重塑城鄉關系促進鄉村振興

文/本刊編輯部

解讀《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》

2019年5月5日，中共中央、國務院發布《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》）。作為現階段推進城鄉融合發展頂層設計的文件，《意見》著眼當前城鄉融合發展中諸如城鄉要素流動不順暢、公共資源配置不合理等突出矛盾和問題，著力破解影響城鄉融合發展的體制機制障礙，明確提出了建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的“三步走”路線圖。這是促進鄉村振興和農業農村現代化的政策利好，也是落實“兩個一百年”奮斗目標戰略部署的重要舉措。《意見》有哪些看點呢？5月6日，國家發展改革委舉行新聞發布會，就《意見》內容進行了解讀。

推進城鄉融合發展意義深遠

“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系是一項長期歷史任務，需要整體謀劃、明確方向。”國家發展改革委發展戰略和規劃司司長陳亞軍說，要按照實現“兩個一百年”奮斗目標的戰略部署，與鄉村振興戰略規劃緊密銜接，分“三步走”來實現—

到2022年，城鄉融合發展體制機制初步建立。城鄉要素自由流動制度性通道基本打通，城市落戶限制逐步消除，城鄉統一建設用地市場基本建成，金融服務鄉村振興的能力明顯提升，農村產權保護交易制度框架基本形成，基本公共服務均等化水平穩步提高，鄉村治理體系不斷健全，經濟發達地區、都市圈和城市郊區在體制機制改革上率先取得突破。

到2035年，城鄉融合發展體制機制更加完善。城鎮化進入成熟期，城鄉發展差距和居民生活水平差距顯著縮小。城鄉有序流動的人口遷徙制度基本建立，城鄉統一建設用地市場全面形成，城鄉普惠金融服務體系全面建成，基本公共服務均等化基本實現，鄉村治理體系更加完善，農業農村現代化基本實現。

到本世紀中葉，城鄉融合發展體制機制成熟定型。城鄉全面融合，鄉村全面振興，全體人民共同富裕基本實現。

“改革的總方針，是堅持農業農村優先發展；改革的抓手，是協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略；改革的目標，是縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距；改革的路徑，是以完善產權制度和要素市場化配置為重點。” 陳亞軍說。

陳亞軍表示，推動城鄉的融合發展和鄉村振興是工業革命以來很多國家的施政的重點，也是目前我國學術界廣泛討論的重點和焦點問題。從現階段來說，推動城鄉融合發展有著現實而深刻的時代背景，也有著重大而深遠的歷史意義。

城鄉融合發展是破解新時代社會主要矛盾的關鍵抓手。當前，我國最大的不平衡其實是城鄉關系的不平衡，最大的不充分其實是鄉村發展的不充分。“解決發展的不平衡、不充分問題，不斷滿足廣大農民群眾日益增長的美好生活需要，在很大程度上需要依靠城鄉融合發展和鄉村振興。”陳亞軍說。

城鄉融合發展也是國家現代化的重要標志。在我國工業化、城鎮化、信息化、農業現代化“四化”過程中，同步發展是其核心任務。“其中，工業化處于主導地位，是發展的動力；農業現代化是重要的基礎，也是發展的根基；信息化具有后發優勢，可以為我們的發展注入新的活力；城鎮化其實是一個載體和平臺，帶動著農業農村的現代化加快發展，也發揮著不可替代的融合作用。”陳亞軍表示，處理好“四化”關系，特別是處理好工農關系和城鄉關系，在一定程度上決定著我們現代化的成敗。

城鄉融合發展是拓展發展空間的一個強勁動力。在陳亞軍看來，我國最大的發展潛力和后勁在鄉村，推動城鄉融合發展和鄉村振興、促進鄉村資源要素與全國大市場相對接，能夠釋放出可觀的改革紅利，也能夠帶動經濟社會持續發展。

“建立城鄉融合發展體制機制和政策體系是實現鄉村振興和農業農村現代化的重要制度保障。鄉村振興不能就鄉村來談鄉村，必須走以城帶鄉、以工促農的路子，在城鄉融合發展中來破解它的一些難題。”陳亞軍說。

補齊鄉村發展短板 實現城鄉共享發展

“城鄉之間不平衡最突出的表現就在于基本公共服務發展水平的不平衡，這種不平衡表現在資源布局、能力提供和服務質量上。”國家發展改革委發展戰略和規劃司副司長周南表示，公共服務仍然是鄉村發展的明顯的短板，要實現共享發展，必須加快補齊這個短板。

針對城鄉公共服務不均等、基礎設施差距大、產業發展水平差異以及城鄉居民收入差距等問題，《意見》提出建立健全有利于城鄉基本公共服務普惠共享的體制機制、有利于城鄉基礎設施一體化發展的體制機制、有利于鄉村經濟多元化發展的體制機制、有利于農民收入持續增長的體制機制。

國家發改委規劃司有關負責人指出，實現城鄉融合發展必須加快補齊農村公共服務短板，推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌；必須把公共基礎設施建設的重點放在鄉村，堅持先建機制、后建工程，加快實現城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護；必須落實以人民為中心的發展思想，鼓勵勤勞致富，統籌提高農民的工資性、經營性、財產性、轉移性收入。

鄉村經濟的發展方向，是以現代農業為基礎，以農村一二三產業融合發展、鄉村文化旅游等新產業新業態為重要補充。必須瞄準這個發展方向，完善農企利益緊密聯結機制，實現鄉村經濟多元化和農業全產業鏈發展。《意見》提出了以下6項改革舉措：

完善農業支持保護制度。以市場需求為導向，深化農業供給側結構性改革，走質量興農之路，不斷提高農業綜合效益和競爭力。全面落實永久基本農田特殊保護制度，劃定糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，完善支持政策。按照增加總量、優化存量、提高效能的原則，強化高質量發展導向，加快構建農業補貼政策體系。發展多種形式農業適度規模經營，健全現代農業產業體系、生產體系、經營體系。完善支持農業機械化政策，推進農業機械化全程全面發展，加強面向小農戶的社會化服務。完善農業綠色發展制度，推行農業清潔生產方式，健全耕地草原森林河流湖泊休養生息制度和輪作休耕制度。

建立新產業新業態培育機制。構建農村一二三產業融合發展體系，依托“互聯網+”和“雙創”推動農業生產經營模式轉變，健全鄉村旅游、休閑農業、民宿經濟、農耕文化體驗、健康養老等新業態培育機制，探索農產品個性化定制服務、會展農業和農業眾籌等新模式，完善農村電子商務支持政策，實現城鄉生產與消費多層次對接。適應居民消費升級趨勢，制定便利市場準入、加強事中事后監管政策，制定相關標準，引導鄉村新產業改善服務環境、提升品質。在年度新增建設用地計劃指標中安排一定比例支持鄉村新產業新業態發展，探索實行混合用地等方式。嚴格農業設施用地管理，滿足合理需求。

探索生態產品價值實現機制。牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，建立政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的城鄉生態產品價值實現機制。開展生態產品價值核算，通過政府對公共生態產品采購、生產者對自然資源約束性有償使用、消費者對生態環境附加值付費、供需雙方在生態產品交易市場中的權益交易等方式，構建更多運用經濟杠桿進行生態保護和環境治理的市場體系。完善自然資源資產產權制度，維護參與者權益。完善自然資源價格形成機制，建立自然資源政府公示價格體系，推進自然資源資產抵押融資，增強市場活力。

建立鄉村文化保護利用機制。立足鄉村文明，吸取城市文明及外來文化優秀成果，推動鄉村優秀傳統文化創造性轉化、創新性發展。推動優秀農耕文化遺產保護與合理適度利用。建立地方和民族特色文化資源挖掘利用機制，發展特色文化產業。創新傳統工藝振興模式，發展特色工藝產品和品牌。健全文物保護單位和傳統村落整體保護利用機制。鼓勵鄉村建筑文化傳承創新，強化村莊建筑風貌規劃管控。培育挖掘鄉土文化本土人才，引導企業積極參與，顯化鄉村文化價值。

搭建城鄉產業協同發展平臺。培育發展城鄉產業協同發展先行區，推動城鄉要素跨界配置和產業有機融合。把特色小鎮作為城鄉要素融合重要載體，打造集聚特色產業的創新創業生態圈。優化提升各類農業園區。完善小城鎮聯結城鄉的功能，探索創新美麗鄉村特色化差異化發展模式，盤活用好鄉村資源資產。創建一批城鄉融合典型項目，形成示范帶動效應。

健全城鄉統籌規劃制度。科學編制市縣發展規劃，強化城鄉一體設計，統籌安排市縣農田保護、生態涵養、城鎮建設、村落分布等空間布局，統籌推進產業發展和基礎設施、公共服務等建設，更好發揮規劃對市縣發展的指導約束作用。按照“多規合一”要求編制市縣空間規劃，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合，確保“三區三線”在市縣層面精準落地。加快培育鄉村規劃設計、項目建設運營等方面人才。綜合考慮村莊演變規律、集聚特點和現狀分布，鼓勵有條件的地區因地制宜編制村莊規劃。

“城鄉產業協同發展平臺是必需的載體支撐”，國務院發展研究中心副研究員張曉歡說，用城市的科技特別是農業科技改造鄉村傳統農業，用城市的工業延長鄉村農業產業鏈條，用城市互聯網產業等服務業豐富農村產業業態。

促進各類要素更多向鄉村流動

《意見》提出，建立健全有利于城鄉要素合理配置的體制機制。包括有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，建立健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制；制定財政、金融、社會保障等激勵政策，吸引各類人才返鄉入鄉創業；改革完善農村承包地制度，穩慎改革農村宅基地制度，建立集體經營性建設用地入市制度等。

清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明說，《意見》提出的戶籍制度改革舉措，與以往改革一脈相承，旨在讓為城市建設、發展和繁榮做出貢獻的外來人口特別是農業轉移人口住有所居、學有所教、病有所醫、老有所養、心有所安，不斷提高城市化水平和質量，增強城市競爭力和反哺農村的能力，為最終完成工業化和農業現代化創造條件。

“既不能把改革誤解為搶人大戰，也不能理解為放松房地產調控。”他強調，一方面，只有使住房價格保持在合理水平，才能降低外來人口特別是農業轉移人口進城落戶的住房門檻；另一方面，戶籍制度改革要惠及各個階層，把已在城鎮就業的農業轉移人口作為重點落戶群體。

“土地活才有城鄉融。”中國人民大學經濟學院院長劉守英說，落實好意見，核心是要夯實土地的產權基礎，建立城鄉統一的建設用地市場。推進要有序，按照國家統一部署實施；推進要穩慎，嚴守底線、防范風險；以農民為主體，充分尊重農民意愿；不能一哄而上、隨意變更用途。

設立試驗區先行先試 為改革探路

《意見》提出，選擇有一定基礎的市縣兩級設立國家城鄉融合發展試驗區，支持制度改革和政策安排率先落地，先行先試、觀照全局。

抓好試點對改革全局意義重大。中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長張車偉說，當前在人口、土地、財政、金融、農村產權和工商資本入鄉等方面，還有不少體制機制障礙。設立試驗區著眼于破除現行體制機制束縛，明確改革重點、為改革“探路”、為基層探索搭建有效平臺。

張車偉說，設立城鄉融合發展試驗區，要遵循少而精、質量第一的原則，避免區域平衡，防止部分地區把“帽子”一戴了之。

“要邊試驗、邊總結、邊推廣，條件成熟時以法律等形式固化。”國家發改委規劃司有關負責人說。