農村土地承包法大修 為鄉村振興注入新動能

文/上海市農業農村委員會??金峰?

土地是農村最重要的生產資料。實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是由我國憲法確立的農村基本經營制度。2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了關于修改農村土地承包法的決定，標志著我國農村基本經營制度改革進入新的歷史階段。新的農村土地承包法已于今年1月1日起正式施行。

習近平總書記指出，新形勢下深化農村改革，主線仍是處理好農民和土地的關系。農村土地承包法自2003年施行以來，在穩定農村基本經營制度，維護農民土地權益，促進現代農業發展和新農村建設等方面發揮了重大作用。但也要看到，現實管理中也存在諸如土地資源效能體現不足、土地流轉不規范、農民流轉主體地位得不到保障、農民獲得土地增值收益難、流轉土地“非糧化”傾向、婦女土地權益保障不力等瓶頸問題和薄弱環節，亟待通過法律的自我更新和完善來破解。《農村土地承包法》此次修訂，是我國農村基本經營制度改革進入到新的歷史階段的必然要求。

黨的十八大以來，黨中央針對鞏固和完善農村基本經營制度、深化農村集體土地制度改革、激發土地資源效能等提出一系列新的重大方針政策。黨的十九大更是作出了全面實施鄉村振興戰略的部署，提出第二輪土地承包到期后再延長三十年的重要決定。這些重大決策部署，需要盡快轉化和上升為國家法律規范。另一方面，在具體的實踐探索中，各地方結合自身實際，積極進行創新，形成了一些好的政策、經驗和做法。這些經過實踐檢驗的農村土地承包政策及經驗，為進一步完善頂層設計、有效增加制度供給提供了堅實的支撐。

近些年來，隨著農業生產率的提高和城鎮化進程加快，農業農村發展日新月異。與此同時，農村勞動力大量轉移，土地流轉面積不斷擴大，規模化、集約化經營水平不斷提升。農業農村部相關數據表明，2007年至2017年底，全國農村土地承包經營權流轉總面積占家庭承包耕地總面積的比例，10年間從5.2%增長到37%，部分沿海發達地區的流轉比例則更高，如上海市這一數據為87%。新時期農村生產力發展呈現出的新特點、新趨勢和新要求，也需要在法律上予以積極回應。

這次農村土地承包法修訂，共有34處修改和12處增加，涉及三分之二以上的條款和內容，調整之力度、深度和廣度前所未有。概括來說，調整主要聚焦在三個方面。

一是確立了所有權、承包權、經營權“三權分置”制度。按照法律，在承包地未流轉時，土地集體所有權與承包經營權“兩權”分離;在承包地流轉后，由承包經營權分解出經營權，形成所有權、承包權、經營權“三權分置”格局。建立土地經營權登記制度，給流轉土地的經營者吃了一顆定心丸。同時，明確承包方或受讓方可以用土地經營權向金融機構融資擔保，將土地經營權的權能真正落到了實處，有利于鼓勵和支持各類新型經營主體從事農業開發和產業化經營，激發現代農業產業發展活力。

二是穩定農村土地承包關系并長久不變。這次法律明確第二輪土地承包到期后再延長三十年，原則上現有承包地在第二輪土地承包到期后由農戶繼續承包，已頒發的土地承包權利證書，在新的承包期繼續有效且不變不換。對于個別地區群眾意愿較高、內容合理地調地訴求，必須履行村集體經濟組織民主決策程序并報相關主管部門批準，但不得將承包地打亂重分，避免承包地頻繁變動，以此穩定和強化農民的土地承包經營預期。

三是強化對進城落戶農民、婦女等群體的土地承包權益的保護。法律明確，進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權繼續保留，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。保障婦女應該享有的土地承包權益，土地承包經營權證或者林權證等證書應當將具有土地承包權的全部家庭成員列入。此外，對土地承包地統一登記、工商企業租賃農戶承包地準入、土地流轉監管等相關制度，在法律層面上也都進行了明確。

農村土地承包法的修訂和實施，對深入實施鄉村振興戰略，全面深化農村改革，開創新時期“三農”工作新局面，必將產生巨大而深遠的影響。貫徹落實好農村土地承包法，各級政府和有關部門有必要對相關制度措施做進一步的完善和細化，尤其是在規范農村土地承包經營權流轉、健全農村土地承包管理和糾紛調處機制等方面做好配套保障，真正讓良法落地，讓政策紅利真正惠及于民。