新形勢(shì)下食品生產(chǎn)許可工作的新變化及應(yīng)對(duì)策略

□ 王 雷 六安市食品藥品稽查支隊(duì)

近年來(lái)，國(guó)務(wù)院大力推行簡(jiǎn)政放權(quán)，各地推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)，簡(jiǎn)化行政審批辦事流程，搭建政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，減少審批材料，壓縮審批時(shí)限；取得了巨大的成果。新形勢(shì)下的食品生產(chǎn)許可工作有新的亮點(diǎn)，新的變化，也存在亟待解決措施以適應(yīng)新形勢(shì)的問(wèn)題。本文主要闡述了當(dāng)前食品生產(chǎn)許可中的新變化，并提出了應(yīng)對(duì)之策，以期促進(jìn)相應(yīng)工作更高效的開(kāi)展。

背景介紹

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)食品產(chǎn)業(yè)涌現(xiàn)出一批技術(shù)較突出、管理較規(guī)范的食品企業(yè)，帶動(dòng)了國(guó)內(nèi)食品行業(yè)的發(fā)展。高速的發(fā)展不能完全掩蓋起步遲的先天不足，而我國(guó)食品安全方面的監(jiān)管水平也隨著食品工業(yè)的成長(zhǎng)在輾轉(zhuǎn)前進(jìn)。作為食品安全的工業(yè)化生產(chǎn)中的第一道保護(hù)屏障，食品生產(chǎn)許可歷來(lái)受到政府監(jiān)管部門和食品生產(chǎn)企業(yè)的重視。《食品安全法》第三十五條規(guī)定，國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度。從事食品生產(chǎn)、食品銷售、餐飲服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)依法取得許可。由此，食品生產(chǎn)過(guò)程的許可事項(xiàng)有了法律依據(jù)，而監(jiān)督部門也據(jù)此對(duì)食品生產(chǎn)進(jìn)行了審批。

新形勢(shì)下食品生產(chǎn)許可發(fā)生的相關(guān)變化

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕6號(hào)）的精神，設(shè)立國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局。該文件的出臺(tái)，也標(biāo)志著新一輪的政府機(jī)關(guān)改革的開(kāi)始。目前全國(guó)各省、各地市基本已建立起市場(chǎng)監(jiān)督管理局，承擔(dān)著原食品藥品監(jiān)督部門的相關(guān)職責(zé)，食品生產(chǎn)許可權(quán)限也隨著機(jī)構(gòu)的改革歸入市場(chǎng)監(jiān)管局。

近年來(lái)我國(guó)大力推行簡(jiǎn)政放權(quán)，為了方便企業(yè)及群眾辦事，開(kāi)通了各項(xiàng)行政許可事項(xiàng)網(wǎng)上辦理的渠道。另外，國(guó)家層面推行的“放管服”改革已經(jīng)開(kāi)展多年，也取得了不少實(shí)效，以往各職能部門重審批、輕監(jiān)管的問(wèn)題得到改善。就行政審批角度來(lái)說(shuō)，精簡(jiǎn)申報(bào)材料，降低申報(bào)門檻限制；部分地區(qū)或部門建立了容錯(cuò)機(jī)制，提高了申報(bào)效率，縮短了審批時(shí)限。強(qiáng)化發(fā)證過(guò)程與證后監(jiān)管的有效銜接，“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管逐漸常態(tài)化運(yùn)行。各地積極落實(shí)中央決策決議，也在積極推行簡(jiǎn)政便民。就安徽省來(lái)說(shuō)，2018年度政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)數(shù)量2 455項(xiàng)，可全程在線辦理的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)有562項(xiàng)。其中，筆者所在地區(qū)將食品生產(chǎn)許可證核發(fā)的網(wǎng)上辦理深度定為三級(jí)，即可網(wǎng)上辦理，但需要核驗(yàn)原件的辦件類型；承諾辦結(jié)時(shí)限也壓縮為原來(lái)法定時(shí)限的2/3。

食品生產(chǎn)許可中存在的問(wèn)題

從行政審批角度來(lái)講，食品生產(chǎn)許可工作中仍然存在不少問(wèn)題，影響了這項(xiàng)工作向標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、便民化轉(zhuǎn)變的進(jìn)程，具體有以下幾方面的原因。

許可申請(qǐng)的實(shí)際受理方式單一

雖然目前安徽省已經(jīng)開(kāi)通了食品生產(chǎn)許可核發(fā)的網(wǎng)上申請(qǐng)渠道，申請(qǐng)人可以隨時(shí)隨地通過(guò)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)提交許可申請(qǐng)。但是大部分生產(chǎn)企業(yè)或團(tuán)體仍習(xí)慣于從線下提交申請(qǐng)材料，未能真正使政府部門布局的“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)發(fā)揮作用。

審查工作缺乏有效保障

據(jù)筆者了解，目前國(guó)內(nèi)大多數(shù)的地市級(jí)監(jiān)管部門暫無(wú)專門的審查機(jī)構(gòu)，缺乏貫徹落實(shí)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。食品生產(chǎn)審查員目前無(wú)專職人員，多數(shù)審查員均為兼職，參加現(xiàn)場(chǎng)審查須得到其所在單位的配合和允許。另外，部分食品類別的許可證申請(qǐng)?zhí)峤粫r(shí)間呈集中態(tài)勢(shì)，比如一般在四、五月份，茶葉的申請(qǐng)數(shù)量顯著增加，九、十月份糧食加工品的申請(qǐng)數(shù)量集中增加；這類情況也使現(xiàn)場(chǎng)審查的時(shí)效性難以得到有效保障，進(jìn)而拉長(zhǎng)了審批時(shí)間。

事權(quán)下放過(guò)程存在脫節(jié)風(fēng)險(xiǎn)

隨著政府簡(jiǎn)政放權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)大，某些原來(lái)由省級(jí)食藥監(jiān)部門保留的審批權(quán)限下放至市級(jí)，比如食品添加劑、乳制品等的審批權(quán)。從長(zhǎng)期來(lái)看，審批權(quán)限的下放可以有效降低企業(yè)辦證時(shí)產(chǎn)生的行政性消耗，從而節(jié)約企業(yè)成本。但是從階段性表現(xiàn)來(lái)看，由于事權(quán)下放，中間的銜接環(huán)節(jié)并不完善，比如原獲證企業(yè)信息的交接、現(xiàn)場(chǎng)審查員的培訓(xùn)及繼續(xù)教育等，暫時(shí)還沒(méi)有做到下放和配套措施相一致，不利于下級(jí)審批部門的承接事宜。

食品生產(chǎn)的審查細(xì)則更新滯后

在審批過(guò)程中，權(quán)重最大的就是現(xiàn)場(chǎng)審查時(shí)審查組對(duì)標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)場(chǎng)情況的把控，但是目前大部分食品類別的審查細(xì)則仍沿用原質(zhì)監(jiān)部門指定的審查細(xì)則，隨著食品工業(yè)技術(shù)的進(jìn)步，已出現(xiàn)不大適用的情況，不利于現(xiàn)場(chǎng)審查時(shí)的統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

工作重復(fù)性明顯

審批過(guò)程所用的系統(tǒng)、軟件等功能交錯(cuò)，數(shù)據(jù)的匯總、上報(bào)等重復(fù)性工作較多。一方面不利于許可信息的及時(shí)公示，影響企業(yè)正常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；一方面浪費(fèi)了行政資源。

食品生產(chǎn)許可制度發(fā)展建議

應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的受理、許可、公示系統(tǒng)。

立足全省甚至全國(guó)，根據(jù)涉及的事項(xiàng)建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求，從而做到實(shí)時(shí)高效。比如，建立食品生產(chǎn)許可系統(tǒng)，按照許可流程集成預(yù)審、受理、現(xiàn)場(chǎng)審查、審核、審批、公示和查詢等功能，并接入各地的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，便于企業(yè)網(wǎng)上提交；同時(shí)加強(qiáng)對(duì)外宣傳和引導(dǎo)，根據(jù)報(bào)名情況不定期組織企業(yè)人員進(jìn)行系統(tǒng)使用方面的培訓(xùn)，以提高系統(tǒng)的使用率，切實(shí)提高辦理實(shí)效。

設(shè)立專職的食品審查機(jī)構(gòu)

落實(shí)“審、批、查”分離政策，建立專職的食品審查機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)食品方面的審查工作。對(duì)申請(qǐng)材料的環(huán)節(jié)時(shí)限進(jìn)行控制，制定現(xiàn)場(chǎng)審查工作的合理機(jī)制，以有效壓縮審批時(shí)間。另一方面，應(yīng)當(dāng)結(jié)合近年來(lái)比較突出的食品安全問(wèn)題和食品工業(yè)發(fā)展的最新成果，制定對(duì)應(yīng)食品類別的審查細(xì)則。從總局層面建立標(biāo)準(zhǔn)化要求，便于審查工作的正常開(kāi)展。比如《飲料產(chǎn)品生產(chǎn)許可證審查細(xì)則（2017版）》的出臺(tái)，給飲料建立了新的審查體系和最新要求，有力推動(dòng)了飲料產(chǎn)品審查工作的開(kāi)展。

做好下放與承接的銜接工作

銜接工作目前主要存在于省市兩級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門的事權(quán)劃分上，比如在事權(quán)下放之初，省級(jí)部門可在前期按照培訓(xùn)計(jì)劃組織各地的審批及審查人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使一線工作人員在專業(yè)知識(shí)上不斷層。即使由于政府預(yù)算或培訓(xùn)計(jì)劃問(wèn)題未能如期舉辦培訓(xùn)，也應(yīng)盡快補(bǔ)辦，以確保在下放期間不影響食品生產(chǎn)許可的工作正常運(yùn)行。

強(qiáng)化企業(yè)的主體地位

作為食品生產(chǎn)行為的主體，生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范的管理制度與經(jīng)營(yíng)理念。比如部分企業(yè)提交的食品生產(chǎn)許可申請(qǐng)書內(nèi)容與生產(chǎn)場(chǎng)所的實(shí)際情況存在不相符的地方，主要是從業(yè)人員的專業(yè)性不強(qiáng)、規(guī)則意識(shí)淡薄，只想盡快獲證。另有少數(shù)企業(yè)的檢驗(yàn)員的檢驗(yàn)?zāi)芰Σ蛔悖踔翙z驗(yàn)室的設(shè)備不齊或未經(jīng)過(guò)相關(guān)機(jī)構(gòu)檢定，影響產(chǎn)品的出廠檢驗(yàn)，可能導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)。更有極少數(shù)企業(yè)法律意識(shí)不強(qiáng)，在生產(chǎn)過(guò)程中擅自改變?cè)S可條件，違反了《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第三十二條的相關(guān)規(guī)定。以上的一些舉例只是部分生產(chǎn)企業(yè)由于主客觀原因出現(xiàn)的行為，所以企業(yè)應(yīng)當(dāng)切實(shí)加強(qiáng)自身建設(shè)，端正經(jīng)營(yíng)態(tài)度，落實(shí)食品安全相關(guān)制度；同時(shí)要加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，落實(shí)企業(yè)的市場(chǎng)主體責(zé)任，增強(qiáng)行業(yè)自律，防止企業(yè)出現(xiàn)本應(yīng)避免的違法違規(guī)行為。

食品生產(chǎn)活動(dòng)作為整個(gè)食品工業(yè)及經(jīng)營(yíng)行為的源頭，其活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)較大。一旦發(fā)生產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題就會(huì)產(chǎn)生較大影響，所以也應(yīng)當(dāng)是政府的重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象。在當(dāng)前政府推行“放管服”改革的新形勢(shì)下，企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自律，監(jiān)管部門認(rèn)真履行職責(zé)，社會(huì)加強(qiáng)監(jiān)督，推動(dòng)我國(guó)食品工業(yè)的健康高效發(fā)展，構(gòu)建讓人民滿意的食品安全社會(huì)。