淺談新時代農村宅基地制度改革

白文龍

摘要：本文通過對農村宅基地制度改革的綜合研究，分析宅基地改革進程中所存在的問題，結合《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》和《中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》中“深化農村土地制度改革”的相關內容，對宅基地制度改革提出建議。

關鍵詞：鄉村振興;宅基地改革;方向及建議

1.引言

實施鄉村振興戰略，是十九大作出的重大決策部署，是基于中國特色社會主義進入新時代和我國社會主要矛盾轉化所作出的重大判斷和戰略安排，也是新時代“三農”工作的總抓手。2019年中央一號文件《中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》中提出把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。要深化農村土地制度改革。其中提出要穩慎推進農村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內容，完善制度設計。

宅基地是我國農村“三塊地”改革的核心，與農民相關度最高、利益關系也更為密切。宅基地制度改革是當前農村土地制度改革的重要內容，也是新時代形勢下推進村莊轉型、促進鄉村振興所面臨的全新課題。農村宅基地制度改革，對解決當前農村土地制度改革存在的問題與鄉村振興都非常重要，也關系到廣大農民的福祉，有及其重要的作用。

2.當前宅基地制度存在的問題

多年來，我國宅基地制度不斷調整完善，已形成一套具有中國特色的制度體系，有效保障了農民權益，對于農村社會穩定起到了重要作用。但隨著工業化、城鎮化進程的快速推進，現行宅基地制度已不能完全適應如今快速推進的工業化、新型城鎮化和農業現代化的要求，并滯后于當前農村經濟社會的發展的實際情況，且存在的問題日益突出。

2.1閑置、低利用率宅基地數量巨大，缺乏有效的退出機制

隨著城市化的進程加快，農村勞動力大規模的向城市涌人，農村人口大量遷移至城市，導致農村出現大量農房、宅基地長時間閑置。如果有效利用，將是很大的一筆土地財富。大量超標準和閑置的宅基地缺乏有效退出補償機制。我國現行法律對宅基地收回程序和補償標準缺乏具體規定，導致實際可操作性不強，更缺乏引導村民主動退出宅基地的有效機制。各地“少批多占”“未批先建”等歷史遺留問題較多。當前客觀現實來看，我國農村宅基地退出問題，仍處于“無法可依”的狀態之下。因此對于農村農民在退出宅基地過程中的合法權益保障這一問題而言，也缺乏明確的法律依據與法律保障。

2.2宅基地無序擴張，管理失控

我國農村宅基地數量龐大，盡管法律在宅基地管理上的規定非常嚴格，但是，事實上很難實施。鎮以上土地管理很難落地，實施機制缺乏，管理成本高昂。一個鄉鎮土地管理所人員有限，很難對全鎮幾萬農戶進行監管。現行宅基地審批制度不適應農民的實際建房需求，導致農戶邊報邊建、亂占濫建等現象時有發生。政府對宅基地使用缺乏有效的管理，使得規劃和用途管制無法實施。在政府管制缺失情況下，農民宅基地的擴張和新房建設更是處于無序狀態，嚴重影響著農村建設和城市發展。

2.3宅基地流轉受限，流轉市場低效

農村宅基地是農民最重要的資產。宅基地流轉不順暢會使得宅基地成為一塊沉睡的資產。近些年，一些發達地區的農村宅基地被私自變更用途進行地下交易，并且這種情況屢禁不止。但由于政策的限制，這些閑置的宅基地沒有合法的交易渠道，價格遠遠低于其價值。農民的宅基地或閑置或局限封閉于單一自住用途的狀況，無法流轉，在任何一個建設用地緊缺而市場經濟卻高度活躍的地區，這種情形顯然是脫離當地社會經濟整體發展的軌道。宅基地流轉不暢，導致城鄉資源阻斷，城鄉融合無法實現，農村建設用地一直未被市場合理配置，建設用地指標與地方實際需求嚴重脫節，導致資源利用效率非常低下。農村宅基地交易市場不發達、交易流轉不順暢、農戶權益不明確等問題嚴重限制了宅基地流轉。

2.4宅基地用益物權不明確，農民權益受損

我國政策一直強調保障農民宅基地用益物權。按照《物權法》規定，農民的宅基地使用權被明確界定為用益物權。但是，當前法律規定的宅基地用益物權相比較于一般意義上的用益物權，其宅基地收益權不明確。因而農民的用益物權往往受到忽視，由于得不到法律和制度的保障，民間糾紛不斷，最終損害的，還是宅基地權利人自身的權益。

3.宅基地制度改革的方向及建議

進入新時代，宅基地制度改革也進入了新的階段。宅基地改革是農村“三塊地”改革的核心，是關系到農民福祉的重要改革。宅基地改革應服務于當地經濟、社會發展的實際需要。從客觀來看，作為農村的一項基本土地制度，宅基地制度與當地經濟、社會、生態等各方面的發展條件是緊密關聯的，其制度改革不能脫離這些實際的條件去設計。只有讓制度設計適應于客觀條件與實際需求，才能在實踐中得到有效的貫徹落實，從而真正發揮其作用與效應。

3.1明確宅基地用益物權，保障宅基地權益

新形勢下，深化農村土地制度改革主線仍然是處理好農民和土地的關系。宅基地使用權確權登記頒證，是農村土地制度改革基礎性工作。借鑒我國試點改革的經驗，結合各地實際，亦可看出我國農村土地制度應該更明確地規定土地產權的主體，明確土地所有權的享有者，要經過嚴苛的法律程序來確定土地的所有權，這樣才能最有效最明確地解決產權等問題。賦予宅基地財產權，應該是宅基地制度改革的重要突破口。要明確、保障農民的宅基地用益物權，應當明確宅基地的用益物權本身就包括宅基地本身和附加在宅基地之上的不動產（含房屋）的使用、占用、收益的相應權能，使其真正成為農民的財產。

3.2有效盤活閑置宅基地和閑置農房

數量巨大閑置宅基地和閑置農房是農村最大的“隱性資產”。隨著農村大量人口進城落戶，農村“空心化”現象越來越突出。同時，一些村集體經濟組織“空殼化”嚴重，幾乎沒有多少村集體經濟收入。因此，無論是發展壯大村集體經濟，還是增加農民財產性收入，都要鼓勵農村集體經濟組織在盤活閑置宅基地和閑置農房上作文章，探索閑置農村宅基地多種利用方式。深化農村宅基地制度改革，要在法律法規框架下，有意識地放寬市場化用地主體的限制，擴大村集體經濟組織的經營自主權。特別是允許農村集體經濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，優先發展農村新產業新業態，增加農民財產性收入。

3.3加強宅基地流轉，建立宅基地交易市場

目前我國土地流轉還未形成一種規范的、統一的制度，不同地區之間存在較大差異，而且還存在如土地流轉合同不規范、承包土地零散、土地流轉后缺乏管理等問題，影響了宅基地流轉。因此，宅基地流轉正確認識土地流轉與整個農村經濟發展的關系，結合實際采取合理的對策推動農村宅基地流轉制度完善。放活宅基地使用權流轉，建立農村宅基地交易市場。建立起一個農村集體建設用地的自由流轉市場非常重要，只有實現農村集體建設用地與城市國有建設用地“同地同價同權”，使要素市場平等化，宅基地使用權才能真正流轉。未來應該允許宅基地使用權自由轉讓、抵押和出租，還應該允許農民住房的買賣、抵押和出租。

3.4完善宅基地管理制度，建立有效退出機制

要加快構建農村宅基地退出補償相關法律制度，并對退出補償標準、程序、對象、范圍問題予以明確。同時在立法完善與修訂的過程中，必須樹立以保障農民合法權益的根本與核心的原則理念。完善農村宅基地管理機制，建立農村土地管理議事決策、民主監督機制、矛盾糾紛調等機制，促進農村土地基層管理。加強農村土地利用、鄉村建設規劃與管理工作，通過強化和優化規劃來管控農村宅基地利用。鼓勵農民自愿有償退出宅基地，積極探索農民宅基地退出機制，保障農村農民的合法權益，促進我國土地資源的合理配置。

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