下特點：

1.環境噪聲污染侵權糾紛案件數量呈倍數上升。2016年環境噪聲污染侵權糾紛案件數量比2014年增長了395.45%，比2015年增長了473.68%；雖然2017年較之2016年有所下降，但比2014年增長了181.82%，比2015年增長了226.16%。

圖5 2014-2017年環境噪聲污染侵權糾紛案件增長趨勢分布

2.建筑施工噪聲、交通噪聲及社會生活噪聲污染侵權糾紛案件呈逐年穩定增長態勢。根據北大法寶數據庫檢索的結果，近年來，除工業噪聲污染侵權糾紛案件呈大幅下降趨勢外，其他三類噪聲污染侵權糾紛案件逐年穩定增長；除工業噪聲以外，其他三類噪聲污染侵權糾紛案件占統計總量的89.23%，其中社會生活噪聲污染侵權糾紛案件占統計總量的38.46%。

圖6 2016-2018年各類環境噪聲污染侵權糾紛案件分布

3.環境噪聲污染侵權糾紛案件上訴率呈上升趨勢。2014年中國裁判文書網公布的環境噪聲污染侵權糾紛案件上訴率為35.45%，2015年上訴率降至34.21%，2016年為35.78%，2017年又升至40.32%。總體上呈現出上升趨勢，二審改判率總體達到15.38%，說明案件審理質量有待進一步提高。

圖7 2014-2017年環境噪聲污染侵權糾紛案件上訴趨勢分布

二、環境噪聲污染防治中存在的問題

（一）環境噪聲污染防治執法中存在的問題

近年來，雖然各地人民政府及相關部門多措并舉，加大對各類噪聲污染的防治力度，但在當前環境下，噪聲污染治理工作依然存在著諸多問題，主要是包括以下幾個方面：

1.監管部門多，且權力邊界不清，存在相互推諉的現象

依據山東省《噪聲條例》第5條、第6條規定，現行環境噪聲污染防治管理體制模式為“有統有分、條塊縱橫、分割治理”。加之《噪聲條例》并沒有明確各監督管理部門的職責范圍，導致實踐中執法部門權力邊界不清，出現推諉、扯皮，甚至慢作為或不作為等不良現象，進而形成管理真空或執法空白。在調研中發現，濟南市12345市民服務熱線在向各執法部門轉辦噪聲投訴流程中，存在著大量工單被退回的現象。①12345市民服務熱線基于各種因素的考慮，認為不便于公布轉辦工單退回數據。其他執法部門也存在大量投訴被轉辦之情形。

據不完全統計，每年由環保機關受理后轉辦給其他機關的噪聲擾民投訴數量占環保機關受理噪聲擾民投訴總量的比例高達90%左右。以濟南市歷下區環保局的統計數字為例，2017年濟南市歷下區環保局共收到噪聲擾民投訴2744件，其中轉辦給公安機關1576件，占總量的57.4%；轉辦給城管部門955件，占總量34.8%。可見，2017年歷下區環保局將其受理的2531件噪聲擾民投訴轉給其他部門，累計達92.2%。

此外，根據濟南市民生警務平臺的數據顯示，近年來濟南市公安局轉辦給環保等部門的社會生活噪聲案件數量逐年增加。2015年市公安局共受理環境噪聲投訴8383件，其中轉辦給環保等部門的有362件，占總量的4.3%；2016年共受理環境噪聲投訴10842件，其中轉辦給環保等部門的有798件，占總量的7.3%；2017年共受理環境噪聲投訴10852件，其中轉辦給環保等部門的有1459件，占總量的13.4%。平均遞增速度達34.62%。

圖9 2015-2017年濟南市公安局轉辦噪聲污染投訴趨勢分布

2.噪聲擾民投訴數量大、增速快與執法人員數量嚴重不足的矛盾日益顯現

近年來，人民群眾對美好生活環境的要求愈來愈高，法律意識、維權意識不斷增強，噪聲擾民投訴急劇增加。投訴多執法人員少已經成為各地執法部門面臨的共同難題，這一局面在一定程度上影響著執法部門治理環境噪聲污染的效率。《2017年山東省環境噪聲污染防治的工作總結報告》顯示，山東省噪聲管理機構35個，專職人員僅11人；噪聲監測機構51個，專職人員僅48人。報告還顯示，2017年全省環保熱線共受理噪聲投訴24519件，噪聲管理機構專職執法人員年平均執法2229人次；噪聲監測機構專職執法人員年平均執法511人次。濟南市歷下區環保局尚沒有專門的噪聲管理和噪聲監測機構，一線執法人員只有2人，2018年上半年除去水、氣污染等案件，各種平臺受理的噪聲污染案件達226件。這種投訴多人員少的弊端是非常明顯的，不但嚴重影響執法人員的身心健康，而且不利于噪聲污染投訴的有效處理，有損執法機關的權威與公信力。

3.社會生活噪聲聲源復雜多樣，防治難度非常大

隨著人民生活水平的提高和業余生活的豐富，不斷有新的噪聲源和噪聲類型產生，而且影響面廣，監管困難。如城區廣場舞噪聲污染，尤其是老城區，因人口密度大，居民公共健身休閑娛樂場所供不應求。以濟南市歷下區為例，2010年全國第六次人口普查結果顯示，濟南市歷下區人口密度達7475.96人/平方公里。居民公共健身休閑場所嚴重不足，甚至出現幾個廣場舞隊伍爭搶地盤的現象，而且這有限的場所布局規劃也不科學，大都離居民住宅區非常近，廣場舞噪聲擾民嚴重。執法部門執法時既要滿足人民日益增長的美好健康生活需要，又要保護居民對美好生活環境質量的合法訴求，往往左右為難。

4.建筑施工噪聲污染重復投訴、反復投訴現象嚴重

伴隨著房地產市場和基礎設施建設的火熱，城市建筑施工項目點多面廣。建筑施工單位為追求利潤最大化，缺乏環境噪聲污染防治法律意識、社會責任意識，不按規定時限施工；為了節省成本開支，不按規定采取減振防噪措施。市政、重點工程重速度、輕管理，不重視環境噪聲防治資金與設備的投入和降噪措施的制定與落實。另一方面，監管部門基本處于群眾不投訴，職能部門不過問的被動狀態。即使居民投訴也因處罰措施缺乏震懾性，導致建筑施工噪聲擾民屢禁不止，居民苦不堪言，重復投訴、反復投訴現象嚴重，在各類投訴中所占比重居高不下。濟南市12345熱線受理的建筑施工噪聲擾民投訴中2017年為3.83萬件，2018年1月至7月達到9836件。其中重復投訴、反復投訴的案件超過四分之一。

5.城市規劃未充分考慮噪聲污染問題，增加了治理難度，提高了治理成本

隨著城市建設的高速發展，高架橋、繞城高速、地鐵、市內干道越建越密，車流量越來越大，產生噪聲是必然的。如果科學規劃，合理布局，遠離居民住宅區，可大大減少對居民的影響。但調研發現，現實情況是交通要道附近因出行方便，成為房地產開發的熱點，城市總體規劃、土地利用規劃、道路建設規劃過分注重房地產開發經濟利益，忽視交通噪聲的環境危害，缺乏前瞻性、系統性、協調性，交通噪聲擾民日趨嚴重。而且一旦形成噪聲污染，無法從源頭上予以控制，這種未能在源頭上預防的末端治理效果是很不理想，極大地提高了治理成本。

（二）環境噪聲污染侵權司法認定中存在的問題

為系統分析環境噪聲污染侵權案件司法認定中存在的問題，我們基于北大法寶數據庫，設置關鍵詞“環境噪聲污染侵權案件”進行檢索，并對檢索所得結果進行逐一閱讀分析，共獲得較為典型的案例65個，依此梳理了現有裁判觀點，并在此基礎上，分析環境噪聲污染侵權案件審理中存在的疑難問題。

1.是否構成噪聲污染的認定

在環境噪聲污染侵權案件中，因某些噪聲法律法規并沒有規定統一的排放標準，導致案件審理過程中對于是否構成噪聲污染認定困難，這在社會生活噪聲侵權案件中體現得尤為明顯。此外，有些音量較小、持續不斷的噪聲雖然沒有超過噪聲排放標準，但確實對受害人的身心健康產生很大影響。對此，各地法院在裁判標準問題上并不統一。

2.侵權行為與損害后果之間因果關系的認定

侵權行為是否與損害后果之間具有因果關系往往成為案件審理中的爭議焦點，同時也是法院審理此類案件的難點所在。對此，部分法院認定侵權行為和損害后果之間是否具有因果關系過于機械和嚴苛，認為受害人沒有提供證據證明損害后果與噪聲污染之間具有關聯性，從而駁回當事人要求損害賠償的訴訟請求；部分法院根據當事人患病以及養殖動物受到損害的事實并依據監測報告運用因果關系推定，認為長期處于噪聲環境下的居民和養殖動物的健康勢必受到不良影響和一定程度的損害。同時適用舉證責任倒置要求污染者證明患病或養殖動物受到損害與噪聲排放行為不存在因果關系，污染者未提供有效的證據證明不存在因果關系，理應承擔侵權責任。

3.損害賠償范圍及數額的認定

即使法院已經認定侵權行為和損害后果之間具有因果關系，但是因許多環境噪聲污染侵權案件的受害人無法提供有力的證據證明其所遭受的損害，故對于此類案件的賠償范圍和數額往往爭議較大。損失范圍是否包括間接損失，如另行租房的租金等素有爭議。有些損害如醫療費，受害人可以提出明確的證據予以證明，這些損害的爭議相對比較小，而像精神損害、養殖動物的損失等，受害人往往難以提供有力的證據予以證明，雙方當事人之間對于這類損失往往爭議較大。

（三）環境噪聲污染防治的立法缺陷：以山東省《噪聲條例》為樣本

毋庸置疑，我國《環境噪聲污染防治法》及山東省《噪聲條例》對于山東省環境噪聲污染防治發揮了十分重要的作用。但在執法、司法過程中暴露出的諸多問題同樣不容忽視。鑒于本課題的研究目的，在此，我們重點分析山東省《噪聲條例》在環境噪聲污染防治過程中存在的問題及缺陷。

山東省《噪聲條例》于2003年11月28日經山東省十屆人大常委會第五次會議審議通過，于2004年1月1日開始實行，雖經2018年1月23日之修改，但僅僅是對2003年條例的小修小補，其立法滯后性日益突出，甚至出現立法空白。具體而言，山東省《噪聲條例》在立法目的、基本原則、政府及監管部門的職責、法律規范、法律責任、糾紛解決機制等方面的不完善，以及公眾參與、信息公開、多元共治等法律機制的空白或漏洞，使得現行《噪聲條例》遠不能有效避免居民受到噪聲污染帶來的危害。

1.立法目的相對滯后

《噪聲條例》第1條規定：“為了防治環境噪聲污染，保護和改善環境，保障公民身體健康，促進經濟和社會發展，根據《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》等有關法律、法規，結合本省實際，制定本條例。”該條例制定時我國正處于經濟高速發展階段，而環境與生態保護還未引起立法者的高度重視，最終落腳點仍然放在“經濟發展上面，沿襲以往的用環境保護來促進經濟和社會的發展，重視環境保護的經濟價值而忽視了其生態和美學價值。”②龔峋：《我國環境噪聲防治法的缺陷及其修訂建議——國際與區域比較的視角》，中國社會科學院2011年碩士研究生論文。

2.基本原則不完善

《噪聲條例》第3條規定：“環境噪聲污染防治工作應當遵循全面規劃、合理布局、預防為主、源頭控制的原則。”該條存在的主要問題在于沒有充分體現公眾參與、信息公開、多元共治等基本原則，因而對環境噪聲污染防治法律體系缺乏有效的引導，導致法律治理制度或機制不健全。

3.監督管理體制不順，管理部門職責不清

環境噪聲污染具有特殊性，其防治工作是一項龐大的系統工程，涉及執法部門眾多。由于噪聲來源復雜多變，一起污染事件會涉及多個執法部門，如環保行政機關、公安機關、城管部門、城建部門等。山東省的噪聲污染防治采取的是統一監督管理和分部門管理相結合的管理體制，是一種多頭監管模式。條例中僅規定了各部門根據自己的職責對噪聲污染防治實施監督管理，但各部門的職責權限并未在條例中予以明確。實踐中可能會出現發生噪聲污染時幾個部門同時都有管轄權，但存在職權交叉的情況，或者相互推諉扯皮、推卸責任，使得公眾的環境權益得不到維護，從而陷入環境噪聲污染防治執法的困境，導致噪聲污染問題不能得到順利解決。因此，厘清各部門的職責定位，是有效推動環境噪聲污染防治工作的前提。

4.噪聲污染的概念界定不科學

我國《環境噪聲污染防治法》第2條規定：“本法所稱環境噪聲污染，是指產生的環境噪聲超過國家規定的環境噪聲排放標準，并干擾他人的正常生活、工作和學習的現象。”由此可見，構成環境噪聲污染必須同時具備兩個要件：一是排放的環境噪聲必須超過國家規定的排放標準；二是噪聲干擾到他人正常生活、工作和學習。這種定義模式與環境法理論以及噪聲污染的現實情況并不相符。實踐中存在這樣兩種情況：一是超標排放噪聲但不干擾他人生活、工作和學習；二是達標排放噪聲，但是干擾了他人生活、工作和學習。對于上述兩種情況，執法部門因缺乏法律依據無法對其進行監管。事實上，在現行的環境噪聲污染立法的規范下，公然違反《環境噪聲污染防治法》和地方噪聲污染防治條例，超標排放的數量相對較少。實踐中第二種情況產生的糾紛尤為普遍，隨著人們對生活的聲環境質量要求越來越高，已然產生了大量投訴和民事糾紛，成為各部門受理的噪聲投訴糾紛的主要來源。

5.制裁手段單一，處罰力度不充分

如前所述，《噪聲條例》對執法部門的執法權限規定得模糊不清，對違法行為的處置方式也過于單調和缺乏強制性。各部門執法主要以罰款為主，實踐中較少使用停業和關閉等強制性手段，而且關閉和搬遷要報當地人民政府批準。根據《噪聲條例》的規定，在對污染企業執行罰款處罰時，最高金額為三萬元。對污染企業而言，整改成本遠遠高于罰款數額，所以很多企業寧愿選擇多次繳納罰款也不愿進行治理。即使違法者不繳納罰款，執法部門也只能采取加收滯納金等處罰措施，而無權采取查封、扣押財產等強制措施，更不能限制當事人的人身自由。處罰力度之輕難以讓污染企業感受到法律的威懾力，由此也導致環境噪聲污染執法的效率低下。

6.噪聲污染糾紛解決機制不健全

按照《噪聲條例》第41條的規定，③《山東省環境噪聲污染防治條例》第41條規定：“受環境噪聲污染危害的單位和個人，有權要求加害人排除危害；造成損失的，加害人應當賠償損失。發生賠償責任和賠償金額糾紛的，環境保護行政主管部門或者其他有關部門可以根據當事人的請求調解處理；調解不成的，當事人可以向人民法院起訴；當事人也可以直接向人民法院起訴。因違反本條例規定受到行政處罰的，不免除其消除污染、排除危害和賠償損失的責任。”發生噪聲污染糾紛后，受害人可以選擇自行和解、調解或者訴訟。實踐中，受害人一般會先謀求自己解決，多見于個人之間產生的糾紛，實在協商不成會尋求行政機關的介入，如果行政機關介入仍然不能解決問題，最后則會訴諸法院。但《噪聲條例》中并沒有規定行政機關對糾紛進行行政調解具體的程序，也沒有明確行政調解的法律效力，導致受害人可能會對同一糾紛進行多次投訴，行政機關多次介入，既浪費了行政執法資源，又降低了矛盾糾紛化解的實際效果。

三、環境噪聲污染侵權的司法規制——基于司法實踐的分析與探索

通過對上述65個案例裁判觀點的梳理我們認為，當前司法實踐中存在不少對環境噪聲污染侵權案件審理的有益探索。這些有益的探索嘗試，一方面，為司法實踐中提供可資借鑒的做法；另一方面，通過這些具體裁判有利于對具體概念和構成要件的理解把握，也有助于對立法的規定進行更加細致的分析。

（一）環境噪聲污染侵權司法認定可資借鑒的做法

1.環境噪聲污染“違法性”認識靈活

在是否承擔環境噪聲污染侵權責任這個問題上，首當其沖的是解決噪聲污染“違法性”的問題。對于這個問題，《環境噪聲污染防治法》規定環境噪聲超過國家規定的環境噪聲排放標準，并干擾他人正常生活、工作和學習的現象才屬于環境噪聲污染。為此，相當數量的裁判在認定是否構成環境噪聲污染侵權上一般是依據上述規定，對超過相應排放標準的行為直接認定為侵權行為，對未超過相應排放標準的行為不認定為是侵權行為，也就不存在侵權責任承擔的問題。可以說，“超標”排放噪聲是構成噪聲污染侵權無可置疑的標準和方法。④遼寧省丹東市中級人民法院（2016）遼06民終1030號民事判決書中認為，原告居住的地點存在噪聲污染，那必然會對原告的精神和生活造成一定損害。這里，超標會產生損害進而構成侵權已經屬于一種不證自明的道理。

與此同時，還有相當數量的裁判對噪聲污染“違法性”采取了不同的分析思路。在這些裁判中，噪聲污染“超標”不是判定污染侵權的唯一標準，雖然沒有達到“超標”的程度，但卻明顯損害了受侵害方的權益，超越了受侵害方的“忍受限度”，那么也應當構成侵權行為，應當承擔相應的民事法律責任。在如湖北省大悟縣人民法院（2017）鄂0922民初1123號民事判決中，⑤湖北省大悟縣人民法院（2017）鄂0922民初1123號民事判決書中就有這樣的分析：“尤其是宋琴及其他的原告的家屬分別患有不同程度的疾病，需要一個安靜的生活環境，被告大悟縣新世紀超市有限責任公司二超發出的噪聲24小時不間斷，無論聲音是否達到了超標的分貝，但足以改變居室內人們白天和夜間休息時通常習慣的安靜環境，且超出了一般公眾普遍可忍受的范圍。”噪聲污染即使沒有達到“超標”的限度，也可以構成噪聲侵權損害。只不過，具體判定時要有較為充分的理由，比如對受侵害者實際情況的分析，對噪聲狀況的分析以及超出普遍可忍受范圍的依據。⑥“忍受限度”理論已經成為判定此類侵害的一般性理論依據，該理論最早由日本的加藤一郎提出。同時，基于法定標準與實踐狀況之間可能存在的不匹配問題，一些國家在制定環境噪聲標準時會保有一定的安全盈余，這樣的立法技術對于保證公共衛生和健康是必不可少的。參見龔峋：《我國<環境噪聲污染防治法>的缺陷及其修訂建議—國際與區際比較的視角》，載2011年中國社會科學院研究生院碩士學位論文，第16頁。此外，還有判決分析得更加直接，將遵守噪聲污染排放標準限定在不受行政法制裁的范圍，而不能作為私法上免除責任的理由。⑦參見陜西省咸陽市中級人民法院（2017）陜04民終1295號民事判決書。

2.環境噪聲污染侵權救濟的考量因素多元

在對環境噪聲侵權救濟時，司法實踐中會考量多重因素，通過對具體因素的分析體現“比例原則”的要求，也為裁判說理提供盡可能量化的依據。首先，環境噪聲排放標準是進行環境噪聲侵權救濟的首要因素。在這個問題上，應當從兩個層次上進行分析，一是超過環境噪聲排放標準的構成侵權，應當予以司法救濟。二是在判定構成噪聲侵權的前提下，超過排放標準的程度以及時間跨越等因素，是判定責任輕重的重要依據。需要注意的是，即使沒有構成“超標”的程度，但在判定是否超過忍受限度時也并非完全主觀的判斷。在襄陽高新技術產業開發區人民法院（2017）鄂0691民初1074號民事判決書中，在小區噪聲污染侵權的判定中，《住宅設計規范》和《民用建筑隔聲設計規范》是作為判定的輔助標準存在的，這就提示在裁判中應當注重對相關標準的參照，以此更加準確地適用法律規定。其次，污染源與被侵權方存續的先后時間。這個問題也是司法實踐中判定救濟方式的重要因素。比如同樣是構成噪聲污染侵權的案件，一個案件中被侵權方先于污染源存在，則污染源的后續存在其主觀過錯和受責罰性愈強，反之愈弱。再次，救濟的可能性與限度。實踐中，對環境噪聲污染侵權的救濟還要考慮到救濟是否可行、救濟成本的高低以及隨之而來的救濟限度問題。特別是在司法實踐中，對某些環境噪聲污染的救濟還應考慮到救濟的社會效果以及執行可行性的問題。比如，對于住宅電梯超標準排放噪聲的問題，簡單判決拆除電梯或者加厚電梯墻的問題在執行起來都是不夠可行的，并且還會涉及到其他住戶乃至整個單元業主的群體性利益均衡的問題。在這類案件中，就要充分考慮到救濟的限度以及替代性救濟等問題。此外，透過該類“疑難”案件的處理可以發現，對環境噪聲污染侵權最好的救濟還應當體現預防性的思想，比如在項目規劃審批環節就嚴格貫徹環評要求，就可以避免后續“左右為難”的情況發生，這一點體現在立法上就是要進一步細化夯實環評制度，加強噪聲污染防治領域的環評制度建設，加大對失職或者違規建設等行為的懲處力度以及相應的責任設計。

3.環境噪聲污染侵權的責任承擔體現公平原則

環境噪聲污染侵權責任的承擔問題至關重要，它直接決定了受害者權益保障的落實和對噪聲污染行為的法律規制效果。一般情況下，超過噪聲排放標準的行為且造成損害的，應當承擔相應的法律責任。在民事司法實踐中，這種法律責任主要表現為民事賠償責任。從司法實踐中的一般做法看，如果造成了顯著的損害，比如噪聲污染導致耳聾等則直接按照健康損害以及殘疾賠償進行認定。如果沒有顯著的身體上的器質性損害，但根據立法的規定或者司法的判定，會對受害者造成精神上的損害，則一般以精神損害賠償進行責任的判定，這里的人身損害賠償實際統一吸收表現為精神損害賠償，具體數額則根據損害的大小、受害者的情況等進行具體認定。

此外，在我國司法實踐中，雖未超過法定的噪聲排放標準，但卻超過一般的忍受限度的，很多情況下也會判定噪聲污染排放者承擔相應的民事法律責任，但該民事法律責任的承擔一般會受到一定的限縮，避免對噪聲污染排放者苛加過重的責任。比如貴州巧義中院判決德寶竹鼠養殖場訴中交安江公司等噪聲污染責任糾紛案中認為，在確定環境侵權責任承擔不考慮違法性的前提下，對于賠償責任范圍則需進行必要限制，應排除沒有高度蓋然性證據支持的間接損失，以在保護環境的同時，保障經濟社會的正常發展。顯然，在這個案件中，法官對賠償責任的范圍進行了必要的限制，以避免雙方利益的失衡。

（二）環境噪聲污染侵權規制的完善路徑

對于環境噪聲污染侵權的規制，首要的是進行立法上的完善。為實現這樣的目標，有必要結合司法實踐中的經驗做法以及問題不足，提出完善的路徑、措施：一是對環境噪聲污染進行相對開放式的界定。為維護法律的嚴肅性，科學的規范標準應當作為判定環境噪聲污染的第一位的依據。同時，因噪聲污染受體的差異性和以低頻持續噪聲為代表的新型噪聲的存在，如果固守法定標準這一單一判定依據，難免會產生與實踐需求的不匹配狀態，因此在法定噪聲排放標準之外，還應當構建起以“忍受限度”為特點的判定標準，以擴張法的張力，留足保護受害者的法律空間，也為司法的探索提供制度依據。二是構建更加多元化的噪聲污染侵害責任。實踐中，噪聲污染侵害的形式是多樣的，相應的責任承擔方式也應當是多元的。除去賠償責任之外，還應當規定補償責任⑧德國民法典對此有相關規定，針對不可量物侵害（噪聲污染即屬于不可量物侵害的一種）規定，當這種侵害造成了重大的損害且該損害不能采取經濟上合理的方法阻止時，受害人的容忍義務限于一定程度內，但可以要求金錢補償。等責任形式，以此更好地平衡當事人之間的利益，推進裁判的有效執行。三是加大環境噪聲污染的預防性制度規定。預防為主原則是包括噪聲污染防治在內的環境污染防治工作的核心原則。對于環境噪聲污染防治而言，就是要加大對城市規劃、建設項目的提前規劃和審批制度設計，重點是規定詳細完備的法律責任以確保該類制度的落實。四是加大訴訟與訴訟外解決機制的銜接配合。鑒于環境噪聲污染防治的特點，訴訟方式的解決途徑有時并非最優選擇，建議在訴訟解決機制的基礎上，加大訴訟外（如人民調解、律師調解等）調解機制建設，賦予訴訟外調解機制在事實認定等方面一定的法律效力，實現與訴訟調解機制的銜接，最大限度救濟被害者的權益。

四、山東省環境噪聲污染防治的立法對策與建議

2018年9月7日，十三屆全國人大常委會立法規劃公布，其中條件比較成熟、任期內擬提請審議的69個一類立法項目中包括《環境噪聲污染防治法》（修改）。而山東省現行《噪聲條例》頒布至今已有15年，已有的修改也基本是小修小補，條款設計在整體上已經過時，不適應現在的城市發展與管理。環境保護主管部門應加快對環境噪聲污染防治立法的調研論證工作，借鑒其他地方已出臺的噪聲污染防治地方性法規條例，同時學習參考國外先進的城市管理與噪聲污染防治經驗，盡快將修改完善現行《噪聲條例》提上工作日程，使長期以來困擾公眾的噪聲污染防治有法可依，依法防治，從根本上解決山東省的噪聲污染防治問題。

（一）《噪聲條例》修訂的宗旨

修訂《噪聲條例》的目的，在于對山東省立法之初未能預料到的現實情況予以修正、進行回應。2003年制定《噪聲條例》目的在于及時規制日益嚴重的工業噪聲污染、建筑噪聲污染、交通噪聲污染及社會生活噪聲污染，其中很多條款都是直接規制各類噪聲污染行為。新時期，山東省環境噪聲污染呈現出多污染源共存、多污染源疊加、多過程耦合等復合型特征。有鑒于此，我們認為，此次《噪聲條例》的修訂宗旨應體現為以下四點：一是堅持將《噪聲條例》作為山東省環境噪聲污染防治的“基本條例”，不能只是小修小補，而應是對于《噪聲條例》法律規范體系的重構。二是立足省情實際，堅持問題導向，突出實踐需求。《噪聲條例》的修訂應以日益嚴峻的新型環境噪聲污染問題為實踐導向，緊緊圍繞影響和制約山東省環境噪聲污染防治工作中突出的問題設計制度、擬定條款，力求通過立法以解決新時期具有多源頭、多樣態和復合型環境噪聲污染問題。三是強化政府環境噪聲污染防治責任，包括源頭治理和全程治理的責任，做好政策、規劃和建設項目的環境評價，嚴格環境準入。四是加強對噪聲違法行為的制裁，加大噪聲違法行為的違法成本，促進環境噪聲污染防治法律法規的遵守和執行。《噪聲條例》的修改對于加快生態文明建設、改善人民的生活質量、保障人民群眾的合法權益具有重大意義。

（二）修改的主要內容

1.更新立法目的

立法目的雖然不是防治環境噪聲污染的行為規范，但它可以彌補法律規范的局限性，填補法律漏洞等。如前所述，《噪聲條例》第1條是關于立法目的的規定，該規定的重心在于“促進經濟和社會發展”，建議參照2014年修改的《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）的立法目的予以修改，修改后的立法目的應體現出“保護和改善生活環境”，“推進生態文明建設”，“促進經濟社會可持續發展”等理念，進而保障了經濟與環境生態保護協調發展。

2.科學界定噪聲污染的概念

為維護法律的嚴肅性，科學的噪聲污染概念應當作為判定是否構成環境噪聲污染的第一位依據。同時，因噪聲污染受體的差異性和以低頻持續噪聲為代表的新型噪聲的存在，如果固守“超標+擾民”這一單一的判定依據，難免會產生與實踐需求的不匹配狀態，因此對環境噪聲污染的概念進行開放式的界定，不僅可以擴張法的張力，留足保護受害者的法律空間，還可以為環境噪聲污染防治的實踐探索提供制度依據。

3.完善基本原則

環境噪聲污染防治的基本原則盡管不是有關環境噪聲污染防治的具體實施方案，但卻是實施環境噪聲污染防治工作的基礎，具有一定的準則作用，可指導環境噪聲污染防治方法的采用，引導環境噪聲污染防治工作的方向，也可以彌補噪聲污染防治條例中具體條文的局限性，在執法或者司法過程中如果碰到新情況、新問題，可以根據基本原則的精神予以處理。2014年《環境保護法》明確規定：“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則”。在我國環境噪聲污染問題日益嚴重的現實狀況下，確立上述原則有其現實的必要性。其中，預防為主原則貫徹噪聲污染防治在內的環境污染防治工作的核心。

4.建立健全環境噪聲污染防治的法律機制

一是信息公開機制。信息公開是公眾參與的前提。由于環境噪聲污染具有瞬間性的特征，加之執法資源相對有限，許多情況下環境噪聲污染得不到有效的治理，復發率極高，使法律的約束力大打折扣。為維護國家法制的尊嚴和權威，建議在建立政府執法信息公開機制的基礎上，將噪聲違法行為信息與違法單位或個人的社會誠信掛鉤，并依法向社會公布違法單位及個人的違法信息，屆時單位或個人如有噪聲違法不誠信記錄，將在評優、許可審批、招投標、貸款、保險、納稅、辦證等諸多領域碰壁，這不僅可以從源頭上預防或遏制噪聲違法行為，還可以大大提升執法的效力。

二是公眾參與機制。首先，公眾參與環境噪聲污染防治既是法律賦予公眾的一項權利，也是公眾應當積極履行的一種義務。其次，確立宣傳教育與鼓勵公眾參與機制旨在提高公眾的環保意識，拓寬公民獲悉環境噪聲污染防治信息渠道并以此與新《環境保護法》形成銜接。

三是多元共治、社會參與治理機制。伴隨著公民社會⑨公民社會，又稱市民社會，是指圍繞共同利益、目標和價值，進行集體行動的非強制性團體。的興起，環境問題的公共治理理念應運而生，并推動著環境保護從行政管制模式朝著開放性、參與性、協商性、合作性和包容性的社會公共治理模式的轉型。⑩柯堅：《環境法的生態實踐理性基礎》，中國社會科學出版社2012年版，第141-143頁。新《環境保護法》提出的“多元共治、社會參與”新型環境治理機制，為山東省《噪聲條例》的修訂提供了指導方向。

四是建立首問受理責任制。為進一步提高環境噪聲污染防治工作效率，規范工作程序，杜絕和糾正環境噪聲污染防治工作中存在的不負責任、推諉扯皮等現象，切實維護廣大人民群眾的生活安寧的權益，建議增加首問受理責任制度，明確各級人民政府、環保行政機關、公安機關等負有監督管理職責的部門收到環境噪聲污染投訴后，應當按照職責及時予以處理；對不屬于其職責范圍的，應當告知當事人向有權處理的監督管理部門投訴。對涉及多個監督管理部門職責范圍的，由首先收到投訴的單位會同其他單位共同辦理。

5.明確人民政府職責，建立目標責任制和考核機制

無論是英美國家提倡的“公共信托理論”，還是大陸法系國家所確立的國家義務理論，均對政府聲環境責任起到了理論上的支撐作用。通過分析《噪聲條例》的相關規定，政府關于環境噪聲污染防治義務與法律責任的規定，仍然存在明顯的缺陷。建議修改過程中應增加人民政府的管理責任，確立目標責任制和考核評價制度。聲環境保護目標責任產生的依據，是地方政府對本行政區域聲環境質量負責，其本質目的是通過目標責任和考核評價制度來落實地方政府對聲環境保護的法律職責。

6.明確各監督管理部門的職責范圍

厘清、整合各職能部門在環境噪聲污染防治中的職責，理順環境噪聲的管理體制、合理配置政府與各個部門的職責與分工，可以避免執法中各執法部門相互之間不溝通不協調、權力邊界不清、相互推諉的等不良現象的發生。

7.完善法律責任形式，適當加大處罰力度

我國《環境保護法》創造性地提出了“按日計罰”和“責任人員可被追究刑事責任”等規定。“按日計罰”加大了處罰力度，增加了企業違法成本；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以采取“行政拘留，甚至追究刑事責任”的處罰方式，這就起到了很好的震懾作用。2016年1月生效的《大氣污染防治法》率先借鑒了新環保法中“按日計罰”的規定，《噪聲條例》可以借鑒這兩部法律的創新之處。當然，考慮到環境噪聲污染的特殊性，立法也不可照搬照抄，搞“一刀切”，可以在條例中規定適用按日計罰的環境噪聲污染行為的種類，如在噪聲敏感建筑建筑物集中區域發生的噪聲污染行為，因其嚴重居民生活環境，適用較為嚴厲的處罰措施可以對此類行為進行更好的規制。