蘇丹制裁解除后的銀行業風控之路

文/黃凱斌 編輯/王亞亞

由于美國海外制裁法規的不斷演變，對中國銀行業來說，在美國對蘇丹制裁解除后，如何執行有效的風險管控措施，仍是一個重要課題。

2018年6月29日，美國財政部海外資產辦公室（OFAC）正式廢除了《美國聯邦規則匯編》中有關《蘇丹制裁條例》的規定。此舉標志著美國對蘇丹長達二十年制裁的徹底終結。當前，蘇丹作為“一帶一路”沿線的重要結點國家，中蘇兩國在石油、農業、礦業等各領域都開展了富有成效的合作。美國對蘇丹制裁的解除，必將進一步激發蘇丹經濟的活力。為促進我國銀行業對蘇丹市場合規建設的了解，本文將通過梳理美國對蘇丹的制裁歷史，提出制裁結束后的一段時期內相應的合規管理意見以及相關補救措施。

蘇丹制裁始末

蘇丹曾經是美國發展援助的單一最大受益國。但從1997年起，美國對蘇丹采取了一系列的經濟、貿易、金融制裁措施。迄今為止，美國政府對蘇丹的金融制裁前后歷經了四位總統，涉及三個不同階段。

一是起因階段。1997年11月，克林頓總統簽署13067號行政命令，宣稱蘇丹“對美國的國家安全和外交政策造成嚴重威脅”，禁止蘇丹政府在美國擁有任何財產。13067號行政命令同時還禁止一系列美國人士與蘇丹政府、實體及個人相關的進出口、投融資行為。上述“美國人士”被定義為美國公民、擁有永久居留權的外國人、根據美國法律成立的公司，以及任何在美國司法管轄區內的人和公司。

二是制裁深化階段。1998年7月，作為對13067號行政命令的執行細則，美國財政部海外資產控制辦公室（OFAC）頒布了《蘇丹制裁條例》（下稱《蘇丹條例》）。2006年4月，布什總統簽署了13400號行政命令，把制裁范圍延伸到了具體與沖突相關的個人。2006年10月，布什總統又簽署了13412號行政命令，以落實2006年《達爾富爾和平及責任法》。此外，2009年5月，作為對13400行政命令的最終執行規則，OFAC發布了《達爾富爾制裁條例》（下稱《達爾富爾條例》）。

三是制裁緩和階段。2017年1月，伴隨沖突事件顯著減少以及蘇丹政府采取的積極行動，奧巴馬總統發布了13761號行政命令，有條件撤銷了部分與蘇丹相關的制裁。2017年7月，特朗普總統簽署了13804號行政命令，將13761號行政命令規定的期限延至2017年10月12日，以使蘇丹政府能有更多時間來達到審查標準。此后，美國國務卿在2017年10月12日認定，基于蘇丹已滿足13761號、13804號行政命令所設置的條件，撤銷13067號行政命令第一、二章節和13412號行政命令全部。這意味著《蘇丹條例》的法律依據已消除。2018年6月29日，OFAC正式廢除了《美國聯邦規則匯編》有關《蘇丹條例》的規定，標志著美國對蘇丹長達二十年的制裁徹底終結。

制裁的解除，結束了美國對蘇丹的經濟禁運，消除了對貿易和金融行業的長期限制。這對于中國銀行業發展與蘇丹相關業務具有積極意義。但同時，由于美國海外制裁法規的不斷深化、細化，因而對中國銀行業來說，在制裁結束后仍會面對如何有效控制風險的問題。

美國制裁特點剖析

一是制裁力度大。美國禁止美資銀行向遭到全面制裁的國家直接或間接提供金融服務，任何美資銀行違反了有關規定，不僅會遭到罰款6萬5000至2000萬美元的民事處罰，對于主要負責人甚至會遭到入獄最長30年的刑事處罰。而根據統計數據，對于在美國有主要分支機構或開展實質業務的外國銀行，遭受當局處罰的平均力度甚至比美資銀行還大。

《達爾富爾特別指定國民名單》

二是美國的制裁具有一定意義上的跨國強制執行力。美國制裁法律是一個體系龐大、涉及行業眾多、懲罰力度極強、影響跨越全球的經濟和貿易制裁網絡。由于美元是國際結算最重要的貨幣，世界主要經濟體不可避免或多或少會與美國銀行體系發生聯系。一旦被列入美國制裁名單，在美國勢力所及的范圍內，其將面臨所有金融行為被拒絕、全部財產被凍結或被限制轉移的巨大經濟和法律風險。

三是制裁范圍廣。美國財政部擬定的制裁名單中包括16個國家和地區，其中5個全面制裁國家，11個非全面制裁國家。同時，美國財政部還會不定期公布受到制裁的實體和個人名單，目前已有超過6300個實體和個人被列入制裁名單。

美國對外國的金融制裁援引的法律依據往往是美國的《國際緊急狀態經濟權力法》（下稱《權力法》）。該法律賦予了總統權力以應對“對國家安全、外交政策、及美國經濟異乎尋常的嚴重威脅”。而美國總統援引《權力法》、宣告國家緊急狀態后，通常伴隨的是OFAC具體的執行細則。隨后這些細則會被編入《聯邦規則匯編》。而被制裁的國家、實體和個人將會在《特別指定國民名單》（下稱《名單》）中予以公布。任何與《名單》上發生交易的銀行，只要在美國法域內，將會承受巨大的制裁風險。

銀行風控重點

面對蘇丹制裁解除后的新情況，我國銀行至少應在下述三個方面加強風險防控。

根據《名單》進行盡職調查

一般來說，國內較大的銀行都基本建立了黑名單系統。一些軟件服務提供商，如道瓊斯、SWIFT等第三方軟件服務商都會提供系統綜合查詢平臺。以跨國電匯為例，經辦人員經過形式審查認為不涉及被制裁的五個國家/地區（如北朝鮮）時，需將關鍵字輸入系統，如交易確實不涉及《名單》上的國家、實體及個人，系統將沒有返回信息；但如情況相反，系統將會在返回信息中出現與制裁相關的關鍵字。在后一種情況下，經辦人員應進一步通過手工核查進行實證。

需要注意的是，含有很多的字符串的《名單》，包含有各種弱別名、強別名。比如《達爾富爾特別指定國民名單》中的被制裁實體AZZA Air Transport Co.、Ltd，其中的關鍵字Air Transport就很容易引起對其他無關的、但名稱中含有“Air Transport” 字樣的航空運輸服務公司的錯誤命中，并可能由此產生誤報。

除此之外，還要注意名單類型的匹配。再以AZZA AirTransport Co.、Ltd為例。該制裁實體是一個有限責任法人。如果名中信息AZZA，而經辦人員經查驗跨國電匯，其涉及的是一個名字叫AZZA的中東人，且經人工排查后確認該情形屬于類型不匹配，則該交易不屬于被制裁禁止對象。

在一個需要注意的問題是，《名單》一直處于更新狀態，雖然第三方服務商一般會對此進行實時跟蹤，但銀行最終要為由此產生的失誤承擔法律責任，不會因聘請了第三方服務商而免責。所以銀行仍然要不定期對名單進行更新比對。

正確理解《蘇丹條例》廢止的內涵

雖然美國聯邦已經在2018年6月29日廢除了《蘇丹條例》。但這不等于美國完全結束了對蘇丹的制裁。2017年10月12日，13067號行政命令第一、二章被撤銷，13412號行政命令全部被撤銷，在上述撤銷日之前違反了規則、條例、命令、行政許可證或其他行政措施的行為，仍然可被追究。換言之，如果金融機構在撤銷日之前存在不合規業務，仍然有遭受處罰的可能。

此外，13067號行政命令里所宣布的、13400號行政命令所擴大的國家緊急狀態并未消除。這也是《達爾富爾條例》的法律依據，與該條例相關的特定個人，仍然會受到制裁影響。在蘇丹制裁解除后，《達爾富爾特別指定國民名單》的篩查仍然應該照常進行。對于該名單上的單位或個人（見附表），銀行機構應盡量避免與其發生任何交易。

正確評估許可證口徑的調整

有些時候，即便金融交易涉及《名單》國家、實體或個人，金融機構如果能滿足OFAC設定的條件，仍然可以得到豁免/除外。這種除外是以一般許可證或特殊許可證的形式存在的。如：在《蘇丹條例》廢除前，金融機構是被允許對在美國學習的蘇丹學生獲取技術或軟件提供融資的；此外，就向蘇丹進口或轉口大宗商品、醫藥及醫療器械等物品這一事項來說，也經歷了需要OFAC特殊許可證、一般許可證以及不需要許可證三個階段。根據《貿易制裁改革及出口增強法2000》第906節，因為蘇丹在支持恐怖主義國家的名單內，OFAC的特殊許可證曾是對蘇丹出口或轉口特定農業大宗商品、醫藥及醫療器械的前置條件；2017年10月12日，OFAC在其官方網頁發布了一般許可證A，在該一般許可證下，可授權向蘇丹出口或轉口上述物資。目前，一般許可證A已合并至《恐怖主義清單政府制裁條例》（聯邦管制法規第31章596部），據此，對于特定農業大宗商品、醫藥及醫療器械的出口及轉口融資，已經無需OFAC的許可證。所以，對于和蘇丹存在貿易融資業務的銀行來說，重點應放在其他合規事項上。需要注意的是，許可證的廢除并不代表所有農業大宗商品、醫藥及醫療器械的出口及轉口融資都會得到豁免，美國現行的其他有效的法律法規，仍然會約束、限制銀行對某些貨物提供融資服務。如所有美國人士及非美國人士，如需將《美國商務管制清單》（下稱《清單》）上特定的貨物（包括大宗商品、軟件及技術）進口或轉口到蘇丹，仍需要獲取美國商業部工業與安全局（下稱“安全局”）所需要的許可證；另對某些不在《清單》上但被標記為EAR99的低技術消費產品，如果最終使用用途或最終使用者存在問題，美國人士及非美國人士也需在出口或轉口前獲得安全局的許可。

需要再次強調的是，雖然《蘇丹條例》已被廢除，但《達爾富爾條例》仍具法律效力，涉及被制裁人的兩種金融交易仍需辦公室的特殊許可證方可辦理：其一是，涉及美國人士制裁的行政或民事訴訟而發生的法律費用和成本；其二是涉及被制裁個人所有的實體。辦公室對這兩種事項將按單獨個案處理，視情況給予特殊許可證。因此，在制裁規定放緩的情況下，銀行仍應對美國其他相關制裁及出口管理法規予以適當關注，并及時調整風控口徑。

事后補救措施

在一些特殊情況下，銀行如果由于疏忽或其他原因，已經違反了制裁相關法規，為《名單》上受制裁的國家、實體或個人提供了融資服務，則可通過及時主動向OFAC披露該違規行為獲得一定程度的減免處罰。雖然OFAC并不具有“特赦”的權力，但其可根據實際情況，對主動交待的違法行為的具體情況進行權衡，并評估銀行相關項目合規質量后，作出相應的反饋。

在實踐中，OFAC并不一定會對主動披露的潛在違規行為判處罰金，特別是對非嚴重案件，OFAC可用簽發《違規認定》或者《警告信》來代替民事罰金。即便OFAC決定處以罰金，以下四個因素（特別是前兩個因素）也會被納入其考量范圍：

（1）違規是否屬于故意或重大過失；

（2）對有關行為的認知；

（3）對制裁目的的損害程度；

（4）涉案有關實體的獨特性質。

根據OFAC指引及過往個案數據，主動披露違規并配合調查，能把最終罰金限定在可控范圍：

（1）對于非重大案件，單次違反的罰金上限為$125,000；

（2）對于重大案件，單次違反的罰金上限為$250,000。

需要指出的是，主動披露必須在OFAC從第三方獲知違規情況前作出，否則不構成主動披露。

由于每個個案都有其自身的特殊性，如銀行出現潛在違規案件，可盡早進行內部評估或獲取外部顧問協助，以決定相應對策。